8 - mercato del lavoro

Le trasformazioni intervenute in questi ultimi dieci anni nel mercato del lavoro, pur largamente dibattute, non sono ancora oggetto di bilanci circostanziati; anche per questo sono spesso coperte da valutazioni grossolane e/o ideologiche. In realtà mai come in Italia servono analisi distinte per i vari mercati locali, perché questi sono molto diversificati e hanno reagito in modo diverso sia agli eventi sia alle modifiche normative intervenute nel decennio.
Sembra che le diversità fra i diversi mercati locali non si siano ridotte, anzi per alcune aree si siano accentuate: basti pensare, in Italia, soprattutto al divario tra nord e sud, ma anche fra aree metropolitane a diverso grado di sviluppo.
Qualche certezza in questo senso viene dalle indagini sulle politiche di coesione e dei fondi strutturali europei: questi si sono rivelati finora più efficaci nel promuovere le convergenze tra paesi che fra regioni all’interno dei singoli paesi. Le riflessioni sul caso lombardo sono utili anche per tale motivo; a dire il vero necessiterebbero di ulteriori specificazioni per le singole province, quella di Milano in particolare, le cui singolarità risultano evidenti dai rapporti annuali pubblicati dai vari istituti¹.

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¹ Vedi in particolare i rapporti della Regione Lombardia e della Provincia di Milano sul mercato del lavoro.

Si può dire comunque che la Lombardia presenta in modo accentuato e per certi versi anticipato alcuni aspetti delle trasformazioni intercorse nel decennio. Basti ricordare la rapida terziarizzazione dell’economia, più rapida della media nazionale pur in una regione industriale con un massimo nella provincia di Milano; un tasso di occupazione più alto della media italiana, anche se il dinamismo si è andato rallentando nell’ultimo periodo; e una crescita accentuata delle forme di lavoro cd. atipiche e flessibili peraltro con andamenti diversi a seconda delle forme, dei territori e del periodo. La dinamica maggiore si registra in provincia di Milano, altamente terziarizzata, e ha punte particolari per i collaboratori coordinati e continuativi. Così pure si diffonde e cresce oltre la media nazionale in tutta la Lombardia il part-time. Mentre i contratti di lavoro a termine, pur diffondendosi come forma di entrata nel mercato del lavoro, anche in Lombardia, mantengono in regione una percentuale complessivamente più bassa della media nazionale, su ciò influisce la minore diffusione di questi contratti nell’industria. Questi andamenti confermano come siano le zone terziarizzate urbane quelle più pronte a sperimentare le opportunità di questi lavori, specie in periodi e contesti di mercato del lavoro ‘teso’. Infatti l’andamento della congiuntura influisce anche sul ricorso ai vari tipi di contratti, come mostra la ripresa relativa dei contratti a tempo indeterminato coincidente con le buone performances economiche e occupazionali (in Italia e in Lombardia).
Questi dati, menzionati da tutti i rapporti, richiedono specificazioni per i diversi tipi di lavoro, che hanno connotazioni diverse sia economiche sia sociali. Il contratto a termine è di per sé il più esposto a situazioni di precarietà più di quello interinale; ed è rilevante che il tessuto industriale lombardo ne faccia un uso controllato. Le collaborazioni continuate e continuative sono pure tipicamente instabili, con l’aggravante del possibile loro uso fraudolento a copertura di veri rapporti di lavoro subordinato. Il part-time invece non è di per sé precario; anzi può essere una forma di flessibilità favorevole alla conciliazione fra tempo di vita e di lavoro, come mostrano le guidelines europee; ed è significativo che la sua diffusione sia particolarmente alta nel mercato lombardo e milanese in specie.
Non considerare tali diversità – come si fa di frequente – è una espressione fuorviante di una tendenza ideologica a enfatizzare nel bene e nel male l’atipicità dei nuovi lavori e la loro flessibilità. Così pure non si può indicare la particolare diffusione dei lavori atipici come segno di ‘modernizzazione’ di un mercato del lavoro, che pure è certamente evoluto come quello lombardo.
Alla stessa stregua e per motivi analoghi è ambivalente la forte presenza di lavoro autonomo nell’intero sistema italiano e ancora più in Lombardia. Questa manifesta una particolare diffusione del lavoro autonomo, cd. di seconda generazione, che è in effetti una forma tipica di economia terziaria avanzata. Ma d’altra parte è noto che il lavoro autonomo può essere un tipo di occupazione debole o addirittura irregolare in quanto elusiva di normative fiscali e parafiscali. Tale carattere sembra confermato dal fatto che proprio nel caso lombardo esso aumenta meno in periodi di espansione economica e di crescita occupazionale.

Un commento specifico merita la crescita dei lavori cd. atipici. La diffusione di questi lavori sullo stock degli occupati anche in realtà come quella lombarda è stata consistente, ma molto graduale nel decennio e di dimensione tutto sommato contenute.
Per entrambi i tipi la dimensione in Italia e in Lombardia resta inferiore alle medie europee, con una differenza particolarmente accentuata per il contratto part-time, che pure è la forma di flessibilità meno esposta a rischi di precarietà.
In ogni caso non c’è niente di paragonabile alle impennate del lavoro a termine sperimentate in altri contesti; si pensi in particolare alla Spagna. Su questi sembra aver influito il controllo sociale esercitato nel nostro sistema sull’uso di questo contratto, che si esprime nella regolazione sia legale sia collettiva delle sue modalità e dimensioni; il controllo collettivo sembra continuare anche a fronte della maggiore flessibilità legale introdotta negli ultimi tre anni (dal d.lgs. 368/2001 e poi dalla l. n. 30/2003).
L’impennata delle collaborazioni coordinate e continuative – particolarmente forte in Lombardia – è certo anomala e fuori quadro rispetto all’Europa; nonostante i dati al forniti dall’INPS risultino ridimensionati se si considerano separatamente i veri professionisti (che costituiscono attorno al 15% del totale) e i collaboratori al margine del lavoro dipendente. Tale anomalia dipende non tanto da un permissivismo regolatorio quanto dall’ingiustificato vantaggio contributivo di questo tipo di lavoro rispetto a quello subordinato, che costituisce una tentazione irresistibile a utilizzarlo in maniera indebita. Per tale motivo una riconduzione a normalità del suo utilizzo dipenderà più che dalle pur benintenzionate innovazioni introdotte dalla l. n. 30/2003 (il passaggio dalle collaborazioni coordinate e continuative al contratto a progetto) dalla parificazione dei suoi costi contributivi con quelli di altri tipi di lavoro ‘concorrenti’.
Le criticità dei lavori atipici, denunciate fra molte polemiche, non riguardano la loro dimensione assoluta, né la crescita dello stock, ma soprattutto i flussi e la distribuzione fra i vari gruppi di soggetti e aree geografiche. Ciò vale in particolare per i lavori temporanei, a termine, interinale e collaborazioni. In Lombardia, come in genere nel Paese, questi contratti sono arrivati a rappresentare proporzioni crescenti delle assunzioni: addirittura in certi periodi, anche i più recenti, costituiscono la maggioranza dei nuovi assunti, per esempio in provincia di Milano; mentre le assunzioni part-time non superano il 15% - 20%. Inoltre questi lavori riguardano in modo diverso i vari gruppi di soggetti, fino al punto di configurare un doppio mercato del lavoro (e qui la Lombardia manifesta le stesse tendenze nazionali). I lavori standard sono, o meglio restano, propri delle classi centrali (maschi adulti) mentre quelli atipici riguardano gruppi ‘relativi’ deboli: giovani, donne e di recente anziani. In particolare il contratto a termine è la forma di entrata più diffusa fra i giovani, specie meno qualificati, (e l’età della ‘giovinezza’ può allungarsi fino a 30 anni e oltre). Lo stesso contratto comincia a diffondersi, insieme alle collaborazioni e al part-time tra gli over 50-55, che costituiscono una nuova classe debole di lavoratori. Per le donne i lavori atipici vengono usati anche nelle età centrali della vita in coincidenza con il massimo impegno familiare, come strumento di conciliazione, non sempre volontaria, tra lavoro e famiglia.
Il punto critico riguarda i tempi e le prospettive della stabilizzazione dei contratti temporanei per questi gruppi di soggetti. Proprio nelle zone a mercato del lavoro forte, come Milano, è più facile spostare l’equilibrio da stabilità a flessibilità, sia pure relativa, come è ormai quella di tutti i lavori. Realizzare questo obiettivo è fondamentale se si vuole che la necessaria flessibilità sia socialmente sostenibile, come postulano esigenze di giustizia e anche di qualità dello sviluppo.

Per correggere le criticità segnalate non bastano politiche generali ma occorrono iniziative specifiche mirate alle situazioni personali dei soggetti interessati, oltre che alle condizioni economiche e territoriali.
Riguardo le politiche del lavoro, che peraltro sono dipendenti a monte da politiche di sviluppo, il legislatore nazionale è competente – anche dopo la riforma del Titolo V della Costituzione – a definire la regolazione dei rapporti di lavoro e i principi fondamentali del governo del mercato del lavoro e della formazione². In tal senso la revisioni della normativa generale sono state molteplici, dalla l. n. 196/1997 alla recente l. n. 30/2003 con relativo decreto attuativo (d.lgs. 276/2003). Occorrono però interventi in altre direzioni e su altri piani: un rafforzamento e la generalizzazione degli ammortizzatori sociali, particolarmente urgenti proprio per i lavoratori atipici, visti anche nella loro proiezione a fini pensionistici; un orientamento degli incentivi e delle agevolazioni pubbliche rivolti a favorire la stabilizzazione dei rapporti di lavoro (non basta il controllo pur necessario degli abusi nell’uso dei contratti atipici e temporanei in specie); il potenziamento dei servizi all’impiego e della formazione finalizzati al sostegno della stabilità e della ricollocazione sul mercato del lavoro (se non è possibile nel singolo posto di lavoro). Le istituzioni nazionali mantengono ancora competenze per questi interventi, in particolare per stabilire la rete degli ammortizzatori di base e per gli incentivi fondamentali nelle direzioni indicate.
Ma le competenze delle regioni per la programmazione e regolazione e delle province (per la gestione) giocano un ruolo crescente su tutte e tre le materie; anzi sono oramai predominanti nella seconda e nella terza.

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² Cfr. per approfondimenti il volume Verso il federalismo, a cura di V. Cerulli Irelli e C. Pinelli, ASTRID, Mulino, 2004 e ivi il mio saggio Diritto del lavoro e federalismo, pg. 181 ss.

Per i giovani, come per le donne, le esperienze straniere e italiane indicano una serie di buone pratiche ampiamente sperimentate, mentre per la popolazione anziana le politiche vanno costruite quasi ex novo perché la ‘attivazione’ anche lavorativa di questi soggetti è diventata un’urgenza solo recente.
Un rafforzamento della posizione sul mercato del lavoro dei giovani passa anzitutto attraverso l’educazione e la formazione professionale. Nonostante il consenso diffuso sul punto le politiche formative sono lungi dall’essere adeguate alle esigenze della società della conoscenza sia per quantità sia per qualità. Tant’è che anche in regioni progredite come la Lombardia il tasso di scolarizzazione media della forza lavoro resta basso e addirittura è minore della media italiana per quanto riguarda la formazione alta, di terzo livello.
Anche il rapporto tra formazione e lavoro lascia a desiderare, come testimonia, a tacer d’altro, lo scarso sviluppo nella stessa Lombardia, dei contratti misti quali l’apprendistato e le altre forme di alternanza. Nonostante la rivisitazione di queste forme nelle normative del 1997 e ora della l. n. 30 /2003 essi sono addirittura in declino numerico e risultano alquanto deboli nei contenuti formativi (basta fare il confronto con la ricchezza formativa per esempio dell’apprendistato tedesco).
Tali difficoltà non sono compensate da un rafforzamento dell’obbligo formativo almeno fino a 18 anni, ma dipendono da cause strutturali di non facile contrasto. Mi riferisco alla concorrenza favorita dalla l. n. 30/2003 da parte di forme meno ‘esigenti’ e costose (il CdF prima e ora i contratti di inserimento); e per altro verso al circolo vizioso esistente tra la scarsa tempestività e appetibilità delle offerte formative e le resistenze a utilizzarle radicate specie nelle piccole imprese.
Senza dire che anche laddove, come a Milano, risulta in crescita la partecipazione dei giovani ai gradi di istruzione universitaria rimangono gravi anomalie: anzitutto l’eccessiva lunghezza degli studi che ne ritarda ingiustificatamente l’ingresso nel mercato, fino a costituire veri e propri handicap competitivi e che si cumula con una ritardata autonomia dei giovani dalla famiglia di origine, dovuta alla carenza di politiche sociali di sostegno per la casa, per il credito, e alla diffusione degli stessi lavori precari.
A ciò si aggiungano persistenti sfasature fra professionalità coltivate dall’istruzione superiore e quelle richieste dal mercato del lavoro. Le imprese tendono spesso a richiedere manodopera con qualificazione inferiore a quella (già bassa) disponibile con una miopia di investimento in risorse umane diffusa specie nelle piccole imprese. Questo mismatch professionale non si limita al primo ingresso nel mercato del lavoro, ma si prolunga nel tempo, come dimostra il fatto che un’alta percentuale delle assunzioni previste dalle aziende (fino al 40-45%) riguarda qualifiche di difficile reperimento.
La correzione di queste anomalie richiede un vero e proprio salto di qualità sia nel sistema formativo sia nella sua integrazione con le politiche e i servizi all’impiego, compresi gli strumenti informativi sulla domanda e offerta di lavoro. Il sostegno diretto all’occupabilità dei giovani sul mercato del lavoro compete in generale allo stato; ma ciò non esclude che le regioni possano intervenire in virtù della loro competenza concorrente sui temi degli ammortizzatori sociali e degli incentivi a integrazione o anche in supplenza dell’azione statale. Se è vera l’analisi precedente, tali incentivi ai giovani dovrebbero essere concentrati, specie in regioni economicamente sviluppate come la Lombardia, in due direzioni. In primo luogo si richiedono sostegni alla formazione professionale di qualità, anche in alternanza, con interventi che agiscano sul lato della domanda cioè su utenti e singole imprese e con un raccordo fra le priorità individuate dalla Regione e l’attività formativa ora finalmente avviata con i fondi interprofessionali. A ciò devono aggiungersi sostegni personalizzati nei momenti di avvio alla vita professionale e stabilizzazione dei percorsi lavorativi. Per tutte queste funzioni sono essenziali l’impulso e il ruolo guida dei servizi pubblici. Una rete moderna e ben funzionante di strutture pubbliche è necessaria per ottimizzare il sistema misto pubblico-privato di gestione del mercato del lavoro prospettato dal legislatore fin dal 1997, per evitare rischi di proliferazione di interventi e forme di concorrenza indebita.

La normativa sulla parità e sull’occupazione femminile è da tempo sviluppata nel nostro paese, ma i risultati sono tutt’altro che soddisfacenti. Lo dimostrano i bassi tassi di occupazione persistenti anche in Lombardia, nonostante il recupero di posizioni verificatosi negli ultimi anni.
Altrettanto persistenti sono le disparità nei trattamenti economici e nella possibilità di carriera. La debolezza dei risultati è dovuta in parte a carenze applicative delle normative nazionali, in parte alla mancanza di politiche specifiche di sostegno, specie sul punto critico degli strumenti di conciliazione fra lavoro ed esigenze familiari. I diversi aspetti di queste politiche, ampiamente sperimentate in ambito europeo ma appena abbozzate dalle normative italiane necessitano di essere rafforzate sul piano organizzativo e ancora una volta delle risorse. E questo si può fare essenzialmente a livello locale. E’ il caso della rete di servizi alla famiglia, dalla cura dei figli a quella degli anziani, decisiva per sostenere la famiglia come comunità di persone e non come sistema anomalo di welfare e per favorire percorsi di vita e di lavoro ai suoi componenti in particolare alle donne. Così è perché politiche del tempo di lavoro - in particolare dei congedi parentali – ora previsti con modalità del tutto limitative e tanto poco sostenuti economicamente da risultare inutilizzabili dalle donne. Analogamente occorrono misure dirette a favorire il reingresso al lavoro delle donne che l’hanno interrotto per dedicarsi alla cura dei figli: incentivi alle imprese che le assumono, politiche mirate per la riqualificazione professionale delle donne, ecc.
Anche il part-time è uno strumento per la conciliazione fra lavoro e vita familiare, tanto più utile in quanto sia inserito in un contesto ampio di politiche di conciliazione configurato come forma di lavoro liberamente disponibile e non ghettizzato. Lo strumento è ora ampiamente flessibilizzato, secondo alcuni con eccessi controproducenti, perché la eccessiva variabilità nella distribuzione degli orari può renderlo meno appetibile, specie per le donne con figli.
Niente vieta che il ricorso al part-time possa essere incentivato per renderlo ulteriormente conveniente, per esempio alle donne nella fascia di massima responsabilità familiare. Ma l’esigenza più pressante è quella di promuoverne le condizioni organizzative e culturali per un suo maggiore utilizzo, non solo da parte delle donne. La crescita ancora troppo lenta del part-time – anche in regioni come la Lombardia, dove pure è più marcata che altrove – potrebbe essere dovuta non tanto a ostacoli normativi, ma a resistenze culturali e organizzative. Il part-time rappresenta in realtà un modo diverso non solo di lavorare ma di organizzare la vita personale e familiare. Lo confermano le esperienze di quei paesi, come l’Olanda, ove esso si è diffuso, in tutti gli strati della popolazione non solo fra le donne (e non solo nelle qualifiche medio-basse, come è ancora in Lombardia) fino a raggiungere percentuali altissime del 30-35%. Questa diffusione si è realizzata nel corso di un lungo periodo, per un profondo cambiamento sia della cultura familiare/personale sia di quella aziendale.

L’allungamento della vita media si riflette in una crescente presenza di anziani nella nostra società e nell’esigenza di permettere una loro presenza anche nel lavoro. In effetti il tasso di occupazione è andato rapidamente crescendo negli ultimi anni, in Lombardia come in Italia. Le assunzioni di over 40 e persino di over 60 costituiscono percentuali consistenti del totale. Con tutto ciò la loro presenza resta ancora molto al di sotto delle medie europee e delle pluralità di utilizzo, oltre a essere spesso confinata in lavori atipici quando non in lavoro irregolare. Se in Italia le politiche di attivazione sono appena in embrione, non mancano le buone pratiche da seguire.
Anche qui alcune possono essere promosse dal legislatore nazionale, come la normativa di favore per una transizione graduale fra lavoro e non lavoro, prevista (in nuce) dalla l. n. 30/2003 sul part-time misto a pensione; una riduzione degli oneri sociali per sostenere l’occupazione degli anziani, oltre all’abolizione del divieto di cumulo fra pensione e retribuzione.
Rovesciare questi stereotipi e praticare politiche per una vecchiaia attiva a tutti i livelli è essenziale per mobilitare risorse, altrimenti disperse, di migliaia di persone e, per contrastare gli effetti devastanti dello squilibrio fra popolazione attiva e anziani sulla crescita economica e quindi anche sulla sostenibilità del welfare.
In Lombardia, come in altre regioni specie settentrionali, questo equilibrio è oggi corretto quasi solo dai flussi migratori: alzare il tasso di occupazione di soggetti ora sottoutilizzati, come anziani e donne, servirebbe a correggere questo squilibrio e a ridurre la pressione di questi flussi in ambiti gestibili, valorizzando risorse presenti e inattive.

Le politiche di sostegno per i gruppi di soggetti considerati delineano un campo d’azione e innovativo per le regioni e per le comunità locali. La loro attuazione, pur mirata, presuppone orientamenti e strumenti operativi ‘orizzontali’ cioè validi per tutti i soggetti operanti sul mercato del lavoro. Richiede anzitutto la determinazione a porre in essere politiche integrate di formazione, lavoro e welfare, costruite sul territorio capaci di integrare le politiche nazionali: cioè un vero federalismo del lavoro. Gli strumenti per attuare tali politiche sono incentrati sul sistema di ‘servizi’ all’impiego e di formazione professionale e continua e per un altro verso sulle istituzioni di welfare locale. Entrambe queste leve sono necessarie: i servizi all’impiego senza formazione continua e senza ammortizzatori sociali diffusi rischiano di essere ‘disarmati’.
Questi strumenti sono stati delineati a livello normativo, più completamente il primo che il secondo, ma sono ancora al di sotto delle loro potenzialità e delle necessità operative. Si tratta di un deficit organizzativo–istituzionale che costituisce una delle principali debolezze del nostro sistema, non solo del mercato del lavoro. Eppure sono state sottovalutate in questi anni. Esse postulano innovazioni culturali e organizzative altrettanto impegnative di quelle riguardanti gli orientamenti politici da cui dipende la effettività degli stessi orientamenti (a prescindere dai governi in carica). Ciò vale per l’intero mercato del lavoro e per i gruppi di soggetti, compresi quelli non considerati qui come disoccupati di lunga durata e soggetti svantaggiati.
Il decentramento e il federalismo accentuano l’importanza di questi aspetti implementativi, che sono stati affrontati in modo diverso nelle varie regioni ma non risolti per il radicamento dell’impianto centralistico del nostro sistema pubblico, spesso condiviso dalla maggioranza degli attori politici e sociali. Ma è proprio dalla dimensione regionale che dipenderà in larga misura il mix adeguato di misure utili per il perseguimento degli obiettivi di politica del lavoro sintetizzati nella ‘piena e buona occupazione’.
L’attuazione di queste politiche del lavoro deve coinvolgere, a mio avviso insieme, le istituzioni e le organizzazioni sociali. Mi riferisco ai sindacati e alle organizzazioni imprenditoriali, che devono peraltro decentrare di più la loro attività e attenzione se vogliono contribuire alle politiche del lavoro sul territorio. Gli enti bilaterali possono svolgere una funzione utile, ma vanno costruiti senza forzature e con grande rigore.
Il coinvolgimento in queste politiche deve estendersi anche ad organizzazioni attive in altri aspetti del sociale: dal terzo settore, al volontariato, alle cooperative, alle associazioni degli utenti.
Il funzionamento del governo del mercato del lavoro si sta già in effetti differenziando, anche se in modo non ancora definito. Il riassetto delineato dalle leggi n. 196/1997 e n. 30/2003 ha finora premiato le aree più avanzate del paese, dove non solo le strutture amministrative sono più efficienti ma anche l’offerta privata è più qualificata (il che non è privo di rischi).
La concertazione che serve può essere a tre, ma è sempre più spesso allargata a soggetti portatori di interessi ulteriori. Le guidelines europee auspicano infatti una concertazione ‘civile’ oltre a quella ‘sociale’.
Le trasformazioni del lavoro e della società richiedono, come si può capire dalle riflessioni suesposte, che queste politiche siano più personalizzate (anche se universalistiche), meno statalistiche, più decentrate e comunitarie per essere utili alle persone. Le istituzioni pubbliche mantengono un ruolo decisivo per attivare tali politiche e garantire tale qualità. Occorre però dimostrare a cittadini sempre più esigenti che il pubblico non comporta necessariamente vincoli e assistenzialismi, ma garanzia di servizi nell’interesse generale. Il che richiede più efficienza nelle amministrazioni pubbliche, a cominciare da quelle dedicate alla gestione del mercato del lavoro; postula altresì che si combinino equilibratamente l’area della gestione pubblica con le gestioni sociali e private.
Occorre trovare forme virtuose di collaborazione fra pubblico e privato a cominciare dall’area dei servizi pubblici e delle politiche sociali. Queste forme di collaborazione vanno sperimentate nei fatti, perché abbiamo poca storia. Nel caso delle politiche di lavoro le leggi del 1997 e ora della l. n. 30/2003, hanno riconosciuto l’utilità di instaurare un sistema misto fra centri pubblici dell’impiego e agenzie private affidando alle competenze regionali la regolazione concreta e quindi anche le combinazioni fra collaborazione e concorrenza. Le forme di tali rapporti vanno giudicate non in base a pregiudiziali ideologiche ma alla loro capacità di realizzare servizi di migliore qualità, a minori costi, per i vari tipi di utenti e per i cittadini. La sperimentazione è appena avviata, non senza fatica, anche in Lombardia.