12 - politiche per il sistema produttivo

Il sistema produttivo lombardo vive le sfide competitive alte di tutte le economie in cui l’elevato costo dei fattori (lavoro, energia, suolo), una specializzazione produttiva ancora largamente concentrata su beni di consumo non durevoli (tessile, abbigliamento, mobile) e mercati maturi esigono l’innovazione continua, la ricerca di elementi distintivi, la cura della qualità e del servizio al cliente, la capacità di raggiungere e fidelizzare anche consumatori distanti geograficamente e culturalmente.
Contestualmente, gli elementi di sistema a stretta base territoriale alimentano quella dimensione della competitività che comincia all’esterno dello stabilimento e che è ormai divenuta imprescindibile per affrontare positivamente quelle sfide che i mercati globali impongono anche alla piccola dimensione.
Ne discende che le politiche regionali assumono nuove valenze, una centralità ben maggiore che non in passato e certamente destinata a crescere ulteriormente negli anni a venire, quando le modificazioni introdotte dalla riforma del Titolo V della Costituzione – che prevedono numerose competenze esclusive alle Regioni in termini di governo dell’economia – troveranno piena attuazione e più adeguata strumentazione.
Il contesto complessivo delle politiche – tra cui quelle regionali per il sistema produttivo qui a tema – è ulteriormente vincolato (e indirizzato) dall’appartenenza allo spazio comune europeo che concepisce la politica industriale come un quadro di regole certe e uguali per tutti (ciò e tanto più indispensabile nel nuovo contesto allargato ai 25 Paesi che la compongono) piuttosto che come misure di sostegno per le singole imprese.
I tre grandi obiettivi, ribaditi anche recentemente, sono infatti: quello della conoscenza, che implica la ridefinizione delle tematiche formative, la creazione e “manutenzione” nel tempo del capitale umano, la risorsa più preziosa per l’Italia e segnatamente per la Lombardia; quello dell’innovazione, comprensivo dello sforzo di R&S che deve accompagnare il rinnovamento del sistema produttivo; quello, infine, della capacità imprenditoriale che riguarda sia il “fare impresa” che quel livello di espressività sul lavoro – più flessibile e meno garantito che non in passato – in cui ognuno deve imparare ad essere imprenditore di sé stesso.

Ne discendono politiche regionali sempre più caratterizzate da tre dimensioni qualificanti, in parte nuove:

• la “trasversalità”, politiche che indirizzano problemi complessi, multifattoriali o multisettoriali, ridando unitarietà di approccio a singoli interventi e azioni;
• la “flessibilità” negli strumenti e nei requisiti, che implica maggiore responsabilità, grande trasparenza e attenzione valutativa;
• la “territorialità”, cioè la capacità di connettersi a tutti quei fattori di prossimità, crescenti per numero e rilevanza, che sono propri dei luoghi in cui si produce.

Dal momento che su questa articolazione si fonda l’esercizio di lettura sintetica qui sviluppato, è appropriato precisare alcuni contorni di tali dimensioni.
La “trasversalità” segna il passaggio dalle politiche puntuali alle comprehensive policies. La trasversalità unisce, mette insieme elementi differenti – e spesso precedentemente dispersi – cercando di cogliere ogni possibile sinergia e favorendo effetti massa (il raggiungimento di soglie critiche). Su piani diversi, una dimensione di trasversalità emerge a livello legislativo con i testi unici, a livello operativo con gli sportelli unici (SUAP), a livello produttivo, ad esempio, con i cluster industriali (metadistretti). Una delle novità regionali più significative a questo riguardo sono certamente i Pacchetti integrati di agevolazione (PIA)¹ che offrono alle imprese lombarde che intendono realizzare programmi di sviluppo aziendali uno strumento unitario in cui condensare diversi investimenti e differenti tipologie di spese singolarmente ammissibili su differenti specifiche leggi, consentendo l’accesso con un’unica domanda alle diverse agevolazioni previste con nuove procedure unificate di accesso, istruttoria e concessione.
La “flessibilità” riguarda invece la specifica modulazione degli strumenti per venire incontro alle esigenze differenziate degli attori. Il percorso di progettazione “dal basso” dello sviluppo – che grande enfasi ha assunto in Regione Lombardia in applicazione dei principi generali del partenariato e della sussidiarietà – suggerisce, ad esempio, l’apertura temporale dei bandi, in modo che i protagonisti dello sviluppo possano sottoporre i propri progetti ad una procedura di verifica/validazione/finanziamento quando si sentono pronti, quando cioè il percorso di progettazione è giunto a maturazione, piuttosto che ad una data fissa – quella della scadenza del bando; e in questa direzione si sta effettivamente muovendo la Regione Lombardia.
La “territorialità”, infine, coglie gli elementi di sistema a quei livelli decentrati connotati da un qualche elemento di omogeneità. Due espressioni specifiche di tale dimensione delle politiche regionali sono identificabili in una risposta istituzionale e in più di una legislativa.
La risposta istituzionale è connessa alle sedi territoriali (Uffici provinciali) della Regione Lombardia che hanno modificato radicalmente la propria fisionomia e la propria mission passando ad un nuovo ruolo di snodo tra i territori e la programmazione regionale, con un’attenzione specifica a quell’integrazione interfunzionale e intersettoriale che ancora frequentemente pone diversi problemi di raccordo.
Tra le risposte legislative una delle più significative – oltre alla politica per i distretti industriali a cui è dedicato il paragrafo 13.3 – è certamente il Programma integrato di sviluppo locale (PISL) identificato e normato dalla l.r. 2/2003 relativa alla programmazione negoziata regionale. Il PISL, proposto alla Regione da province, comunità montane, comuni o forme associative tra autonomie locali e camere di commercio, concerne l’attuazione di un programma di azioni e interventi sulla base di obiettivi condivisi di sviluppo. Esso contiene certamente importanti elementi di “trasversalità”, come precedentemente definiti, ma qui la dimensione del “locale” è costitutiva del programma stesso che nasce da un vasto processo concertativo che vede protagonisti gli attori del territorio medesimo.

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¹ La Regione Lombardia con propria delibera del 19.7.2004 ha attivato i PIA tramite i quali ha fissato una nuova modalità di incentivazione che, integrando leggi regionali e leggi nazionali delegate, unifica e semplifica le procedure di accesso e di concessione degli interventi agevolativi. Il bando di presentazione delle domande di agevolazione si è aperto lo scorso 15 settembre 2004.

La riproposizione di questi obiettivi generali all’interno delle politiche per il sistema produttivo della Regione Lombardia è facilmente rintracciabile nelle determinazioni del Consiglio regionale (28.07.1995) e del Presidente della Regione Lombardia (29.06.2000): i due documenti programmatici che stanno all’inizio dei due mandati di legislatura – quinquenni 1995-2000 e 2000-2005 – con cui la presente riflessione si confronta.
Se “trasversalità”, “flessibilità” e “territorialità” sono i tre connotati che hanno caratterizzato l’ispirazione e il metodo (di molte) delle politiche perseguite dalla Regione in questo decennio, dal punto di vista delle tipologie è opportuno distinguere tre ampie categorie: le politiche per le imprese, le politiche per il sistema produttivo e le politiche di rete. Queste ultime, come categoria a sé stante, sono giustificabili sulla base dell’evidenza della molteplicità delle relazioni che si instaurano nel sistema tra singoli attori, tra attori e istituzioni, e tra sistemi territoriali tra loro in dialogo e in competizione. Ciò che distingue il sistema produttivo dalle reti – cioè la seconda dalla terza categoria – è la dimensione di “prossimità” delle relazioni che si instaurano o, detto diversamente, la “lunghezza” delle reti².
Sulla base della duplice articolazione introdotta – una dimensione orizzontale legata alle “caratteristiche” e una dimensione verticale orientata ai “destinatari” – è possibile classificare le politiche regionali seguendo il quadro sinottico della tab. 12.1 che rappresenta lo strumento concettuale qui proposto per distinguere e interpretare le differenti politiche.



Come tutti gli esercizi di questo tipo anche quello qui proposto è, a un tempo, eroico e partigiano. Eroico, perché le semplificazioni che deve imporre alla lettura di una realtà complessa e multiforme sono innumerevoli; partigiano, nel senso che è di parte, rispecchia fortemente la visione, le preferenze e le valutazioni dello scrivente.
Permangono inoltre alcuni margini di sovrapposizione, i confini tra differenti tipologie sono sfumati, ciò non di meno la distinzione suggerita consente di meglio cogliere come la Regione ha accompagnato nel decennio passato il suo sistema produttivo nelle sfide della competizione globale.
Anche laddove una stessa politica risulta connotata da diverse caratteristiche (tra quelle qui richiamate) la tab. 12.1 segnala che una è la dimensione prevalente. Così, per esempio, le politiche per il sistema turistico sono caratterizzate da una rilevante dimensione di “trasversalità” perché la tenuta competitiva dello stesso dipende fortemente dall’integrazione della filiera che ha, per sua natura, una componente territoriale e una trasversale, non legata ai luoghi (le destinazioni turistiche). La dimensione di sistema prevale, dunque, nella visione qui sviluppata su quella territoriale che pure è presente.
Un secondo esempio può essere quello della micro impresa, ampia categoria che tocca nello schema presentato anche l’artigianato e il commercio al dettaglio. Qui la “flessibilità” è la caratteristica prevalente che fa premio, per esempio, sulla dimensione di trasversalità pure rilevante. Ciò di cui la micro impresa necessita è infatti l’opposto di un approccio burocratico, rigido, vincolistico.

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² Esiste, infatti, nella riflessione socio-economica sullo sviluppo la concettualizzazione di “reti corte” e “reti lunghe”. In particolare, le seconde sono quelle che consentono l’aggancio del locale, dell’ambiente territoriale, al globale. La sfida dello sviluppo è proprio la complementarietà tra funzioni territoriali e “reti lunghe” che consentono di andare oltre il locale (Bonomi, 1997, p. 62)

L’articolazione proposta della tab. 12.1 pare dunque più illuminante di quelle tradizionali per tipologie di strumenti (fiscali, finanziari, reali, ecc.) o per tipologie di soggetti destinatari organizzati in “settori” (artigianato, industria, turismo, servizi, ecc.). A ciò si aggiunge la considerazione che le risorse finanziarie direttamente impegnate dalla Regione nelle politiche per le imprese risultano di modesta rilevanza quando paragonate al dimensionamento complessivo del sistema produttivo regionale.
Esemplificativamente, nel 2001 – e cioè a metà del decennio qui considerato – la Regione ha potuto disporre di 58,4 milioni di euro di fondi propri per le imprese, a cui si sommano le risorse aggiuntive statali (pari a 114,1 milioni di euro), raggiungendo i 172,5 milioni di euro: i conti sono presto fatti, si tratta di 258 euro per ogni unità locale lombarda o 5,4 euro per addetto³; oppure di una quota pari allo 0,07% dell’intero PIL regionale o, ancora, del 2,7% di tutti i contributi nazionali a favore del sistema produttivo.
Accanto agli interventi diretti, occorre però considerare in modo aggiuntivo, e sempre con effetti moltiplicativi, i numerosi ulteriori interventi che impattano sul sistema, per citare solo alcuni esempi tra i più significativi: il completamento e l’entrata a regime dell’aeroporto intercontinentale di Malpensa; le nuove politiche per l’innovazione e la ricerca; l’attenzione per la montagna; la dimensione distrettuale territoriale e reticolare.
Nel corso delle due ultime legislature (1995-2005) sono state 40 le leggi regionali emanate, direttamente riguardanti materie economiche; a queste sono da aggiungere alcuni ulteriori provvedimenti che, pur non essendo economici nell’origine, hanno un impatto diretto sul sistema produttivo – ad esempio, la legge sulla programmazione regionale concertata (a cui si è già accennato con i PISL) o le leggi di applicazione della Bassanini sulle semplificazioni amministrative.
Complessivamente considerate le politiche regionali hanno certamente un impatto significativo sul sistema produttivo lombardo e innescano effetti moltiplicativi rispetto alle risorse che mettono in campo. Occorre dunque uscire dal più ristretto esercizio contabile⁴ di ciò che è misurabile in termini di investimenti “aggiuntivi” delle imprese.
Ciò spinge ulteriormente a precisare quali siano gli obiettivi delle politiche per il sistema produttivo.

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³ Ovviamente si registrano alcune significative eccezioni, dai fondi per la formazione agli interventi dedicati al comparto tessile. In questo specifico caso, unendo ai contributi regionali quelli del Fondo Unico, per il 2001 si raggiungono i 38,5 milioni di euro destinati al comparto tessile, pari a circa 2.560 euro per impresa e 234 euro per addetto.
⁴ Stime di Brancati (2001) per il Centro-Nord segnalano infatti che tra il 60% e il 90% degli investimenti “agevolati” dalle politiche sarebbero stati comunque effettuati dalle imprese beneficiate dagli incentivi pubblici. E questo è certamente vero anche in Lombardia, che si connota per un sistema produttivo solido e dimensionalmente ben articolato, all’interno del quale non mancano progetti di investimento delle imprese.

La dimensione quantitativamente modesta degli interventi agevolativi pone dunque un problema rilevante circa gli obiettivi.
Le politiche che si traducono in forme di finanziamento in contesti avanzati devono infatti agire come sistema “premiale” definito dalla Regione nei confronti di quelle imprese e di quei soggetti che realizzano iniziative di interesse generale. Le politiche più apprezzabili sono dunque quelle che ottengono modificazioni permanenti (e migliorative) nel posizionamento dei singoli agenti economici e stimolano significativi effetti imitativi.
La risposta a se la Regione abbia o meno raggiunto questo risultato è parzialmente demandata all’analisi più puntuale, condotta nel successivo capitolo, relativamente, e in modo esemplificativo, a quattro specifiche azioni di politica. Una conclusione più generale non è invece possibile.
Da un lato, infatti, il “rumore di fondo” è troppo grande per poter distinguere gli effetti specifici delle politiche dalle modificazioni strutturali occorse del contesto competitivo regionale, nazionale e internazionale, dagli andamenti congiunturali, così come dalle autonome decisioni delle imprese lombarde. Dall’altro, il dato macroeconomico di sintesi – come ampiamente documentato nei precedenti capitoli del volume, sia pur con alcune sfumature – è di peggioramento della competitività del sistema Lombardia.
Queste due considerazioni congiunte se, da un lato, lasciano aperte domande importanti circa gli effetti di un decennio di politiche regionali, dall’altro, chiariscono adeguatamente il punto di vista valutativo del capitolo. Ciò che è valutabile non sono gli esiti⁵, ma ciò che gli addetti ai lavori chiamano il policy design, l’impianto delle politiche, la loro coerenza complessiva, la sintonia tra gli obiettivi dichiarati e le esigenze emerse nel sistema produttivo.
Da questo punto di vista il sistema produttivo lombardo ha certamente beneficiato nel decennio passato dell’insieme degli interventi che la Regione ha offerto al sistema produttivo.
La valutazione del policy design  nell’esperienza lombarda è positiva per numerose ragioni tra loro concordanti e, dunque, largamente autorinforzantesi.
Innanzitutto, dal punto di vista dell’enunciazione delle politiche, si riscontra piena concordanza sia con le sottolineature europee che con le dichiarazioni programmatiche di inizio legislatura.
In secondo luogo vi è una forte capacità espressa di modificare il percorso, diverse politiche si connotano per elementi di positiva discontinuità nel decennio che richiamano una capacità di ascolto dell’utenza e di attenzione al contesto.
In terzo luogo, le politiche regionali sono figlie di un metodo fortemente concertativo che ha messo a punto un modello di governance lombardo –riprodotto in differenti contesti settoriali o tematici – che prende le mosse dal Patto per lo sviluppo⁶.
Infine, in quarto luogo, le politiche sono risultate genuinamente sussidiarie nei confronti del sistema, mettendo a valore le risorse disponibili, le esperienze accumulate, le capacità espresse dagli attori e dai territori di essere protagonisti del proprio futuro.
Emerge, dunque, una valutazione più che positiva anche in presenza di margini di miglioramento significativi. Ovviamente la strada da percorrere è ancora lunga e le sfide di una competizione “alta” spostano continuamente in avanti le mete. All’orizzonte della prossima legislatura – con specifica attenzione al sistema produttivo e alle imprese, nella conferma degli indirizzi intrapresi – stanno alcuni snodi rilevanti.
Un’azione di ulteriore razionalizzazione e concentrazione degli obiettivi e degli interventi, con la realizzazione di un auspicabile Testo Unico per tutti gli interventi di politica industriale e forse una ricompattazione anche istituzionale che attribuisca ad un unico assessorato alle attività produttive competenze oggi distribuite su due distinti assessorati.
Un’azione di snellimento delle procedure che rendano strumenti come i PIA – oggi utilissimi – superati da un coordinamento “ordinario” del sistema delle agevolazioni e delle azioni di sostegno al mondo delle  imprese.
Una maggiore incisività dell’azione di partenariato che passi da una governance dei fini – oggi largamente assicurata su una molteplicità di azioni – a una vera governance delle realizzazioni, che identifichi anche percorsi valutativi più diffusi e trasparenti, offrendo maggiore voce agli attori protagonisti, impegnati nei processi, e consentendo di modificare, quando è il caso, i percorsi intrapresi.

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⁵ Esistono sostanzialmente tre approcci per valutare gli esiti delle politiche, tutti superiori – in termini di energie e risorse dedicate – agli esercizi qui condotti.
Il primo è quello statistico-econometrico a là Brancati, o di analisi costi–benefici a là Florio; ne esistono alcune esemplificazioni su oggetti più circoscritti: la singola politica, attuata attraverso una specifica legge;
il secondo potrebbe essere chiamato di customer satisfaction, quello in cui si indaga, con adeguate analisi field, sul grado di conoscenza/utilizzo/apprezzamento della normativa da parte degli utenti effettivi o potenziali;
il terzo, infine, di “consenso politico”, in cui si chiede un giudizio valutativo qualitativo circa gli effetti delle normative a un gruppo di interlocutori privilegiati, scelti per la loro autorevolezza e/o ruolo istituzionale.
⁶ Il 19/9/2001 il Presidente della Regione Lombardia Formigoni ha firmato il “Patto per lo sviluppo dell’economia, del lavoro, della qualità e della coesione sociale in Lombardia” che coinvolge oltre 70 attori istituzionali e rappresentanze della società.