19 - politiche per il turismo

Il tema dominante della politica turistica regionale in questo ultimo decennio è, senza alcun dubbio, quello della riorganizzazione del sistema turistico territoriale, sul quale il dibattito, le energie degli operatori e la progettualità legislativa e amministrativa è stata lungamente impegnata.
Ciò non significa, beninteso, che l’azione di governo regionale sia stata totalmente assorbita dalla ricerca di un nuovo modello organizzativo per il turismo territoriale. L’evoluzione del contesto internazionale ha  spinto verso un’intensa azione promozionale, svolta in Italia e soprattutto all’estero, spesso in azioni di co-marketing con altre iniziative promozionali della regione; l’esigenza, ormai sempre più avvertita a livello centrale e locale, di “fare sistema” ha sostenuto la ricerca di strumenti finanziari e di iniziative finalizzate a favorire l’aggregazione di operatori e di istituzioni; l’opportunità di gestire eventi di rilevanza internazionale (emblematico il caso dei Mondiali di Sci in Valtellina) ha orientato attenzioni e risorse finanziarie per sostenerne la riuscita. Tuttavia è evidente che l’ipotesi, da tempo sul tappeto, di una revisione del sistema organizzativo territoriale del turismo ha frenato iniziative di portata strategica rilevante e ha concentrato molte delle attenzioni delle istituzioni e degli operatori verso le diverse ipotesi di riassetto dell’organizzazione turistica.
Un lungo itinerario di ricerca, di ipotesi di modelli, di posizioni diverse e di tentativi di sintesi ha così avuto esito finale con l’approvazione delle l.r. n. 8/2004 che definisce il nuovo assetto dell’organizzazione turistica regionale. Per l’importanza che questa legge ha, e soprattutto avrà nei prossimi anni sullo sviluppo turistico del territorio, è quindi opportuno che le linee più significative dell’azione di governo dell’Amministrazione regionale vengano qui richiamate alla luce dei fatti nuovi che la nuova normativa regionale determinerà sull’intero assetto organizzativo del turismo lombardo.
Va innanzitutto sottolineato che il rinnovo della più importante legge regionale, quella che attraverso la definizione dei soggetti, dei ruoli e delle competenze pone il sistema regionale in condizione di operare, è stato primariamente imposto dall’evoluzione del contesto economico e soprattutto del mercato del turismo. Su tutti ci sembra fondamentale richiamare tre fenomeni che, più di altri hanno indotto, nell’ultimo decennio, quasi tutte le Regioni a rivedere il proprio sistema organizzativo, precedentemente fondato sulle strutture di promozione periferica (APT) e su una netta distinzione di competenze tra operatori pubblici e operatori privati:

• l’ampliamento dei mercati di riferimento per tutta l’offerta turistica lombarda impone oggi strumenti di marketing, di promozione e di commercializzazione che non possono essere gestiti esclusivamente da un soggetto locale di dimensioni limitate, con risorse scarse e privo degli adeguati strumenti per comunicare con il mondo intero. Le APT a dimensione provinciale, pur efficaci quando si trattava di promuovere un territorio su scala al più nazionale,  non potevano quindi più rispondere alle esigenze promozionali imposte dal nuovo contesto del mercato;
• le aspettative del turista di trovare soddisfazione attraverso l’offerta unitaria di prodotti e di servizi comporta la capacità del sistema di offerta di  integrare a monte le diverse componenti del prodotto, in una prospettiva di filiera di produzione che ne consenta l’erogazione unitaria o quantomeno sinergica. L’assenza di un collegamento tra la funzione informativa e promozionale (gestita dall’APT) e quella commerciale (gestita dagli operatori privati), propria del modello organizzativo precedente, non rispondeva più a questa fondamentale esigenza;
• la tradizionale netta separazione di ruoli tra soggetti privati e soggetti pubblici non creava le condizioni per una azione unitaria  che consentisse di operare attraverso un soggetto istituzionalmente rappresentativo dell’intero sistema turistico territoriale. La stessa distinzione rigida di ruoli poneva gli operatori privati in condizioni passive rispetto alle possibilità di sviluppo imprenditoriale delle risorse territoriali, al più fruitori delle risorse disponibili per il sostegno alle imprese. Sempre più è andata maturando l’esigenza di dare ampio spazio alla responsabilità e alla progettualità degli operatori privati, chiamandoli a partecipare, anche economicamente, ai progetti di sviluppo territoriale, in un quadro di condivisione di obiettivi con l’Amministrazione pubblica.

La Regione Lombardia è stata l’ultima delle Regioni più importanti ad approvare la legge di riorganizzazione del turismo e ha quindi potuto godere di un vantaggio temporale che le ha consentito di verificare l’efficacia degli strumenti e delle soluzioni adottate da altre Regioni; la portata è assolutamente eccezionale perché la nuova legge non si limita a sostituire la precedente legge sull’amministrazione periferica (l.r. n. 28/1986), ma prevede l’abrogazione di quasi tutte le più importanti leggi sul turismo approvate negli ultimi anni. Si pone quindi di fatto come strumento giuridico di riferimento per una nuova politica per il turismo che, a partire da questa legge, dovrà essere resa operativa.
La scelta della Regione Lombardia è stata guidata da alcune fondamentali linee  strategico-culturali, di cui cercheremo di sottolineare anche le implicazioni:

• la volontà di “non irrigidire con nuovi soggetti istituzionali la gestione del turismo a livello territoriale”, ma di lasciare alla libera iniziativa dei soggetti operanti sul territorio di individuare le forme organizzative e le funzioni di leadership che devono creare e gestire il Sistema Turistico; questo potrà essere tanto più ampio quanto più il territorio e la capacità di fare rete degli operatori lo solleciterà (di qui la soppressione del termine “locale” alla definizione di sistema turistico). Questa scelta, oltremodo condivisibile perché consente di valorizzare le realtà già effettivamente operanti sul territorio, comporta tuttavia un intenso lavoro finalizzato a far crescere la capacità sistemica sul territorio, a superare i frequenti campanilismi presenti nelle aree più forti e a generare forme di aggregazione laddove ancora non sono presenti;
• la concentrazione presso la struttura regionale di tutte le funzioni “centrali” ( strategica, informativa, promozionale e di coordinamento) con l’intento di non moltiplicare le strutture di gestione a livello centrale. Questa linea differisce da quella adottata dalla maggior parte delle Regioni che prevedono quantomeno un’agenzia di promozione regionale autonoma rispetto alla struttura regionale -  come del resto prevedeva lo stesso programma regionale lombardo  del 1995 -  e nella maggior parte dei casi anche una funzione di informazione statistica (Osservatorio). Se da un lato questa scelta risponde all’esigenza di non irrigidire con nuovi organismi la funzione centrale, dall’altro desta qualche perplessità il fatto di affidare compiti operativi che esigono grande flessibilità e rapidità ad una struttura che, per quanto efficiente, soffre come tutte le strutture amministrative pubbliche di strutturali lentezze decisionali;
• “l’affidamento alle Province della funzione promozionale territoriale”, che si affianca a quella programmatoria. Potevano essere adottate altre soluzioni per questa funzione e le precedenti bozze della legge in effetti le prevedevano. Tuttavia ci pare che questo aspetto non sia determinante ai fini del buon funzionamento del sistema promozionale territoriale; la variabile sostanziale sta nella possibilità che la funzione promozionale venga cogestita da soggetti pubblici e da operatori privati e che le strategie promozionali siano aperte a possibili alleanze e a progetti integrati con altri territori, il che è chiaramente auspicato nella legge;
• “la definizione dei principi e il rinvio delle soluzioni operative”. È uno degli aspetti più discussi della legge, poiché di fatto questa condizione rende difficile prevedere la sua reale efficacia. Se si confronta la legge lombarda con quelle analoghe delle altre Regioni, si nota la forte sproporzione dimensionale proprio perché evita di entrare nelle componenti più operative, che vengono invece rinviate a successive leggi o deliberazioni. Ciò comporta che l’efficacia delle linee politiche che vi sono contenute debba essere verificato più oltre quando, entrando nelle dinamiche più operative, le linee di principio si tradurranno in scelte gestionali, in strumenti e in azioni operative. Ecco perché è obiettivamente difficile trovare oggi critiche  alla legge, che restano sospese in attesa di vederne gli sviluppi.

Alla luce di queste linee fondamentali proposte dalla l.r. n. 8/2004 sul riordino del sistema turistico proponiamo alcune considerazioni sulle principali linee di governo della Regione nel campo del turismo, con particolare attenzione alle urgenze più evidenti che attendono i maggiori sforzi negli anni a venire.

Il processo di crescita delle aggregazioni territoriali è stato in questi anni sensibile e non formale. La percezione del bisogno di aggregazione è lentamente, ma ormai inesorabilmente, penetrato nella coscienza degli operatori economici anche nel turismo, seppure con notevole ritardo rispetto ad altri settori produttivi (si pensi soprattutto all’industria); si sono quindi formate aggregazioni, per lo più di natura consortile, finalizzate prevalentemente alla promozione territoriale e dei prodotti. La tecnologia è stata sicuramente uno dei fattori che ha contribuito maggiormente a stimolare strumenti e progetti di partnership, ma è stata prevalentemente utilizzata essenzialmente per raccordarsi con i mercati.  
La legislazione regionale, soprattutto attraverso la l.r. n. 28/1973, ha particolarmente favorito questo processo  finalizzando i contributi per la promozione ai progetti coordinati e gestiti da più soggetti. Questo ha contribuito sensibilmente a favorire una coesione operativa più ampia rispetto ai soli obiettivi promozionali, incominciando a generare nelle realtà più avanzate una capacità progettuale anche su aspetti di gestione del prodotto a livello territoriale (tra le più significative esperienze lombarde – e non solo - vale la pena citare il caso del consorzio Adamello Ski).
Sulla capacità di creare soggetti in grado di gestire e di promuovere le destinazioni turistiche si gioca, in larga parte il successo futuro delle aree lombarde. Per questo ci sembra che il tema dello sviluppo, del consolidamento e soprattutto dell’implementazione operativa delle aggregazioni debba considerarsi cruciale per la politica turistica che ci attende. Del resto la formazione dei Sistemi turistici previsti dalla legge lo impone.
C’è un passaggio culturale che occorre fare e che l’interpretazione dei Sistemi locali impone. Sino ad ora gli sforzi sono andati verso la creazione di consorzi in grado di promuovere e vendere il territorio e i suoi prodotti; è indispensabile che sempre più le energie e le risorse vadano ora a creare e a sviluppare soggetti in grado anche di gestire l’offerta turistica territoriale, quindi di progettarla, di organizzarla e di adattarla alle esigenze del mercato. In sintesi, a creare prodotti e a produrre soluzioni perché questi prodotti siano sempre più competitivi. L’azione promozionale, senza un costante adattamento del prodotto alle esigenze del mercato rischia di venire vanificata. L’azione regionale, soprattutto attraverso un accorto uso delle risorse finanziarie, dovrebbe avere pertanto 3 obiettivi prioritari:

• promuovere, attraverso un’azione di tutorship regionale coordinata con le Province, le aggregazioni in quelle aree dove ancora non è presente un soggetto in grado di interpretare la gestione del sistema;
• consolidare sotto il profilo dimensionale i consorzi esistenti, favorendo dove possibile anche eventuali fusioni tra consorzi; a questo fine la concessione di contributi sulla base di parametri anche dimensionali potrebbe costituire uno strumento necessario;
• sviluppare una gestione del prodotto territoriale a livello sistemico e, attraverso di questa, la ricerca di economie aziendali e di efficienza produttiva.

La gestione della destinazione (Destination management) costituisce oggi la frontiera ulteriore verso la quale i processi di aggregazione sin qui avviati devono tendere, perché questa è la variabile chiave della competitività territoriale nel mercato turistico. Ma come si può facilmente intuire, essa presuppone una cultura sistemica che deve  maturare e che esige adeguati strumenti formativi di supporto.

Se oggi l’investimento sul capitale umano viene riconosciuto essere la variabile strategica determinante per tutti i settori produttivi nei contesti a più elevato sviluppo, ciò è tanto più vero per le attività legate al turismo, dove la risorsa umana ha un ruolo predominante. La diffusa assenza di cultura manageriale in imprese di piccole e piccolissime dimensioni, pone infatti le imprese turistiche e gli operatori pubblici (questi sono spesso i veri decisori delle scelte a livello territoriale) in condizione deficitaria rispetto a quei paesi (e sono molti) in cui gli operatori, spesso rappresentati da grandi gruppi, operano con criteri industriali.
Proprio questo deficit di managerialità della risorsa umana si riflette essenzialmente su quelle due componenti che abbiamo indicato come decisive per la crescita competitiva delle destinazioni turistiche: la capacità di gestire con efficienza le singole aziende, limitando al massimo l’incidenza dei costi, e la capacità di fare rete e quindi di creare sistemi integrati di gestione e di promozione. Dal deficit manageriale discendono quindi i maggiori problemi della competitività della nostra offerta.
Di questo deficit il sistema istituzionale (molto meno quello operativo) sembra avere preso coscienza, tant’è che gli interventi formativi si sono negli ultimi anni moltiplicati a tutti i livelli. Va però ricordato che la formazione turistica a livello universitario è in Italia storia molto recente; solo da qualche anno, salvo alcune eccezioni,  la formazione in campo turistico è entrata nell’offerta curricolare delle università e quindi l’effettiva formazione di un know how in campo turistico è cosa ancora iniziale che esige tempo per dare effetti diffusi.
La Regione Lombardia ha promosso in questi anni un’azione formativa intensa in campo turistico, utilizzando il Fondo sociale europeo, sia a livello professionale che a livello superiore, anche attraverso il sostegno ai corsi extracurricolari promossi dalle  università lombarde.
Siamo quindi di fronte ad un moltiplicarsi dell’offerta formativa sul turismo, di fronte alla quale è necessario fare alcune considerazioni:

• l’attuale fase di rincorsa alla copertura di un deficit formativo sul turismo porta necessariamente ad una varietà di offerta non sempre di buona qualità e non sempre aderente alle effettive esigenze del mercato. Essendo mancata nel passato un’attività di formazione e di ricerca nel settore in ambito universitario, la capacità di elaborazione teorica specifica e la didattica sono ancora fragili; d’altro lato, vuoi per i motivi storici anzidetti, vuoi per ragioni culturali, anche l’attenzione che il mondo del turismo dedica alla formazione e alla ricerca universitaria è ancora molto modesto. Questo dialogo va decisamente rafforzato; attraverso di esso si favorirà anche una più accurata selezione dell’offerta formativa;
• l’individuazione delle figure professionali più attese dal mercato e il conseguente orientamento dell’attività formativa è esercizio particolarmente difficile nel campo del turismo e utile solo parzialmente. Gli sbocchi professionali che persegue una formazione nel turismo sono infatti ampi e trasversali rispetto a molte attività economiche.
• è ormai assodato che l’attuale formazione superiore, anche quella aperta a tutte le categorie di persone, ha come destinatari i giovani che desiderano entrare nel settore. Cioè, questo tipo di formazione porterà ad un inserimento di personale più preparato, ma ha effetti irrilevanti sull’attuale leadership regionale. Chi oggi opera nel turismo poco avverte l’esigenza di formazione, ma soprattutto non trova corrispondenza con il tipo di formazione che  qui viene sviluppata. Ecco allora il vero nodo di un’azione della Regione che possa dare effetti anche a breve termine: individuare, sostenere e stimolare modalità formative adatte a chi da tempo opera nel turismo e non è più disponibile a lunghe frequenze sui banchi di un’aula. Oggi questo tipo di formazione non è presente; va perseguita e studiata nelle forme, ma è possibile.

Le località montane sono quelle che avvertono i maggiori problemi conseguenti al cambiamento del mercato; proprio per questo sono anche le località che assorbono le maggiori risorse pubbliche destinate al loro sostegno. La tendenza generale da parte degli operatori locali, che ben percepiscono l’urgenza di interventi, è quella di procedere episodicamente verso soluzioni nuove, dietro le quali quasi mai vi è un’attenta analisi di mercato che supporti le scelte.
L’azione regionale può essere di grande aiuto per superare questa situazione, sostanzialmente perseguendo 2 obiettivi:

• dotarsi di strumenti di analisi sufficientemente credibili e applicabili a tutto il territorio, finalizzati ad individuare le condizioni di competitività delle singole località e quindi a vagliare le scelte e a verificare l’opportunità di interventi pubblici;
• dotarsi di un disegno complessivo che indichi le strategie da seguire nelle diverse tipologie di stazioni montane e che introduca scenari innovativi nell’orientamento turistico delle località.

Questa prospettiva avrebbe l’effetto di fornire agli operatori locali, in genere disorientati di fonte al cambiamento e spesso impreparati ad affrontarlo, un quadro di riferimento con il quale misurarsi e dal quale attingere criteri di intervento.
Il caso del turismo invernale è significativo al proposito. È noto che fattori esterni (condizioni climatiche e invecchiamento della popolazione) e fattori di mercato (concorrenza e cambiamento delle propensioni sociali) hanno profondamente modificato le condizioni di mercato delle stazioni sciistiche. Perché oggi una stazione possa risultare competitiva esige investimenti considerevoli e comunque condizioni che vanno al di là della sola possibilità di praticare gli sport sulla neve (ampiezza delle aree sciabili, servizi ricettivi di qualità, servizi ricreativi ecc.); la mancanza di criteri che definiscano le condizioni per reggere la competitività finisce per produrre un assorbimento di risorse pubbliche (si pensi al sostegno agli impianti di risalita) destinate ad essere improduttive; per contro la varietà di nuove aspettative da parte dei turisti potrebbe orientare le stazioni non competitive verso percorsi innovativi, sui quali le risorse pubbliche potrebbero agire da volano.

Nell’ultimo decennio la progettualità lombarda si è espressa attraverso grandi progetti o interventi, destinati ad avere effetti rilevanti sulla capacità di attrazione del territorio, soprattutto nei confronti del business internazionale. La realizzazione del nuovo polo fieristico di Rho-Pero, lo sviluppo del sistema moda, con la prospettiva di realizzazione di un’area ad esso dedicata, il nuovo polo congressuale, oltre alle infrastrutture di trasporto e al loro potenziamento, sono tutti elementi che interagiscono strettamente con il turismo. È sin troppo facile rilevare come questi e altri analoghi progetti costituiranno per la Lombardia degli eccezionali fattori di attrazione turistica, mediata dalla attività che gli stessi genereranno.
Su un piano diverso, ma ugualmente rilevante, una grande opportunità di attrazione turistica è rappresentata da quegli eventi di carattere temporaneo e di rilevanza straordinaria che vengono proposti sul territorio lombardo in occasione di grandi appuntamenti sportivi o culturali; è il caso, per stare nel breve termine, dei prossimi Campionati del Mondo di Sci programmati in Valtellina all’inizio del 2005, l’evento più significativo nel quale la Lombardia è impegnata.
La nostra attenzione in questa sede va alle condizioni che possono favorire una capacità di attrazione permanente e quindi generare in futuro una maggiore attrattività delle sedi che li ospitano. In quest’ottica ci sembra che l’azione regionale debba essere orientata a questi fondamentali obiettivi:

• creare le condizioni e quindi gli strumenti e le opportunità infrastrutturali che possano “creare il massimo livello di sinergie tra gli stessi fattori di attrazione e tra questi e le altre risorse del territorio”;
• “sostenere il sistema di accoglienza dei territori interessati perché si pongano le condizioni per effettive ricadute turistiche”;
• “integrare l’attrazione esercitata dai grandi interventi strutturali con fattori complementari destinati ad avere una funzione permanente”.

Da ultimo, è indispensabile segnalare le problematiche connesse all’uso delle nuove tecnologie, stante la famigliarità che queste hanno ormai assunto nelle consuetudini del fruitore di servizi turistici.
Negli ultimi anni pressoché tutte le aree e le destinazioni turistiche lombarde hanno ormai segnato la propria presenza anche sul web, con la creazione di siti e di portali d’area in quantità talvolta anche sovrabbondante per il turista, che spesso accostandosi ad un area si trova a dover consultare più siti offerti da soggetti diversi. I problemi a livello territoriale sono ormai due: da un lato, l’eccessiva proliferazione di siti in molte aree che disorientano il fruitore (è il caso  ad esempio delle Valli bergamasche), dall’altro, la frequente bassa qualità degli stessi, che, essendo prodotti da soggetti per lo più con risorse limitate, non riescono a raggiungere standard qualitativi adeguati ad offrire al turista un servizio di accesso effettivamente utile.
A livello regionale, peraltro, non esiste ancora un vero portale per il turismo; l’utente della rete non riesce quindi ad essere introdotto all’offerta turistica lombarda da un unico accesso che garantisca la conoscenza delle risorse, la visibilità dei prodotti offerti e la fruizione dei servizi di prenotazione e di acquisto. Il progetto per il portale del turismo è in corso, ha subito alcuni ritardi, ma nel corso del 2005 dovrebbe vedere il completamento. È superfluo sottolineare quanto questo sia urgente per una regione che gode, in buona parte di un mercato di livello alto e quindi particolarmente sensibile all’uso degli strumenti telematici anche per l’acquisto dei servizi turistici.
La realizzazione del portale del turismo lombardo dovrebbe peraltro costituire l’occasione anche per una razionalizzazione dei siti d’area esistenti. Se è infatti impensabile e inopportuno che essi possano essere sostituiti da un unico portale regionale, è invece possibile indurre i portali e i siti d’area a perseguire standard qualitativi accettabili (in termini di immagine e di servizi offerti) in cambio di un accesso diretto dal portale regionale; ciò consentirebbe anche di uniformare, entro certi limiti, l’immagine dell’offerta dei territori regionali.