Le pagine che seguono non sono – né potrebbero essere – una valutazione in senso proprio dell’evoluzione, in questi dieci anni, del contesto lombardo e dell’attività del governo regionale. Piuttosto esse costituiscono un’interpretazione di ciò che è avvenuto, di ciò che emerge al presente come più significativo, di quali scelte il governo ha operato per rispondere – o per creare le condizioni per rispondere – alle esigenze manifestate da quanti vivono in Lombardia. Sono, inoltre, una selezione dei grandi temi sui quali costruire una prospettiva.

Il criterio che guida la nostra interpretazione è che l’azione di governo sia stata concepita e si debba concepire come risposta ai bisogni emergenti. Ciò non è scontato e contiene una sfida. Non è scontato perché anche nelle esperienze più avanzate, qual è la Lombardia, l’istituzione pubblica corre il rischio di concepire la propria azione in termini di “realizzazione di obiettivi” – anche giusti a priori, ma spesso astratti – e non in termini di “soddisfacimento dei bisogni” delle persone. Contiene una sfida perché – come sa bene chi esercita quotidianamente la responsabilità di governo – gli obiettivi, anche quelli già prefissati e condivisi, possono rivelarsi non più adeguati ai bisogni, e occorre quindi avere il coraggio di ridefinirli.

Non a caso l’impianto di questo volume è stato costruito cercando di partire dal lato della domanda: dalle esigenze espresse dalla regione (con la “r” minuscola), dalle persone e dagli interessi di chi la abita e la fa vivere. L’alternativa sarebbe stata partire dalla Regione (con la “R” maiuscola), dall’offerta dell’ente, da ciò che si è realizzato e che si pensa giusto realizzare. Per noi la “società” ha la priorità e quindi non potevamo non partire dalla prima ipotesi. E così abbiamo fatto.

A tale scopo ci è sembrato opportuno riclassificare i quattro grandi temi di riferimento secondo una struttura per aree di intervento nelle quali riteniamo risiedano i bisogni fondamentali che oggi e nell’immediato futuro segnano l’orizzonte di azione della società e della politica in Lombardia. La prima area è quella della persona, nella sua individualità e nelle relazioni nelle quali si esprime la sua personalità. A tale area fanno immediato riferimento i bisogni e i diritti più elementari ed essenziali, quali l’esistenza e la salute, l’incolumità e la sicurezza, la tutela propria e delle relazioni intime, a cominciare da quelle familiari. Una seconda area è quella del capitale umano, intendendo con questa espressione la persona come risorsa e patrimonio che si costruisce nel tempo e che offre alla società e nella società il primo e fondamentale contributo allo sviluppo di tutto il sistema. In tale area rientrano bisogni e diritti quali l’accesso all’educazione e alla formazione, anche a quelle di eccellenza, e il lavoro, non solo come “impiego”, ma come opportunità e condizione di incremento delle proprie competenze e, quindi, come valorizzazione delle proprie capacità in termini di formazione e occupabilità lungo l’intero arco della vita lavorativa. La terza area è quella dello sviluppo e innovazione. È in questo ambito che rientrano le esigenze sostanziali del sistema economico (nella sua accezione più ampia), quali quelle di disporre di risorse e competenze per potere innovare ed essere competitivi.

Se le tre aree di intervento prioritario ora descritte tendono a individuare gli “obiettivi” da conseguire in termini di soddisfacimento dei bisogni espressi dalla popolazione, altre tre aree possono essere individuate prestando attenzione a fattori di natura più “strumentale”: il contesto istituzionale, con i bisogni di semplificazione del rapporto con la burocrazia e di partecipazione alla costruzione di un sistema sussidiario con più poteri e risorse ai livelli più prossimi alle esigenze; il sistema territoriale, con i bisogni di uso del suolo, di tutela dell’ambiente, di riduzione dei tempi della mobilità e di valorizzazione delle identità territoriali e culturali; le reti infrastrutturali, con i bisogni di connessione al sistema delle relazioni globali e miglioramento dei servizi pubblici locali. Questi tre livelli strumentali si collocano trasversalmente rispetto alle prime tre aree di intervento sopracitate, rappresentando l’insieme delle dotazioni e delle condizioni tramite le quali conseguire gli obiettivi prioritari.

A. La persona, le relazioni primarie, la società

A.I La società che cambia

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La persona che nasce e risiede in Lombardia trova ancora oggi nella famiglia il suo sostegno fondamentale. Il modello prevalente è ancora quello della coppia con figli (39,5%), anche se si fa più fatica a staccarsi dal nucleo familiare per generare famiglia: ormai quasi il 40% dei giovani (25-34 anni) vive in casa con i genitori e il 10% dei lombardi vive da solo. Si riduce il tasso di nuzialità e rimane basso quello di natalità; aumentano significativamente le separazioni e i divorzi. Siamo di fronte a una situazione fortemente dualistica: da un lato, un mutamento pronunciato nelle strutture familiari, che seguono trend critici ormai diffusi in tutto l’Occidente; dall’altro, la necessità di potenziare questa istituzione sociale, per renderla in grado di affrontare al proprio interno alcune sfide cruciali: la possibilità per l’anziano di essere risorsa e non solo problema sociale, la necessaria integrazione (soprattutto per le donne) dei compiti di cura con quelli lavorativi, una maggiore facilità nella transizione verso la costituzione di nuovi nuclei familiari con l’uscita dei giovani dai nuclei originari. Quest’ultimo è un problema legato alla crescente mobilità nel lavoro, ma anche alla volontà di garantirsi standard di consumi elevati, specie fra i giovani.

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Oggi un quarto dei lombardi ha più di 59 anni; nel 2030 il 30% della popolazione avrà più di 65 anni e il 10,2% sarà di ultraottantenni. Nonostante la recente ripresa di natalità, il rapporto numerico giovani/anziani (ora in parità) nel 2050 sarà di 1 a 3. Vi saranno poche persone per assistere molti anziani, specie disabili. Questa è forse la questione più significativa, e non può essere affrontata senza un coinvolgimento della società. Le strategie della politica assistenziale si sono mosse incentivando lo sviluppo e la diffusione di alternative alla istituzionalizzazione (pure solida: le rsa sono passate da 436 nel 1995 a 571 nel 2004), puntando soprattutto sui cdi (da 54 nel 1995 a 121 nel 2004). Occorre immaginare forme di sostegno e sgravi fiscali per quanti per scelta o necessità si impegnano nella cura degli anziani. D’altra parte il 12% degli anziani ha meno di 70 anni e, quindi, è potenzialmente attivo. Come ha mostrato la recente “festa dei nonni”, il binomio “anziano-bisogno” va superato, perché l’anziano è anche senz’altro una “risorsa” per la società.

3

La popolazione immigrata ha una presenza sempre più radicata: quasi la metà risiede con il proprio nucleo familiare, in condizioni di regolarità e con un progetto di stabilità. La Lombardia concentra nel suo territorio il 20-25% del totale delle presenza straniere in Italia (da 53.000 nel 1980 a 347.000 nel 2003 secondo cifre ufficiali, ma ben 557.000 secondo la stima ismu). Data la consistenza e la rilevanza del fenomeno, è divenuto sempre più importante disporre di una conoscenza adeguata delle sue caratteristiche e agevolare il processo di integrazione puntando sulla scuola e vigilando sui meccanismi di reclutamento del lavoro.

A.II Bisogni vecchi e nuovi

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La casa si conferma uno dei bisogni da considerare con particolare attenzione. È vero che l’80% dei lombardi vive in una casa di proprietà, ma occorre ricordare che l’affitto è reso gravoso dalle inadeguatezze dell’offerta che, anche se oggi riguarda solo una quota minoritaria delle famiglie lombarde, potrebbe estendersi significativamente in futuro a causa dell’espandersi dei fenomeni di mobilità nel mercato del lavoro, dei crescenti fenomeni di dissoluzione coniugale e di scissione del nucleo, dell’ulteriore accrescimento dell’immigrazione straniera, delle temporanee esigenze abitative degli studenti universitari.

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Vi sono 139.000 famiglie povere e altre 147.000 famiglie che, pur collocandosi al di sopra della soglia ufficiale di povertà, non possono essere considerate esenti dal rischio di entrarvi, specie in una società come quella lombarda che registra elevati costi e livelli di consumo, sicuramente più elevati rispetto ai valori nazionali sulla base dei quali è identificata la soglia che permette di definire una famiglia come povera.

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Accanto a questa forma di povertà più tradizionale, vi è una fragilità progressivamente diffusa e legata alle nuove forme di lavoro e alla riduzione della tutela e protezione sociale per alcune categorie di lavoratori. Le nuove forme di lavoro e di contratto, se da un lato favoriscono l’occupazione e la flessibilità, dall’altro rendono più precaria la posizione lavorativa, aumentando la percezione di vulnerabilità e fragilità. Tale fragilità, se associata al venir meno dei tradizionali vincoli familiari e delle reti di protezione “naturale” potrebbe avere ripercussioni significative di cui occorre tenere conto.

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Il prossimo welfare dovrà consolidarsi e misurarsi con nuovi profili di vulnerabilità, con modalità di intervento diverse da quelle tradizionali. Aumenta la fascia di persone “vulnerabili”: nuclei familiari che non hanno problemi di povertà immediata, ma che si trovano più incerti e indifesi rispetto a minacce in ambiti della vita che prima simboleggiavano la sicurezza: la famiglia, la casa, il lavoro. Questa fascia di popolazione è “vulnerabile” in quanto il verificarsi di uno o più fattori di crisi, metterebbe a repentaglio l’assetto patrimoniale e il reddito. Si tratterebbe di crisi temporanee, ma che, se non affrontate in tempo e adeguatamente, potrebbero innescare spirali difficili da recuperare, con il rischio di collocare parte di queste persone nell’area di povertà reale. Questi bisogni saranno meno visibili e l’intervento pubblico dovrà essere più breve e tempestivo di quanto sinora siamo abituati.
 

A.III Salute e sicurezza

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La Lombardia si sta riscattando da una sorta di “debito di salute” nei confronti del suo passato. La durata media della vita è analoga a quella italiana, la mortalità per tutte la cause diminuisce con un tasso più rapido di quello nazionale. Il quadro epidemiologico offerto dal Rapporto mostra evidenti differenze tra territori della regione e asl di riferimento: tali specificità vanno confermate con ulteriori indagini, ma certamente sono decisive per la programmazione e il miglioramento del sistema regionale della salute.

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Aumenta la sicurezza. Gli infortuni sul lavoro (anche quelli mortali) hanno indici tra i più bassi del Paese; tuttavia, non si assiste ancora a una diminuzione stabile e continua a esservi una preoccupante incidenza del fenomeno nel settore agricolo. La mortalità per incidenti stradali non registra tassi differenti da quelli nazionali, ma è in significativa diminuzione. L’evoluzione dei fenomeni criminali nell’ultimo decennio è relativamente confortante: nel 1996 erano il 25% superiori alla media italiana, oggi sono sotto la media dell’Italia del nord e in linea con quella nazionale. Tale quadro positivo, però, va confrontato con il sentimento di insicurezza più diffuso tra i cittadini, complice probabilmente il ruolo dei mezzi di comunicazione.

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È decisivo concepire il tema della sicurezza nella sua dimensione globale: non solo in termini di ordine pubblico, di security (polizia), ma di safety (tranquillità): è la sicurezza sul lavoro (e del lavoro), del territorio, stradale, alimentare, energetica, idrica, ambientale, e così via; prima che questione di emergenza, la sicurezza è una “dimensione della cittadinanza” (come recita il capitolo del Rapporto). Letta in questa prospettiva integrata, l’azione della Regione è stata significativa non solo per l’istituzione, prima regione in Italia, dell’Assessorato alla Sicurezza, ma anche per le azioni di prevenzione dei rischi idrogeologici, di inquinamento dell’aria e agroalimentari.

A.IV Sanità: dal governo dell’offerta al governo della domanda

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 La sanità è una delle realizzazioni-simbolo della Regione Lombardia. I principi cui si ispira sono quelli della libera scelta, della separazione dei soggetti acquirenti (asl) dai soggetti erogatori (aziende ospedaliere), della parità di trattamento tra strutture erogatrici pubbliche e private. Si tratta di principi che oggi – a sette anni dalla legge di riforma e con un più diffuso consenso sulla crisi del welfare tradizionale e sul ruolo del privato sociale – sono percepiti meno innovativi o “rivoluzionari”, ma che, non va dimenticato, furono dirompenti per la tradizione culturale italiana del “servizio pubblico”, che portava il peso di una tradizione illiberale per la quale il servizio pubblico è monopolio esclusivo dello Stato: basti pensare alla legge sulle Opere Pie che dal 1890 e per oltre un secolo ha regolato l’assistenza pubblica nel nostro paese.

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L’introduzione di meccanismi di integrazione tra pubblico e privato, unitamente al riconoscimento della libera scelta dell’utente, ha rivoluzionato l’intero sistema, producendo effetti tendenzialmente positivi e risultati importanti in termini di efficienza ed efficacia. Dal 1995 al 2003 i ricoveri ordinari sono diminuiti del 15% e sono aumentati del 73% i day hospital; la degenza media si è ridotta del 18% (da 10 a 8,5 giorni). Il valore medio dei ricoveri per 1.000 abitanti è diminuito da 176,7 (1997) a 147,6 (2003). La spesa pro-capite, nel 1995 superiore alla media italiana, nel 2003 risulta inferiore (1.400 euro in Lombardia, 1439 in Italia). L’attrazione di pazienti da altre regioni è cresciuta del 35% e si sono ridotti i tempi medi di attesa per le visite specialistiche. Quest’ultimo dato, tuttavia, non rappresenta un valore assoluto: il tempo di attesa non dipende necessariamente da inefficienza, ma potrebbe essere conseguenza di una maggiore domanda per un servizio migliore.

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La sostenibilità economica del modello è messa a rischio dalla sua stessa efficacia e da un federalismo fiscale incerto. L’apertura al privato e la libera scelta fanno del modello lombardo un sistema avanzato concettualmente, ma straordinariamente difficile da realizzare, perché presuppone un equilibrio che non c’è: quello tra contenimento della spesa perseguito dal Governo, diffusione da parte dell’industria di tecnologie e farmaci sempre più sofisticati e cari e, infine, una domanda dei cittadini sempre più estesa e qualificata di quelle tecnologie e di quei farmaci.

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Il governo della ricerca in campo sanitario e biomedico è una delle questioni centrali del prossimo futuro. Il numero dei centri e degli istituti di ricerca e la dimostrata qualità dell’attività svolta impongono di non ritardare più la creazione di una seria iniziativa di coordinamento delle linee di impegno, delle risorse economiche e di quelle umane. La Lombardia ha la possibilità di primeggiare nel contesto internazionale. Il mix di pubblico e privato va esteso dal governo dell’offerta di servizi al governo della ricerca.

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La questione della sostenibilità della spesa ha necessariamente sin qui concentrato l’attenzione sul lato (più urgente) dell’offerta del servizio. Occorre ora agire con decisione sul lato della domanda, costituita in larga misura anche dalle prestazioni specialistiche, che oggi si attestano in Lombardia intorno ai 140 milioni l’anno. La domanda è sostenuta da una popolazione con maggiore aspettativa di vita, orientata dai media, che esige prestazioni superiori a quelle di un tempo. Sostiene la domanda anche l’offerta di strumenti di indagine diagnostica, sofisticati e di eccellenza, capillarmente diffusi. È decisivo fare appello alla responsabilità dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta, che rappresentano il nodo centrale di discrezionalità del sistema; ugualmente decisivo, l’avvio coraggioso di una verifica dell’appropriatezza delle prestazioni.

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Un fattore strategico del sistema, a cavallo della domanda e dell’offerta, è rappresentato dalla formazione del personale sanitario dei diversi livelli. La Lombardia ha compiuto scelte di avanguardia, costituendo un sistema di educazione medica continua regionale indipendente da quello nazionale, che tende a valorizzare l’attività effettiva di ricerca e formazione compiuta anche nell’esercizio della propria attività ordinaria e non solo la partecipazione ai convegni. Investendo sul “capitale umano” rappresentato dagli operatori sanitari, aumenta la probabilità di un trattamento più professionale, cioè umano, interessato e comprensivo, del paziente e, quindi, aumentano l’efficacia e l’efficienza.

A.V Il welfare pluralista: consolidare la sussidiarietà e la responsabilità

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Con il welfare lombardo la sussidiarietà è stata acquisita dal lessico e dalla cultura politica. Sussidiarietà non vuol dire semplicemente ridurre l’intervento pubblico e aumentare quello privato, togliere a qualcuno per dare a un altro: l’obiettivo è quello di garantire l’aiuto (il subsidium, appunto) a tutti, a cominciare da coloro che, a loro volta, aiutano. La società lombarda, così ricca di storia di costruzione di assistenza, ha risposto quasi sempre con vivacità innovando la concezione di servizio “pubblico”, che oggi non coincide più con quello erogato dalle strutture che tradizionalmente identificano l’apparato istituzionale dello Stato: in Lombardia solo l’8,8% dei presidi socio-assistenziali sono comunali, regionali o statali.

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Alla tradizionale competizione tra coloro che ricevono, si è affiancata la nuova competizione tra coloro che erogano, con significativi risultati. La risposta alla domanda di cura è aumentata, mantenendo sotto controllo la spesa. Si è alzato il livello di istituzionalizzazione tradizionale: i posti letto nelle residenze sanitarie per anziani sono aumentati in 5 anni (1999-2004) da 40.919 a 49.544 (+21%) e anche l’assistenza domiciliare integrata è stata potenziata con 53.610 casi trattati nel 2002; ciò rappresenta uno dei fattori decisivi per la riduzione della degenza media per i ricoveri superiori a una giornata. Nello stesso tempo si è allargato ai privati, con l’aumento di posti e di istituzioni erogatrici (gli asili nido famiglia sono passati da 39 nel 2000 a 244 nel 2003; i progetti finanziati dalla legge sulla famiglia sono stati 489 nel 2000 e ben 792 nel 2003). Analogo discorso va fatto per il vaucher socio-sanitario, che in fase sperimentale è stato usato al 98% come sostegno al care famigliare, evitando così l’istituzionalizzazione, che notoriamente ha costi molto più elevati rispetto alla domiciliarità.

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Il welfare lombardo è stato definito “leggero” nel senso che al cambiare dei bisogni, le risposte hanno cercato di adeguarsi; e hanno potuto farlo perché i destinatari e gli erogatori del servizio sociale e di assistenza si sono trovati più prossimi di quanto lo fossero prima gli attori e i beneficiari del welfare tradizionale. Il cambiamento in atto nella società conferma la scelta di fondo di un welfare concepito come sistema integrato di responsabilità civile e istituzioni: se cambia la società, cambierà il modo in cui questa parteciperà alla costruzione del sistema di welfare.

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La sussidiarietà è stata talvolta più offerta che domandata: non di rado il governo della regione si è trovato più avanti della società nella spinta all’esercizio della sussidiarietà; la società, perfino quella lombarda, così attiva rispetto a quelle di altre regioni, non è immune da inerzie di tipo “statalista”, preferendo a volte la tranquillità delle garanzie alle opportunità dell’intrapresa sociale.

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La forte crescita del terzo settore e il ruolo che è chiamato a svolgere spingono verso la necessità di individuare per esso un ruolo sociale ancora più definito, superando la semplice propensione alla esternalizzazione del servizio attraverso pratiche di outsourcing (ed eventualmente valorizzando nuove risorse dell’immigrazione della popolazione anziana). La società civile chiede un riconoscimento della propria specificità; quella politica un nuovo modo di affrontare il servizio. Ciò chiama in causa la questione degli strumenti di valutazione e regolazione e la responsabilità dei soggetti erogatori. L’esperienza dei buoni scolastici e dei vouchers sociali ha mostrato che tali soggetti agiscono in un contesto di “quasi-mercato”, in cui la mancanza di forme imprenditoriali di esercizio e la presenza di diritti speciali può produrre distorsioni. Da questo punto di vista, si conferma decisiva l’esigenza di una più adeguata azione di promozione della sussidiarietà orizzontale e, ove possibile, del mercato del servizio, ponendo particolare attenzione ai sistemi di monitoraggio, di accreditamento e valutazione, magari attraverso la creazione di idonee autorità di regolazione o l’affidamento dei compiti relativi ad enti e istituzioni locali.

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Il criterio della libertà di scelta e la valorizzazione del privato hanno generato forme di sostegno anche alle fasce meno avvantaggiate. Un esempio è il buono scuola: più dell’80% delle famiglie beneficiarie ha un reddito isee inferiore alla media.

B. Il capitale umano

B.I La Lombardia: posizione da primato e nodi critici

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La Lombardia vanta una delle dotazioni più alte di capitale umano del Paese. Negli ultimi anni il processo di accumulazione di questa risorsa è andato intensificandosi in concomitanza con l’accresciuta consapevolezza che il capitale umano rappresenta un fattore strategico per lo sviluppo economico e per il miglioramento della qualità della vita. È cresciuta, infatti, la proporzione di popolazione che detiene un titolo di studio equipollente alla laurea, portando il dato lombardo ben al di sopra della media nazionale (7,3 contro 6,6) e sono aumentati gli studenti che si iscrivono ai corsi di dottorato.

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L’accumulo di capitale umano non è solo causa, ma anche effetto dello sviluppo economico. La Lombardia attrae flussi di capitale umano qualificato, oltre che per il livello qualitativo dei suoi atenei e centri di ricerca, anche in ragione delle opportunità occupazionali offerte da un mercato del lavoro che si mantiene vivace. Ne sono testimonianza sia l’elevata percentuale di studenti e laureati presso le università lombarde provenienti da fuori regione (circa il 20%), sia il consolidarsi della presenza di personale addetto alla ricerca e sviluppo, la più alta tra le regioni italiane (31 mila unità).

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Il consolidamento delle posizioni acquisite, come sempre, non è automatico. Occorre affrontare alcuni nodi critici. Infatti, se i tassi di occupazione dei giovani lombardi sono decisamente superiori a quelli del resto dell’Italia, i tassi di partecipazione scolastica sono relativamente contenuti. Nonostante il decennio 1995-2005 abbia visto crescere di ben sette punti percentuali i tassi di partecipazione ai diversi livelli scolastici in Lombardia, tali tassi non sono ancora al passo con le regioni più avanzate d’Europa. In particolare, il principale elemento di criticità è rappresentato dalla relativa alta incidenza degli abbandoni in itinere, sia a livello di scuola secondaria superiore (stimati tra il 6 e il 12%), sia a livello universitario. Pur in presenza di un verosimile allentamento degli abbandoni in concomitanza con il nuovo ordinamento degli studi, si stima che circa 3 studenti su 10, tra gli immatricolati nell’a.a. 2001/2002, abbiano interrotto la propria formazione universitaria entro il terzo anno di corso.

B.II L’azione del governo lombardo e le nuove frontiere

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La Regione ha saputo leggere e interpretare per tempo e con le modalità appropriate le trasformazioni in atto sul mercato del lavoro che investono il rapporto tra formazione, istruzione e lavoro. Con la riforma dei servizi per l’impiego e la “Borsa continua del Lavoro” è stata promossa la raccolta e la razionalizzazione delle informazioni sulle opportunità di impiego per consentire un efficace funzionamento del mercato del lavoro. Si è inoltre intervenuti sul sistema degli enti di formazione con l’obiettivo di innalzare il livello qualitativo dei corsi di formazione erogati. L’integrazione delle informazioni degli enti pubblici e privati erogatori dei servizi per l’impiego rappresenta il tassello fondamentale dell’apertura e messa a sistema dei soggetti operanti sul mercato del lavoro, iniziata con il regime degli accreditamenti. La presenza di un’ampia platea di operatori e il coordinamento delle informazioni da essi raccolte garantiscono al mercato del lavoro lombardo una piena funzionalità e l’opportunità di conoscere in tempo reale il mismatch tra domanda e offerta di lavoro e di intervenire con opportune politiche formative.

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Da questo punto di vista il sistema degli accreditamenti introdotto dalla Regione consente di far leva su una pluralità di soggetti formativi, in grado di coprire e modulare l’offerta di formazione secondo le esigenze espresse dal mercato, riducendo così il gap tra formazione richiesta dal mercato e competenze e skill posseduti dagli individui. Al riguardo va segnalata la considerevole crescita di progetti formativi finanziati dal FSE, che negli ultimi anni hanno interessato oltre 800 mila allievi.

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Di fondamentale importanza è anche la generalizzazione e accessibilità degli interventi formativi mirati post-diploma. Su questo punto l’esperienza lombarda, forse perché forte di una secolare tradizione, si è caratterizzata più di altre per l’attenzione alla domanda di lavoro: ciò ha cambiato la formazione professionale, che non è più un canale con una sola entrata e una sola uscita, con l’ingresso collocato in corrispondenza dei fallimenti scolastici, ma è diventato un parco aperto, nel quale gli individui, tra i quali permangono certamente anche coloro che hanno difficoltà nei percorsi scolastici, possono cogliere opportunità formative a ripetizione, come testimoniano gli oltre 4.000 corsi erogati dalla Formazione Professionale di Piano.

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Un aspetto che riguarda da vicino il potenziamento della dotazione di capitale umano è la disponibilità di strumenti finanziari che consentano agli studenti di accedere a percorsi formativi ad alta qualificazione. In tal senso la Regione sta promuovendo di sua iniziativa una sperimentazione sui prestiti d’onore, volta a integrare le iniziative già avviate da istituti di credito e università. I prestiti d’onore esigono certamente l’attenta adozione di efficaci meccanismi di recupero del credito, ma avrebbero da subito il grande vantaggio di attivare e mettere in circolazione nuove risorse finanziarie e, rispetto alle più tradizionali borse di studio a fondo perduto, innescherebbero inevitabili dinamiche responsabilizzanti da parte dei beneficiari. Inoltre, occorre considerare che i prestiti d’onore giocano un ruolo importante soprattutto per l’accesso alla formazione post universitaria di eccellenza. Da questo punto di vista, introdurre come prassi e rendere disponibili i prestiti d’onore significa attrarre in Lombardia capitale umano di alta competenza e qualificato, accanto e complementare al capitale umano a bassa specializzazione, che già viene attratto e trova incentivi nel mercato del lavoro.

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Una causa di abbandono del percorso universitario è la difficoltà a rendere compatibili pendolarismo ed efficacia degli studi. Tale criticità è stata affrontata innanzitutto con un tentativo di risoluzione dei problemi di residenzialità degli studenti che non abitano in prossimità degli atenei. Le strutture per la loro accoglienza sono state potenziate, tanto che in questi anni è quasi raddoppiato il numero di posti-letto gestito dagli enti per il diritto allo studio. Accanto a un ampliamento dell’offerta dedicata di posti letto, la Regione ha attivato una serie di misure atte al contenimento del costo degli affitti, per lo più inquadrate nel Programma “Locazione Temporanea”.

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Il quadro delle competenze regionali in materia di politiche per la formazione, l’istruzione e il lavoro dovrebbe uscire ulteriormente rafforzato dalla riforma del Titolo V della Costituzione, dalla Riforma Moratti che introduce il diritto-dovere all’istruzione, e da ulteriori processi devolutivi. In questo scenario la Regione può cogliere nuove opportunità per strutturare gli interventi tesi a favorire un maggior raccordo tra percorsi formativi e sbocchi professionali, oltre che sperimentare nuove frontiere.

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La prima frontiera riguarda l’inevitabile mismatch tra competenze offerte dal mercato dell’istruzione e della formazione e competenze richieste dal mercato del lavoro. Le imprese e le amministrazioni pubbliche esprimono una domanda di skill che è per definizione costantemente in evoluzione. L’offerta formativa (innanzitutto, scuole e università) dovrebbe essere spinta ad adeguarsi con la necessaria rapidità e i giovani orientati nel loro percorso di studi in funzione delle necessità reali del mondo economico. Inoltre, come il capitale fisso, anche quello umano è soggetto a obsolescenza, specie in periodi di forte innovazione tecnologica e di profonde ristrutturazioni del tessuto produttivo quale quello che oggi stiamo vivendo: quindi, anche i lavoratori con una certa esperienza dovranno essere posti in condizione di affrontare tale inevitabile mismatch con la dovuta attenzione.

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La riduzione dello skill gap tra domanda e offerta di lavoro si ottiene inoltre con una formazione scolastica il cui contenuto sia mirato alle necessità dell’esercizio professionale, ma senza pregiudicare ampiezza e solidità della formazione di base. Particolare attenzione va quindi rivolta ad evitare il rischio di impoverimento dei contenuti scolastici, che implementano una formazione di base; a ciò dovranno concorrere attivamente sia le strutture pubbliche che quelle private.

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In merito alla formazione universitaria, di fronte a una riforma non ancora metabolizzata e a un’offerta formativa degli atenei troppo diversificata, parcellizzata e talvolta troppo ingenuamente orientata al mercato, la scelta dei giovani e delle famiglie risulta più difficile. Il primo contributo per contrastare il tasso di abbandono che ne consegue consiste nel potenziare le politiche di orientamento, cercando di favorire una logica di sistema tra gli atenei lombardi e la comunicazione alle famiglie e agli studenti dell’offerta formativa, anche con riferimento all’intero territorio lombardo. In tal senso l’Osservatorio regionale per il diritto allo studio universitario, previsto all’interno della riforma degli ISU, potrebbe costituire un primo nucleo di supporto per dare organicità alle informazioni sul sistema universitario lombardo.

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Per innalzare il livello di competitività del capitale umano la Regione ha già investito significative risorse per promuovere la formazione continua. Nonostante questo, l’incidenza di lavoratori che partecipano a corsi di formazione è decisamente bassa (nel 2003 è stata pari a 3,8%), sebbene leggermente superiore a quanto accade a livello nazionale.

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Due sembrano le considerazioni rilevanti rispetto alla realtà lombarda. La prima è che la formazione continua non può essere residuale, ma sistemica e di eccellenza, valorizzando le università e le differenti opportunità della recente riforma. Ciò avrebbe conseguenze, oltre che in termini di costruzione di percorsi di carriera, anche in termini di occupabilità delle persone, generando beneficio reciproco per le imprese e le università, oltre che un indotto.

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La seconda considerazione riguarda la possibilità di una formazione continua esplicitamente pensata per gli anziani, tesa a elevare il loro tasso di attività e a metterli in condizione di diventare loro stessi formatori dei lavoratori più giovani. L’obiettivo di elevare il tasso di attività della popolazione anziana è esplicitamente indicato dall’Unione europea e contenuto nel Libro bianco sul mercato del lavoro in Italia. Peraltro si potrebbe studiare la possibilità di legare il processo agli incentivi previsti dalla riforma del sistema pensionistico per prolungare la permanenza dei lavoratori maturi nel mercato del lavoro.

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Una delle dimensioni fondamentali dell’efficacia di un mercato del lavoro consiste nella sua tendenza inclusiva: nella capacità cioè, di garantire la partecipazione all’attività lavorativa e ai benefici economici che da questa discendono anche le persone che, per vari motivi, risultano esposte a rischio di esclusione ed emarginazione sociale.
Coerentemente con le strategie europee per l’occupazione, sono stati attivati modelli sperimentali innovativi di collocamento e accompagnamento al lavoro delle fasce più deboli.

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Un’ultima nota: la questione del capitale umano riguarda lo sviluppo equilibrato della persona. Esso non può essere determinato solo dalla competitività, dal lavoro e dall’impresa. La questione, quindi, non può essere affrontata unicamente in chiave strettamente professionalizzante. Una cultura unicamente finalizzata all’impresa non serve nemmeno all’impresa. Il capitale umano si forma in un contesto educativo articolato, che preveda anche aspetti non professionalizzanti in senso stretto, quali la bellezza, l’arte, la musica, la letteratura e così via. E la tradizione italiana in questo senso è un vantaggio. Vale forse la pena notare che la “fuga dei cervelli” italiani avviene proprio perché quei cervelli sono – appunto – “italiani”: cresciuti, cioè, in un contesto formativo ampio e articolato, in grado di offrire alla persona un bagaglio concettuale e di categorie oggettivamente più ampio e completo di quello offerto da sistemi formativi di altri paesi, anche economicamente più avanzati.

C. Lo sviluppo economico e l’innovazione

C.I Un modello economico “stellare”:

meta-distretti e macro-cluster di servizi

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I tradizionali indicatori del sistema produttivo offrono segnali non facilmente decifrabili e un quadro non univoco: da un lato, tendenze preoccupanti (produzione industriale, quota del commercio estero, ecc.), dall’altro, indicatori di tenuta e spesso di primato (produttività, formazione, sviluppo del capitale umano, occupazione, quota di investimenti esteri in entrata e in uscita, sviluppo del terziario, ricerca).

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A una più attenta osservazione del profondo processo di modificazione e ristrutturazione in atto nell’economia lombarda, emergono però chiaramente due driver che tendono a costituire un modello economico che assume una configurazione a forma “stellare”. In esso sono presenti diverse realtà che costituiscono le punte di eccellenza delle stella e un corpo centrale costituito da macro-cluster di servizi alla produzione e ai cittadini, con un peso economico preponderante se misurato in termini di occupati e di partecipazione al PIL regionale.

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Le punte della stella economica sono i segmenti produttivi e di servizi nei quali la Lombardia detiene una salda leadership competitiva a livello nazionale e internazionale. Si tratta di settori noti come moda, design industriale, beni capitali, agro-business, o di nuovi segmenti quali biotecnologie, healthcare, logistica integrata, con tutto il relativo supporto di tecnologie dell’informazione. Queste realtà sono oggi più o meno esplicitamente identificate a livello regionale come “meta-distretti”, fenomeni nei quali la dimensione di addensamento territoriale tipica del distretto tradizionale viene sostituita da dinamiche di integrazione di conoscenze e di processi produttivi fra gli operatori a livello intraregionale, con aggregazione attorno a poli urbani e/o tecnologici. Questi settori di punta sono caratterizzati dalla necessità di continui investimenti in sviluppo di nuove concezioni e applicazioni tecnologiche e di tecnologie avanzate.

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Il corpo centrale del sistema a “stella” è costituito dal complesso dei settori di servizi che oggi costituiscono il principale driver occupazionale. Tipici esempi di questi sono i cluster dei servizi finanziari, dell’IT, dei media e intrattenimento, della distribuzione commerciale, ma anche il sistema di servizio e assistenza agli anziani e, in generale, la pubblica amministrazione. Tali cluster sono aggregazione di segmenti di servizi tra loro anche diversificati, ma che hanno in comune una forte relazione con il cliente finale, e per questo non sono soggetti, o sono soggetti in modo limitato, al rischio di delocalizzazione. Inoltre, essendo labour-intensive, hanno funzioni di costo relativamente rigide. L’aumento di produttività in questi macro-cluster di servizi, ottenuta mediante l’incorporazione di innovazione tecnologica, nuove metodologie, migliori pratiche e modelli organizzativi, influisce direttamente sulla capacità competitiva del sistema economico nel suo complesso.

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All’interno di questo modello economico a forma “stellare”, può anche essere opportunamente interpretata l’evoluzione recente del tradizionale sistema dei distretti lombardi, destinati a essere punte della stella o a ridurre progressivamente il loro ruolo e il loro peso economico. Da un lato, la presenza diffusa di sistemi di sviluppo locale e il consolidamento al loro interno di un numero sempre maggiore di imprese di piccola e media dimensione sono la testimonianza di un territorio in cui interagiscono con successo la capacità imprenditoriale individuale e un patrimonio culturale e valoriale che hanno svolto, e tuttora svolgono, un ruolo non secondario nella formazione dell’humus di capitale sociale e relazionale. Dall’altro, l’emergere in alcune aree e settori di un deficit di classe imprenditoriale e l’affacciarsi sulla scena internazionale di nuovi mercati e di nuovi competitor hanno messo alle corde negli anni le imprese di alcuni distretti, chiamate oggi a cambiamenti rapidi e radicali per rimanere autorevolmente sull’arena competitiva nazionale e internazionale. In questo caso, comunque, reazioni positive non mancano: Arese per esempio.

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Alla luce degli indicatori disponibili, la Lombardia appare come regione leader in Italia per l’innovazione e in buone posizioni nel confronto internazionale: gli investimenti in R&S sono pari all’1,27% del PIL regionale rispetto all’1,16% medio nazionale; vi sono 12 università e il più elevato numero di docenti e ricercatori in Italia, circa 7.500 unità, pari al 13,3% del totale nazionale; vi è la più alta concentrazione di addetti in R&S, circa 31.200, pari al 19% degli addetti nazionali; il 74% degli investimenti nella R&S proviene da imprese private, contro una media nazionale di circa il 50%, e sono quindi già ampiamente superati i target della “Strategia di Lisbona”; più di un terzo degli oltre 5 miliardi di euro spesi annualmente dalle imprese per R&S in Italia è realizzato da imprese lombarde; il 40% dei brevetti depositati da soggetti italiani presso l’European Patent Office negli ultimi 10 anni è lombardo. Anche nel sistema di ricerca europeo la Lombardia assume un peso considerevole, soprattutto in dimensione assoluta, mentre gli indicatori relativi rivelano che vi sono significativi margini di crescita per mantenere il passo delle regioni più avanzate dell’UE.

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Le precedenti considerazioni sulla centralità del capitale umano per lo sviluppo della regione trovano quindi un rilevante riscontro nelle dinamiche evolutive del sistema economico lombardo, che da tempo si muove nella direzione di un suo riposizionamento su traiettorie di sviluppo più intensive di innovazione, in linea con quelle che dominano le aree geografiche e i settori forti dell’economia europea e internazionale. Oggi però il primato lombardo è sfidato proprio sul passaggio da una cultura dell’innovazione casuale e solo incrementale a una cultura dell’innovazione, incrementale e radicale, sistematicamente e pervasivamente perseguita a livello di sistema. Ed è un passaggio culturale nel senso pieno del termine, che non avviene per mera imitazione, ma per anticipazione e sforzo creativo, integrazione con le traiettorie dominanti dell’economia internazionale, aumento dell’innovatività anche dei settori maturi, partecipazione ai network internazionali dell’alta tecnologia.

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L’apertura e la dimensione internazionale sono una condizione essenziale di tale processo e la Lombardia, che domina sia i flussi italiani di investimenti diretti esteri in entrata e in uscita, sia i movimenti di capitale umano ad alta qualificazione dell’Italia, ha un posizionamento estremamente favorevole, anche rispetto ad altre regioni europee e molte opportunità ancora da cogliere.

C.II L’azione della Regione Lombardia: un approccio “glocale” verso un Sistema Regionale di Innovazione

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L’evoluzione del modello economico lombardo ha portato la Regione Lombardia a privilegiare nel contesto dei propri interventi una visione innovativa di networking di soggetti pubblici e privati e la coagulazione del sistema regionale intorno ad attività innovative, sia sul piano locale che su quello internazionale. Su entrambi la Regione si è posta come generatore di stimoli, cornice istituzionale di collaborazione, attore di politiche di sviluppo economico innovativo e catalizzatore del raccordo tra locale e globale. Sul piano locale, sono state sviluppate soluzioni originali, come il riordino delle sedi territoriali, la creazione di tavoli di confronto e progettazione condivisa dello sviluppo locale, la promozione dell’imprenditorialità economica e sociale nel territorio, l’istituzione e la diffusione di servizi telematici. Sul piano internazionale, un’accelerazione significativa è stata impressa al sistema, con la creazione della sede di Bruxelles, le missioni all’estero, il riordino del sistema fieristico, l’incentivo per le imprese lombarde alla crescita nei mercati internazionali.

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Il sistema della ricerca e innovazione e il capitale umano costituiscono i fattori critici per il consolidarsi di questo modello economico “stellare” e per la sua evoluzione a effettivo Sistema Regionale di Innovazione (SRI). La presenza in Lombardia di 12 atenei, di numerosi centri di ricerca pubblici e privati e di un significativo numero di iniziative di trasferimento tecnologico alle imprese rassicura in merito ai presupposti necessari per tale evoluzione: l’insieme di questi asset territoriali ha una massa critica, eccellenze e potenzialità latenti, che occorre valorizzare e integrare in un SRI che può costituire l’elemento trainante di un processo di rafforzamento del ruolo regionale di leadership innovativa a livello locale, nazionale ed internazionale.

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Il primo anello del SRI è rappresentato dal sistema universitario della Lombardia che, nel corso degli ultimi anni, grazie al processo verso l’autonomia, ha saputo sviluppare una crescente attenzione al problema delle piattaforme formative e un insieme di strategie efficaci per attrarre studenti e giovani ricercatori non solo dall’Italia, ma anche dall’Europa. A sostegno del sistema universitario, come già si è avuto modo di sottolineare, sono state intraprese da parte della Regione alcune azioni che hanno consentito di colmare almeno in parte un deficit di strutture che rischiava di compromettere gli obiettivi di crescita e razionalizzazione del sistema stesso.

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Sul fronte della ricerca scientifica e tecnologica, i fondi regionali sono più che decuplicati nell’ultimo decennio, testimoniando lo sforzo del governo regionale di dare ossigeno alla capacità innovativa delle istituzioni e delle imprese locali. La scelta di concentrare risorse su settori di frontiera tecnologica – come provano, tra gli altri, il fondo speciale rotativo per l’innovazione tecnologica (FIT) e il fondo per le nuove imprese tecnologiche Next che la Regione ha promosso – evitando interventi a pioggia su una miriade di soggetti, e l’introduzione di criteri di accreditamento e valutazione della ricerca, sono tasselli di una strategia di governance della ricerca che punta a sostenere l’eccellenza.

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Il trasferimento della ricerca al sistema delle imprese è il cuore nevralgico dei sistemi regionali di conoscenza. L’esperienza dei distretti industriali lombardi, cuore del motore del benessere economico di tante aree della regione, dimostra come possano convivere forme di fertilizzazione della conoscenza che passano anzitutto attraverso rapporti e legami formali e informali fra sistemi di PMI, creando le condizioni per una diffusione pervasiva delle innovazioni nei sistemi locali. Questo modello non è venuto meno; semmai ha bisogno di essere incoraggiato ad appropriarsi di una cultura dell’innovazione che non si accontenti di migliorare l’esistente.

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Il rafforzamento di tali virtuose interrelazioni è stato favorito dall’azione regionale nell’ultimo decennio attraverso numerose iniziative, tra le quali il supporto a particolari centri di eccellenza quali il Biopolo (presso l’Università degli Studi di Milano-Bicocca), i centri di trasferimento tecnologico di Brescia, Bergamo (Dalmine) e Como, l’IFOM, l’istituto FIRC per la ricerca contro il cancro, il Politecnico Innovazione presso il Politecnico di Milano e il Polo Scientifico e Tecnologico Lombardo a Lodi, specializzato nel campo dello sviluppo biotecnologico, zootecnico e agroalimentare.

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Se per la nascita, lo strutturarsi e il consolidarsi del SRI lombardo sono indispensabili università, centri di ricerca e poli per il trasferimento tecnologico, al tempo stesso occorre che si coinvolgano definitivamente un molteplice insieme di attori, innanzitutto il sistema imprenditoriale, il sistema finanziario, le istituzioni pubbliche e quelle con finalità pubblica. Il sistema imprenditoriale è chiamato, soprattutto nelle punte di eccellenza regionale, a rischiare ulteriormente nell’innovazione, aumentando il livello di cooperazione fra imprese nelle attività di R&S, e assumendo la propria quota di investimenti necessari, anche partecipando al finanziamento delle istituzioni di ricerca e alta formazione. Il sistema finanziario a sua volta non può non assumere pienamente il ruolo di finanziatore dell’incorporazione in forma ampia dell’innovazione nei processi produttivi e nei cluster di servizi, assumendo la propria parte di rischio, rendendo disponibili effettivamente quella gamma di prodotti finanziari innovativi, quali il venture capital e l’innovation finance, che sono reperibili nei mercati finanziari più avanzati. Infine, le istituzioni pubbliche e quelle con finalità pubbliche hanno una mission specifica nell’aprire la strada e nel catalizzare risorse finanziarie, sforzi istituzionali e strumenti di governance. Interessanti da questo punto di vista sono gli esempi di cooperazione già in atto tra fondazioni, politecnici, università e grandi gruppi bancari.

D. Il riposizionamento istituzionale

D.I La “sovranità vincolata” nella transizione istituzionale incompiuta: vincoli, scelte e opportunità del modello lombardo

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L’esperienza dell’azione regionale nel decennio 1995-2005 è configurabile come un grande cantiere nel quale la Regione si è mossa scegliendo un modello di intervento originale, che ha voluto interpretare le aspettative e le opportunità di innovazione istituzionale e di governo aperte dai processi di decentramento amministrativo, dall’introduzione dell’elezione diretta del Presidente della Regione e dalla riforma costituzionale.

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In un periodo nel quale si sono alternati orientamenti e comportamenti favorevoli ai processi federalisti a improvvise retromarce e verifiche di coerenza e sostenibilità nazionale, nella lunga e inconclusa transizione istituzionale italiana, la Regione ha quindi esercitato una sorta di “diritto-dovere alla sperimentazione”, che può essere rappresentato come un tentativo di interpretare un nuovo ruolo dell’istituzione regionale utile a individuare la forma migliore da dare a uno “Stato policentrico”.

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E ciò quasi a dispetto delle difficoltà di contesto presenti allora come oggi. Allora come oggi infatti vi erano e vi sono importanti fattori di inattuazione delle scelte operate con la riforma del Titolo V. Inattuato era il federalismo promesso in costituzione, inattuato è oggi il federalismo fiscale (con l’aggravante, sia detto per inciso, che l’incertezza sul cambiamento nella struttura dei flussi finanziari tra governo centrale e regioni rappresenta uno dei punti più delicati della situazione attuale).

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Per questo insieme di ragioni il bilancio di un decennio non si può ancora chiudere. Tuttavia, emerge un elemento essenziale. Negli spazi concessi e/o conquistati all’esercizio della propria azione, il governo regionale lombardo si è sempre mosso in anticipo o in dialettica rispetto alle opportunità e ai vincoli del federalismo incompiuto, ha agito cercando innovazione più che garanzia, arrivando non senza ragione a essere interpretato e a proporsi come modello di una costituzione materiale.

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Analogamente, sul versante interno, la Regione ha avviato e consolidato un significativo processo di riorganizzazione della propria struttura. Gli sforzi compiuti sono stati finalizzati a garantire flessibilità nell’impiego delle risorse; efficienza decisionale e adattabilità al cambiamento delle condizioni di contesto; alta specializzazione e competenza; capacità di operare in raccordo con altre organizzazioni (pubbliche e private); utilizzo al meglio delle tecnologie ICT. Si profilano inoltre nuove aree di investimento verso modelli di “organizzazione professionale” fondata su team altamente specializzati, con forte decentramento delle decisioni, alto commitment e senso di appartenenza, responsabilizzazione per processi e progetti, e con sviluppo ulteriore di logiche di networking.

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Fin qui il merito e il contributo. Resta, però, l’impressione che occorrano, oltre al dinamismo, altri altrettanto sostanziali fattori in grado di superare in qualche modo la condizione di “sovranità vincolata” in cui si trovano a operare la Lombardia e le istituzioni regionali, nonostante le riforme approvate e i nuovi disegni riformatori.

D.II Il bisogno di semplificare

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La semplificazione delle forme di rapporto tra il cittadino e l’istituzione è una esigenza avvertita e condivisa da entrambe le parti in gioco. La Regione ha operato pesantemente in termini di riduzione del numero delle leggi e ridefinito il rapporto con il cittadino-contribuente attraverso il Testo Unico delle leggi tributarie regionali. Ugualmente si è mossa nel tentativo di creare strumenti legislativi e tecnici che agevolassero la riduzione degli intralci. Tuttavia il percorso è ancora lungo e la semplificazione deve diventare sensibilità trasversale, introduzione di nuove tecnologie digitali, delega ai livelli locali.

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Vi è, inoltre, un ulteriore aspetto che è destinato a giocare un ruolo determinante nel processo di semplificazione; più che alla strumentazione, esso attiene alla concezione. La Regione Lombardia, proprio grazie alle iniziative innovative intraprese, sembra avere raggiunto la consapevolezza di passare da una concezione dell’amministrazione che eroga l’offerta ai cittadini a un governo che sa cogliere la domanda.

D.III Due questioni di scenario: il raccordo fra soggetti istituzionali e le risorse

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Aperta è in primo luogo la questione di come evolverà lo scenario nazionale in tema di federalismo, in particolare in merito alla forme di raccordo tra i diversi soggetti e alla questione delle risorse. Sulla prima tematica – i rapporti col centro del sistema – molto ancora dovrà essere fatto da una riforma che dovrebbe mettere a punto gli assetti istituzionali nazionali in modo più conforme alla scelta “federale” (Senato delle Regioni); occorre inoltre proseguire e intensificare i rapporti con le sedi di concertazione (sistema delle Conferenze) da sostenere con adeguati apparati conoscitivi.

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Sulla questione delle risorse vale l’osservazione che, sia per la riforma del Titolo V che per successive modifiche costituzionali, un nuovo assetto non può funzionare senza il “carburante” delle risorse destinate a essere mobilitate dal federalismo fiscale. Anche in questo caso confronti internazionali possono aiutare a posizionare gli esiti attesi del confronto sulle risorse. Comparata con la situazione europea la riforma costituzionale italiana del 2001 non prevede di decentrare un livello di spesa particolarmente elevato. Rispetto all’incremento stimato dagli istituti più accreditati la quota italiana della spesa pubblica decentrata salirebbe di circa dieci punti, avvicinandosi al 38%, un valore di poco superiore (solo tre punti) a quello medio dei maggiori Paesi UE15. L’aspetto da approfondire riguarda piuttosto i livelli di spesa decentrata da raggiungere nell’aumentare i singoli profili di competenza nel passaggio da un concorso verticale al decentramento di funzioni intere.

D.IV Il decentramento amministrativo: due freni alla sussidiarietà verticale e la frontiera dei Comuni

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Il federalismo politico che si auspicava all’avvio della VII legislatura non è avvenuto. La Lombardia si è trovata ad agire, a dispetto del suo proposito, sul mero piano del decentramento. Per diverse ragioni e vincoli nazionali ha quindi conservato a sé, almeno nella prima fase, funzioni di gestione e di amministrazione e, nei conferimenti, ha privilegiato le province rispetto ai trasferimenti ai comuni.

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Che si tratti del modello predefinito (individuazione diretta delle funzioni da parte dello Stato), del modello residuale (competenza generale riconosciuta alle regioni), o infine del modello ridistributivo (ulteriore allocazione delle funzioni da parte della Regione), e nonostante il costante tentativo di coinvolgere energie “dal basso”, emerge fondamentalmente la constatazione che questa prima sperimentazione del decentramento sia stata più di tipo discendente, dall’alto e a seguito delle indicazioni statali, più che un processo di condivisa preferenza, ove ne sussistessero le condizioni, con gli Enti destinatari del trasferimento. A fronte della tensione della Regione a un coinvolgimento anche politico degli enti locali, questi ultimi non hanno sempre dimostrato sufficiente consapevolezza del proprio ruolo e capacità di iniziativa. È stato, peraltro, quello del decentramento un processo interessante per gli sforzi compiuti sul piano delle soluzioni gestionali adottate e per gli effetti che stanno producendo sugli utilizzatori finali delle funzioni e dei servizi conferiti, per la prima volta in Lombardia e in Italia oggetto di specifiche osservazioni empiriche.

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Va quindi precisato e poi attuato un più compiuto modello lombardo di sussidiarietà verticale, poiché le esperienze fatte hanno dato luogo a un’attuazione apparentemente più difficile dell’attuazione della sussidiarietà orizzontale, in cui la Regione ha invece potuto agire direttamente (buono scuola, amministrato direttamente dalla Regione o scelte di politica sociale). In questo senso, tra le criticità da affrontare c’è quella del superamento dei limiti del modello discendente, che ha dato luogo alla stagione del decentramento, e quella di un nuovo rapporto da costruire con i comuni, da considerare effettivo “local government” nel senso classico del termine e quindi luogo previlegiato di attuazione anche della sussidiarietà orizzontale. Vero è che gli oltre 1.500 comuni lombardi e la loro parcellizzazione rappresentano un interlocutore troppo variegato per un’azione sempre efficace; è tuttavia altrettanto vero che la tradizione municipale è una eredità storica del tessuto sociale e culturale e resta ancora oggi l’interlocutore principale della persona.

D.V Il bisogno di partecipare alla costruzione del sistema: dimensioni e prospettive del partenariato lombardo

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Si può dire che la Lombardia abbia attivato tutte le filiere di partenariato che sembrava possibile attivare: la filiera delle autonomie locali con momenti di coinvolgimento di comuni, province, comunità montane; la filiera delle autonomie funzionali, camere di commercio e università e l’azione si sta ora estendendo a fiere, agenzie dei trasporti e delle comunicazioni, public utilities; la filiera delle autonomie dell’ambiente e dell’economia sociale. Dove possibile il partenariato ha costruito ripercussioni sugli strumenti di programmazione negoziata, cercando di superare una generica condivisione di obiettivi, di costruzione di un consenso a decisioni di competenza della sola Regione. È stato inoltre gestito come presa d’atto della necessità di concretizzare con i corpi intermedi della società e con le istituzioni locali, quella combinazione di sussidiarietà verticale e orizzontale che costituisce la cornice normativa e strategica che la Regione si è data.

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In materia di partenariato, se interessa dilatare la capacità di intervento sui processi reali, appaiono da superare l’insufficienza del lavoro normato, i rischi del sindacalismo istituzionale dei componenti dei tavoli, la disattenzione alla rappresentanza, ai nuovi primi e ai nuovi ultimi che non sempre arrivano nei luoghi della programmazione negoziata. Servirà quindi un aggiornamento e un approfondimento delle architravi del modello condiviso per consolidarne l’efficacia.

D.VI Una prospettiva di metodo: un sistema politico in grado di porsi come agente di aggregazione

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L’insistere su questi aspetti non è per una facile sottolineatura delle aree di incertezza sempre presenti in tutte le politiche pubbliche. È invece un richiamo alla necessità che si producano al massimo grado condizioni per una governance regionale efficace, cooperativa e corrispondente alle attese. Se un riassetto dei fattori esogeni sarà fattore di primo piano per accentuare la dimensione incisiva dell’azione regionale, non dovranno in questo senso mancare le capacità endogene di dar corpo a quello che ormai il quadro normativo ha ribadito: oggi e più di ieri esiste – deve esistere – un sistema locale integrato, che per le materie non statali ha il suo perno nelle regioni.

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Detto in altro modo, le regioni sono “costituzionalmente” oggi il perno del sistema regionale/locale, ma esserlo “costituzionalmente” può non essere sufficiente ad interpretare lo spazio di azione politica regionale/locale che, per diventare tale, deve contenere soggettività e sostanzialità. Tutto quanto fatto nel decennio va allora riconsiderato nella sua potenzialità di dare sostanza a un sistema politico regionale in grado di porsi come agente (insostituibile) di aggregazione delle energie e delle aspettative che insistono sul territorio. Un tale sistema integrato avrà ancora bisogno di percorsi e di esempi di che cosa “far scorrere” su di essi (sanità, formazione e lavoro, semplificazione, programmazione negoziata, sicurezza, ecc.), ma deve dimostrare, più di ieri, vitalità e alta capacità di incidere e risolvere (anche più di altri modelli e altri sistemi).

E. Sistema territoriale, ambiente ed esigenze di mobilità

E.I Un sistema territoriale in continua evoluzione

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Il territorio lombardo è straordinariamente articolato e complesso. All’articolazione della struttura geofisica, ambientale e insediativa, negli ultimi dieci anni si sono uniti la complessità dei cambiamenti del sistema socio-economico e l’emergere di relazioni inedite tra organizzazione produttiva, dinamiche sociali e armatura territoriale. I cambiamenti della struttura socio-economica sono associati a processi economici concentratori di flussi e a effetti territorialmente distribuiti, quali congestionamento, consumo progressivo del territorio e degrado dell’ambiente.

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Si assiste a una crescente tensione fra domande poste dalla transizione del modello produttivo regionale ed esigenze emergenti di cura e tutela degli asset territoriali, insieme di risorse paesistiche, naturali, ambientali, energetiche scarse.Tra i fattori che rendono tale tensione crescente vi è la terziarizzazione dei processi economico-produttivi; la dematerializzazione delle relazioni dovuta all’affermarsi delle nuove tecnologie telematiche, che non ha finora operato come sostituto netto di mobilità e scambi fisici, ma ha generato a sua volta incrementi di scambi, non solo immateriali; la trasformazione dei sistemi agglomerativi dei distretti industriali; il cambiamento in atto nelle economie urbane delle dinamiche sociali e dei modelli di lavoro e quindi dei modelli di organizzazione spaziale delle aree metropolitane e della mobilità pendolare; la ridefinizione della geografia territoriale del comparto commerciale e quindi delle reti infrastrutturali minori; il mutamento dell’organizzazione territoriale del settore primario e dell’uso del territorio agricolo e rurale; le dinamiche di abbandono e riscoperta delle aree “marginali” sia ad alto che a basso contenuto ecologico.

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La Lombardia riflette la sua complessità territoriale anche sul sistema di mobilità, caratterizzato storicamente per uno sviluppo radiale centrato su Milano e per essere la regione il cuore di un nodo infrastrutturale tra i più importanti dell’Europa centro-meridionale. I tempi e le esigenze di mobilità in continua mutazione sono il tratto caratteristico del presente e del prossimo futuro: incrementi negli spostamenti non sistematici, intensificarsi del processo di periurbanizzazione con i suoi carichi di mobilità pendolare, aumento della intensità di trasporti e logistica della produzione manifatturiera, aumento delle interconnessioni tra livelli di mobilità. Il livello di efficienza del sistema di mobilità incide sui costi, privati e sociali, e quindi sulla competitività del sistema produttivo in modo trasversale a tutti i settori.

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Al crocevia di queste trasformazioni, la Regione ha scelto di confermare un proprio modello di governance anche per il territorio, ambito nel quale il grado di complessità degli obiettivi, dei vincoli e quindi dei processi decisionali è più elevato che altrove. La preminenza di un’azione di verifica e controllo delle decisioni di contenuto territoriale assunte dagli enti locali si è trasformata nel tempo in una azione di coordinamento e promozione della loro attività di regolamentazione e governo dei processi territoriali. È l’approccio cooperativo che ha caratterizzato la programmazione negoziata.

E.II L’ambiente: elemento cruciale del sistema territoriale lombardo

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Per le sue caratteristiche di regione ad alta concentrazione industriale, urbana, infrastrutturale, ma anche di regione ricca di valori ecologici, bellezze naturali e beni storico-culturali sensibili, la Lombardia è divenuta uno dei centri di attrazione della questione ambientale in Italia, subendo più di altre regioni minacce di deterioramento dell’ambiente e del territorio e, allo stesso tempo, conseguendo risultati oggettivi e documentabili in termini di risposta. È il caso della gestione dei rifiuti, per la quale la Lombardia è in linea con i migliori standard europei, della qualità delle acque, dove si sono compiuti progressi di rilievo, specie nell’ultimo scorcio di legislatura, della qualità dell’aria, dove i perduranti e critici problemi attuali, specie nelle aree urbane, sono stati accompagnati da notevoli miglioramenti medi per le emissioni e concentrazioni dei principali inquinanti, ed è il caso infine dei parchi e del territorio protetto, che si è esteso a ritmi elevati negli ultimi anni.

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Forse il dato culturalmente più significativo è stato concepire l’ambiente non come settore confinato di intervento, fatte salve le necessità di specifiche politiche ambientali, ma come criterio trasversale e diffuso dell’azione politica, nella consapevolezza che alcune pressioni sull’ambiente lombardo – ad esempio la qualità dell’aria – non sono direttamente controllabili da politiche puntuali, ma hanno come condizione necessaria la soluzione di problemi più generali nell’assetto e nell’evoluzione economica e sociale, come nel caso della domanda di mobilità e dell’introduzione di nuove tecnologie. È quindi nelle relazioni tra politiche regionali diverse, nella linea di integrazione dell’ambiente negli obiettivi e vincoli di politiche non ambientali, che risiedono alcune risposte efficaci dell’azione regionale.

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L’efficienza e l’efficacia, in particolare nei trasporti e nell’abitativo, appare la vera e più difficile frontiera di policy regionale e si intreccia notevolmente con le politiche della qualità dell’aria e del cambiamento climatico. Su quest’ultimo fronte, vi sono stati miglioramenti importanti negli ultimi anni, ma rimangono noti problemi di sistematico superamento dei limiti nei centri urbani che definiscono la qualità dell’aria come un punto centrale di tutte le politiche ambientali e territoriali regionali.

E.III La programmazione: strumento per lo sviluppo del sistema territoriale

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Nelle due ultime legislature il “sistema” di programmazione e pianificazione lombardo ha registrato un reale salto di qualità e di coerenza diventando un un vero e proprio capitale istituzionale “permanente”. L’azione della Regione Lombardia nella VI legislatura si è distinta per avere “progressivamente” perseguito una programmazione strategica per obiettivi e progetti, capace di segnalare le scelte del governo regionale, mentre nella VII legislatura sono state attuate in modo diffuso e generalizzato forme e modalità di programmazione negoziata.

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Alcune esperienze particolarmente significative, quali il Piano d’area di Malpensa, i Contratti di fiume e su scala territoriale locale i Programmi integrati di sviluppo locale (PISL), indicano la strada per una futura fase della programmazione regionale, costituita da strumenti di progettazione territoriale integrata per area vasta e per sistemi locali.

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Il risultato del percorso di maturazione del “sistema” di programmazione e pianificazione lombardo si definisce anche nel processo di realizzazione del nuovo Piano territoriale regionale, condiviso e intersettoriale, e nella proposta di una nuova legge urbanistica, che nasce allo scopo di ridefinire un sistema pianificatorio dell’uso delle risorse territoriali caratterizzato da procedure snelle, forme di coordinamento definite, criteri e meccanismi di distribuzione e compensazione più omogenei ed efficienti. Con l’introduzione del Piano di governo del territorio, del Piano dei servizi e del Piano delle regole, si intende inoltre fornire ai comuni una strumentazione adeguata, che garantisca una più efficiente ed efficace risposta alla domanda insediativa.

E.IV La valorizzazione delle identità territoriali e culturali

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Ogni forma di valorizzazione e tutela delle identità culturali, delle sue forme di espressione e del patrimonio artistico e ambientale può essere letta in chiave di “sostegno” alla vitalità culturale locale. Questo porta a introdurre una concezione di tutela del patrimonio artistico ed espressivo che include sia la promozione delle attività produttive tradizionali, quali ad esempio l’artigianato e in particolare quello artistico, sia la rivitalizzazione del patrimonio di tradizioni culturali in senso stretto: dalle biblioteche alla raccolta e conservazione e riproduzione delle tradizioni letterarie e musicali locali.

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L’identità culturale, insieme alla specificità territoriale (ambientale e agricola), se ben integrata e relazionata con il settore turistico, può offrire alla politica di valorizzazione del territorio indubbi vantaggi, sia per la popolazione residente, sia per la qualità delle produzioni tipiche della Lombardia. In un circolo virtuoso il turismo può rappresentare la “leva” che allo stesso tempo è capace di invertire la tendenza all’impoverimento sociale ed economico.

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Il recente risveglio di vitalità dell’industria culturale lombarda rappresenta un sintomo importante. Soprattutto sembra interessante cogliere l’occasione per consolidare e innovare il rapporto tra cultura e sviluppo economico e sociale. L’attrattività di un sistema regionale ha a che fare con la bellezza e, viceversa, la bellezza si rende più accessibile e fruibile quando le tradizionali forme con cui essa viene gestita accettano la contaminazione delle dinamiche economiche e di mercato. I modelli innovativi di gestione del patrimonio artistico e museale, così come lo sviluppo dei nuovi percorsi formativi in campo culturale sono stati avviati seguendo questa logica. Tale prospettiva è significativa, in quanto in linea con quel necessario e da più parti invocato superamento del trade off tra produzione e distribuzione della ricchezza.

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Nell’ambito delle politiche di valorizzazione territoriale, il superamento dell’idea della montagna come territorio minore e periferico, bisognoso di sostegni indistinti e diffusi è stato un passaggio fondamentale degli ultimi anni. La montagna infatti riassume, oltre che combinazioni complesse di alto e basso sviluppo, anche la gamma completa delle questioni di assetto del territorio e dell’ambiente, dalle infrastrutture ai limiti della mobilità, dall’acqua alla biodiversità, dal clima all’energia. Ciò che caratterizza la montagna lombarda dal punto di vista di governo è quindi soprattutto la graduazione, cioè la differenziazione e, in molti casi, l’acutizzazione di problemi e questioni comuni al resto della Lombardia. In questo senso l’intervento pubblico negli ultimi anni ha potuto fare perno su ingenti risorse finanziarie, come quelle della cosiddetta “Legge Valtellina”, per far fronte a problematiche acute, e quelle disponibili per la realizzazione dei Mondiali di sci 2005, esempio di promozione e valorizzazione territoriale. Inoltre, la tutela dell’agricoltura di montagna, la riscoperta dei prodotti tipici e lo sviluppo del turismo hanno bisogno di un’attività di riqualificazione dello stato naturale delle zone interessate.

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Il tema chiave per la valorizzazione culturale e del territorio può essere anche quello di far conoscere la Lombardia ai lombardi. La ricchezza del territorio lombardo, costituito da elementi ambientali di pregio, eredità storico-architettoniche e tradizioni locali, è nella maggior parte dei casi poco conosciuta, specie alle fasce più giovani della popolazione lombarda. (Ri)scoprire la Lombardia significa apprezzarne e difenderne i caratteri naturalistici e culturali, favorendo la crescita di quella “consapevolezza” che non può non essere patrimonio di ogni lombardo.

F. Le reti infrastrutturali

F.I Un modello infrastrutturale multiscalare

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Il territorio lombardo si caratterizza come sistema multipolare e multiscalare dove dimensione globale e locale si integrano tra loro: da un lato, al livello delle relazioni globali, si incontra la città compatta metropolitana dell’area milanese e la città estesa pedemontana a industrializzazione e urbanizzazione diffusa; dall’altro, si riscontra un insieme di realtà locali, costituito in parte da città minori, in parte da aree rurali marginali in stasi e aree montane, collinari o lacustri a prevalente vocazione turistica. I processi identificati e le dinamiche accelerate di cambiamento che ne derivano, impongono nuove modalità di infrastrutturazione per lo sviluppo in ciascuna dimensione considerata, globale e locale.

La dimensione globale: i grandi backbones infrastrutturali

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I grandi backbones infrastrutturali, costituiti da corridoi autostradali, ferroviari est-ovest e nord-sud e hub aeroportuali da sempre svolgono la funzione di mettere in rete la molteplicità dei poli produttivi e residenziali con la mobilità interregionale e internazionale, garantendo l’interfaccia efficiente delle reti “lunghe” con le reti “corte” della mobilità regionale e urbana. L’accesso multimodale assicurato dai corridoi plurimodali costituisce uno strumento fondamentale per competere con le altre grandi regioni europee e determina il posizionamento di Milano rispetto alle altre città europee.

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La Regione in queste due ultime legislature ha rilanciato i grandi investimenti infrastrutturali, riuscendo in particolare a portare a termine la conclusione dell’aeroporto intercontinentale di Malpensa e del suo sistema di accessibilità, il Passante Ferroviario di Milano, l’attraversamento di Lecco in galleria lungo la statale Valassina e la costruzione del Polo esterno della Fiera di Milano dopo anni in cui questi erano rimasti fermi o incompiuti.

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L’Intesa Generale Quadro fra lo Stato e la Regione Lombardia ha consentito di programmare una serie di interventi strategici che comportano la mobilitazione di oltre 32 miliardi di euro. Le infrastrutture previste permettono di realizzare una serie di interventi ferroviari, autostradali e stradali volti a consentire alla Lombardia di inserirsi in modo strutturale nelle principali direttrici di integrazione dell’Europa Meridionale: il corridoio plurimodale est-ovest Lione-Budapest; il corridoio plurimodale nord-sud a valle del Gottardo e verso Bologna e il centro Italia; il corridoio ferroviario Genova-Rotterdam. Sono anche previsti una serie di interventi finalizzati a migliorare l’accessibilità intraregionale, quali la nuova autostrada Milano-Brescia e Pedemontana per il decongestionamento del nord Milano e il collegamento degli aeroporti lombardi; l’accesso alle aree periferiche (Valtellina e Cremona-Mantova); il decongestionamento delle principali aree urbane (tangenziale esterna di Milano, tangenziale di Brescia) e il miglioramento e la riqualificazione di alcune importanti vie di comunicazione interna, (Brescia-Lumezzana, Paullese, Gaitese, Valcamonica, Gardesana Occidentale).

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Lo sviluppo della banda larga e dell’accesso internet ad alta velocità in Lombardia mostra una crescita considerevole negli ultimi anni tanto che la popolazione raggiunta da servizio XDSL è passata dal 62,9% nel 2002 al 73,2% nel 2003, mentre nello stesso periodo la media italiana è passata dal 66,0% al 72,1%. Come per altre infrastrutture, anche in questo caso Milano assume una posizione di rilievo rispetto alle altre realtà nazionali ed europee. La realtà lombarda più in generale, seppur ben dotata dell’infrastruttura, mostra tuttavia ancora margini di miglioramento, specie nei comuni montani e in quelli di dimensioni più ridotte.

La dimensione locale:

i servizi di pubblica utilità

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Nei servizi di pubblica utilità, in particolare acqua, rifiuti e energia, è prevalsa la sussidiarietà come criterio di governo efficace, con la Regione a rivestire anche il ruolo di garante della qualità e del pubblico interesse. La questione dei servizi pubblici assume rilievo critico in una regione caratterizzata, negli ultimi anni, da una continua crescita della domanda e dallo sviluppo di aspettative da parte dei cittadini e del sistema produttivo. Lo sviluppo delle forme associative tra enti, con qualche difficoltà, legate specialmente alle ridotte dimensioni delle aziende specializzate, rivolte a concentrare l’offerta fino alla scala minima efficiente, ha caratterizzato la realizzazione del riassetto dei servizi in Lombardia. Il passaggio a un nuovo equilibrio è tuttavia ancora in corso. Dal punto di vista del governo della Regione Lombardia, la scelta più rilevante in materia è stata la legge regionale 26/03 che ha conferito un quadro unitario alle aree dell’acqua, dei rifiuti e dell’energia. Anche se è ancora impossibile valutare quale ne sia l’impatto, resta che essa consolida il forte riassetto organizzativo dei settori coinvolti. Le performance economiche e ambientali delle nuove strutture andranno misurate sui nuovi e più ambiziosi obiettivi imposti dalla Direttiva Quadro sull’Acqua, dalle nuove politiche sui rifiuti in formulazione a livello comunitario, dalle nuove questioni poste dalle politiche europee e nazionali per le energie rinnovabili e per l’attuazione del Protocollo di Kyoto.

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Nel caso dell’acqua, la lenta attuazione della legge Galli si è accompagnata a significativi investimenti sulle reti, circa 735 milioni di euro entro il 2006. La qualità delle acque è migliorata, ma l’assetto degli utilizzi delle stesse, attraverso il sistema delle concessioni, di recente divenute competenza regionale e in parte provinciale, rimane ancora complesso e squilibrato, con il rischio di una conflittualità crescente, che non potrà non essere gestita con priorità.

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Per quanto riguarda i rifiuti, la crescita continua della produzione, in particolare di rifiuti urbani, si accompagna a progressi notevoli nella gestione, con un livello di raccolta differenziata e diminuzione dello smaltimento in discarica che pone alcune aree della Lombardia in posizioni di avanguardia in Italia e in Europa. È chiaro da tali tendenze che, mentre il sistema di gestione può dirsi di successo, la prevenzione della produzione di rifiuti è la frontiera di policy che dovrà essere perseguita in futuro, in linea con le strategie comunitarie.

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Per l’energia, la situazione della Lombardia appare di crescente dipendenza dall’esterno, in particolare per l’elettricità, dove il deficit elettrico regionale era del 32% nel 1994 ed è al 42% nel 2003. Il Piano energetico regionale ha dato grande spazio alla questione della dipendenza, fissando obiettivi ambiziosi sia per il potenziamento dell’offerta, sia per l’efficienza energetica, sia per lo sviluppo delle rinnovabili.

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A ciò si è aggiunto un processo di sostanziale riforma dell’assetto gestionale del trasporto pubblico locale (tpl), con il passaggio dalle concessioni ai meccanismi di affidamento competitivo e ai contratti di servizio, che dovrebbe ora cominciare a determinare gli effetti attesi positivi in termini di efficienza, risparmi di costi, soddisfazione degli utenti. Il trasporto pubblico locale in Lombardia ricopre peraltro un ruolo meno importante di quello che potrebbe rivestire. Negli ultimi anni si è verificato un calo di utilizzazione da parte degli utenti e Milano ha soltanto il 28% della mobilità totale che viaggia sul trasporto pubblico contro il 32% di Atene, il 47% di Barcellona e il 56% di Londra e Stoccolma. La distribuzione territoriale delle reti e della domanda di TPL vede una netta preponderanza della rete urbana di Milano, che è pari all’80% di tutte le reti urbane dei bacini provinciali. La stagione che ha condotto al riassetto gestionale del trasporto pubblico locale, dovrà essere seguita da una svolta verso il consistente potenziamento del sistema di offerta, per quantità e attrattività: è uno sviluppo condizionante anche per il successo delle altre politiche e azioni rivolte all’efficienza delle città a alla loro qualità ambientale.

F.II Strumenti per lo sviluppo del sistema infrastrutturale

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La governance del territorio ha visto il realizzarsi di un’intensa interazione tra la Regione e gli enti locali e tra la Regione e i soggetti gestori dei servizi di trasporto quali SEA, ANAS, FS, FNM, Autostrade. La Regione ha agito in molte occasioni come soggetto catalizzatore di sistemi di operatori che, presi singolarmente, avrebbero avuto maggiori difficoltà nel superare problemi e conflitti legati ad attraversamenti territoriali, tempi d’attuazione, caratteristiche della progettazione, prevenzione e mitigazione degli impatti ambientali. La scelta della programmazione partecipata, dell’utilizzo degli accordi di programma, del coinvolgimento dei capitali privati, dell’aziendalizzazione di molte imprese di servizi pubblici hanno consentito di realizzare processi attuativi caratterizzati da momenti di intensa collaborazione strategica.

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Anche per il sistema infrastrutturale la conferma del metodo di governance partecipata dovrebbe accompagnarsi a più elevati gradi di semplicità e velocità realizzativa. La semplificazione e velocizzazione dei processi amministrativi per le opere e i servizi è già in parte avvenuta, ma rimane da consolidare e incrementare di fronte agli scenari attuali, come nel caso dell’Intesa Generale Quadro tra Regione Lombardia e Governo che prevede per i progetti di grandi dimensioni l’adozione delle procedure accelerate della Legge Obiettivo.

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L’innovazione tecnologica e organizzativa del sistema di mobilità costituisce uno strumento fondamentale per aumentare la produttività degli assets infrastrutturali. Le nuove tecnologie motoristiche e di trasporto e i sistemi informativi applicati alla logistica offrono occasioni di progressi tecnologici nei sistemi di mobilità e nell’offerta di servizi e possono essere strumenti per influenzare la domanda, specie in termini temporali e spaziali. La Regione Lombardia ha già messo in campo iniziative interessanti, ad esempio sulla mobilità ad idrogeno e sui trasporti a basso impatto ambientale, alle quali va data continuità e sviluppo ulteriore, anche alla luce delle strategie europee per l’idrogeno avviate nel 2004. Inoltre, restano da esplorare le prospettive delle ICT per la sostituzione netta di mobilità, specie dal punto di vista dei loro effetti di riorganizzazione del lavoro. Il sistema di mobilità per la Regione Lombardia potrebbe diventare un centro di aggregazione specifico e organico di investimenti innovativi, più unitario di quanto non risulti ora nei programmi di ricerca nazionali e regionali.

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Nel corso delle due legislature regionali si è assistito a una significativa evoluzione verso una finanza compartecipata pubblico-privata delle politiche di finanziamento degli investimenti in infrastrutture. Costituiscono inoltre un interessante esempio di politica d’investimento i finanziamenti per la definizione dei sistemi associati negli enti locali legati alla realizzazione della gestione integrata di servizi di pubblica utilità. Nel caso delle risorse extra-bilancio o con utilizzo parziale di risorse di bilancio si è assistito a una forte diffusione del partenariato pubblico-privato. La finanza di progetto, forma evoluta di partenariato pubblico-privato, ha conosciuto negli ultimi anni una sempre più incisiva diffusione: la partecipazione media dei finanziamenti privati ai progetti infrastrutturali è del 77%.
Dieci anni di esperienze che aprono al futuro

A conclusione di questo confronto tra bisogni e scelte di governo si è intuito che è un po’ la Lombardia di sempre che si mette in gioco, complessa e articolata, difficile e generosa, sottoposta a sfide impreviste, ma pronta a sperimentare nuove soluzioni, capace di primati e insieme di non nascondere i propri limiti.

Rispetto a un decennio fa sono tuttavia più nitide le scelte operate e i loro effetti, i passaggi da consolidare e i nuovi dilemmi, sia per la società civile che per le istituzioni pubbliche. Forse perché si è avuto il coraggio di scegliere e sperimentare e di lasciar scegliere e sperimentare; soprattutto – pensiamo – perché si è avuto il coraggio di mettere in discussione e valutare le scelte operate, in base alle conseguenze sperimentate. Dieci anni di esperienze che hanno permesso una ricchezza di valutazioni senza precedenti: conferme ottenute, errori riconosciuti, nuove sfide apertesi dentro approfondimenti tenacemente perseguiti.

Varie questioni sono emerse evidentemente e il Rapporto ne tratta con dovizia. In questa sede, ne proponiamo alcune, che ci hanno particolarmente colpito, in forza del loro carattere strutturale.

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Rispetto ai bisogni della persona, è più evidente il nesso tra persona, famiglia e corpi sociali e la loro funzione di architrave del sistema di welfare.

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Il cambiamento in atto nella società lombarda conferma la scelta di fondo verso un sistema che integri libertà, responsabilità civile e istituzioni. Se cambia la società, cambierà il modo in cui questa parteciperà alla costruzione del sistema di welfare; in ogni caso con la libertà dei soggetti erogatori di agire con la propria creatività originale, rispondendo nel contempo dei risultati e dei criteri generali di indirizzo.

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Nei processi di tutela sociale la scelta della sussidiarietà deve alimentarsi in prassi virtuose diffuse a tutti i livelli e superare l’impressione di una proposta più offerta che domandata. Inoltre, occorrerà in questi settori monitorare le asimmetrie informative eventualmente sussistenti e svolgere una maggiore promozione dell’informazione sulle attività e sui servizi.

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La questione della sostenibilità della spesa nei servizi socio-sanitari, se ha necessariamente forzato l’attenzione sul lato dell’offerta del servizio, si presenta sempre più come tematica da affrontare agendo con forza e decisione sul lato della domanda.

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Le posizioni acquisite nel capitale umano non sono consolidate una volta per tutte e i nodi critici relativi alla qualità della scolarizzazione di base, alla tenuta della partecipazione alla scolarità superiore e universitaria vanno monitorati e ridotti.

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In merito alle nuove frontiere del mismatch delle competenze, dell’orientamento, della formazione continua, dei contributi finanziari innovativi per l’alta formazione sono attese significative attuazioni, rispetto alle quali le modellizzazioni già disponibili lasciano ben sperare.

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Le traiettorie di un sistema economico sfidato nella cultura innovativa casuale e solo incrementale indirizzano decisamente verso una cultura innovativa, incrementale e radicale, sistematicamente e pervasivamente perseguita.

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La naturale dimensione europea della Lombardia può trovare primaria espressione e stimolo di confronto internazionale nell’evoluzione verso un Sistema Regionale di Innovazione.

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Il contesto di sovranità vincolata che affligge le funzioni istituzionali regionali, con il correlato delle risorse necessarie per esercitarle, chiede soluzioni appropriate. In questo senso il federalismo, per come è intuito dal sistema lombardo, non si può limitare ad affermare una diversa e più equa ridistribuzione delle risorse dal centro alle autonomie, ma si propone di aspirare a un impianto istituzionale che contribuisca ad accelerare i processi di crescita regionali.

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L’ambiente non può essere considerato un settore confinato di intervento, ma deve essere guardato come criterio trasversale e diffuso dell’azione politica con soluzioni che coinvolgono problemi più generali di mobilità e assetto sociale ed economico.

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Un sistema di programmazione e pianificazione, quando ben impostato e condiviso, rappresenta un vero e proprio capitale istituzionale permanente.

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In merito alle reti infrastrutturali, solo una impostazione multiscalare rispettosa della multipolarità della Lombardia e del diritto allo sviluppo di tutti i suoi territori può rivelarsi vincente oltre che appropriata a coinvolgere pubblico e privato.



Sono solo alcune tra le principali evidenze. Se può servire un elemento di sintesi, noi lo abbiamo individuato nella constatazione che quanto accomuna i vari bisogni e può guidare la ricerca di una prospettiva è in realtà una domanda di intelligenza della complessità, la domanda di un governo capace di avere in mente il quadro di insieme e il suo possibile sviluppo, per poter liberare e valorizzare opportunamente le energie costruttive della società civile. È il momento in cui occorrono qualità, energia e visione adeguati a dare alla Lombardia un nuovo progetto per un futuro di cui si intuiscono numerosi elementi costitutivi. Occorrerà un giusto equilibrio tra tradizione e innovazione, tra soluzioni già possibili e cambi di paradigma con un patto tra gli attori: riconoscere i comportamenti responsabili che tra presente e futuro vogliono operare come moltiplicatori di risorse, solidarietà e ricchezza. Per tutti poi una attenzione continua ai fattori che hanno impatto sull’occupazione, quali la formazione o l’assistenza in caso di difficoltà.

Di fronte a una sfida così impegnativa non mancheranno certo il disagio e il rischio del cambiamento: occorrerà allora chiedersi se non preoccupi di più la prospettiva di diventare meno rilevanti o meno trainanti, meno porta di ingresso del Paese e porto di scambio di servizi, idee, beni, cultura, innovazione, insomma meno tutto quanto la Lombardia ha finora rappresentato per l’Italia e l’Europa.