Alberto Bramanti
Capitolo 12 - Le politiche per le imprese e il sistema produttivo: uno schema concettuale
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/economica/II/bramanti1
Il contributo descrive uno schema con cui è possibile analizzare le politiche regionali per le imprese e il sistema produttivo. A tale scopo vengono proposte tre dimensioni qualificanti – trasversalità, flessibilità e territorialità – e tre categorie di destinatari – imprese, sistema produttivo e reti. Il contributo si chiude con alcune considerazioni sui criteri di valutazione delle politiche.
Gli elementi di sistema a stretta base territoriale alimentano la competitività che è ormai divenuta imprescindibile per affrontare quelle sfide che i mercati globali impongono anche alla piccola dimensione. Ne discende che le politiche regionali assumono nuove valenze, una centralità ben maggiore che non in passato e certamente destinata a crescere ulteriormente negli anni a venire.
Il contesto complessivo delle politiche regionali per il sistema produttivo è ulteriormente vincolato (e indirizzato) dall’appartenenza all’Unione Europea, che concepisce la politica industriale come un quadro di regole certe e uguali per tutti piuttosto che come misure di sostegno per le singole imprese.
Le dimensioni qualificanti delle politiche regionali sono:
- la trasversalità, politiche che indirizzano problemi complessi, multifattoriali o multisettoriali, ridando unitarietà di approccio a singoli interventi e azioni;
- la flessibilità negli strumenti e nei requisiti, che implica maggiore responsabilità, grande trasparenza e attenzione valutativa;
- la territorialità, cioè la capacità di connettersi a tutti quei fattori di prossimità, crescenti per numero e rilevanza, che sono propri dei luoghi in cui si produce.
La trasversalità segna il passaggio dalle politiche puntuali alle comprehensive policies. La trasversalità mette insieme elementi differenti cercando di cogliere ogni possibile sinergia e favorendo il raggiungimento di soglie critiche. Su piani diversi, una dimensione di trasversalità emerge a livello legislativo con i testi unici, a livello operativo con gli sportelli unici per le attività produttive (sUAP), a livello produttivo con i metadistretti. Una delle novità regionali più significative a questo riguardo sono certamente i Pacchetti Integrati di Agevolazione (PIA) che offrono alle imprese lombarde che intendono realizzare programmi di sviluppo aziendali uno strumento unitario in cui condensare diversi investimenti e differenti tipologie di spese singolarmente ammissibili su differenti specifiche leggi, consentendo l’accesso con un’unica domanda.
La flessibilità riguarda invece la specifica modulazione degli strumenti per venire incontro alle esigenze differenziate degli attori. Il percorso di progettazione “dal basso” dello sviluppo suggerisce, per esempio, l’apertura temporale dei bandi, in modo che i protagonisti dello sviluppo possano sottoporre i propri progetti a una procedura di verifica/validazione/finanziamento, quando il percorso di progettazione è giunto a maturazione, piuttosto che a una data fissa – quella della scadenza del bando.
La territorialità coglie gli elementi di sistema a quei livelli decentrati connotati da un qualche elemento di omogeneità. Due espressioni specifiche di tale dimensione delle politiche regionali sono identificabili in una risposta istituzionale e in più d’una legislativa.
La risposta istituzionale è connessa alle sedi territoriali (uffici provinciali) della Regione che hanno modificato radicalmente la propria fisionomia e la propria mission passando a un nuovo ruolo di snodo tra i territori e la programmazione regionale, con un’attenzione specifica a quell’integrazione interfunzionale e intersettoriale che pone diversi problemi di raccordo.
Tra le risposte legislative una delle più significative è certamente il Programma Integrato di Sviluppo Locale (PISL). Il PISL, proposto alla Regione da province, comunità montane, comuni o forme associative tra autonomie locali e camere di commercio, concerne l’attuazione di un programma di azioni e interventi sulla base di obiettivi condivisi di sviluppo.
Dal punto di vista delle tipologie è opportuno distinguere tre categorie: le politiche per le imprese, le politiche per il sistema produttivo e le politiche di rete. Queste ultime, come categoria a sé stante, sono giustificabili sulla base dell’evidenza della molteplicità delle relazioni che si instaurano nel sistema tra singoli attori, tra attori e istituzioni, e tra sistemi territoriali tra loro in dialogo e in competizione.
Sulla base della duplice articolazione introdotta – una dimensione orizzontale legata alle “caratteristiche” e una dimensione verticale orientata ai “destinatari” – è possibile classificare le politiche regionali seguendo il quadro sinottico della tab. 12.1.
Permangono alcuni margini di sovrapposizione, i confini tra differenti tipologie sono sfumati, ciò non di meno la distinzione suggerita consente di meglio cogliere come la Lombardia ha accompagnato nel decennio passato il suo sistema produttivo nelle sfide della competizione globale.
Nel corso delle due ultime legislature (1995-2005) sono state 40 le leggi regionali emanate, direttamente riguardanti materie economiche; a queste sono da aggiungere alcuni ulteriori provvedimenti che, pur non essendo economici nell’origine, hanno un impatto diretto sul sistema produttivo.
Complessivamente considerate, le politiche regionali hanno un impatto significativo sul sistema produttivo lombardo benché le risorse finanziarie impegnate dalla regione risultino di modesta entità, quando paragonate al dimensionamento complessivo del sistema produttivo regionale.
La dimensione quantitativamente modesta degli interventi agevolativi pone un problema rilevante circa gli obiettivi. Le politiche che si traducono in forme di finanziamento in contesti avanzati devono infatti agire come sistema “premiale” definito dalla Regione nei confronti di quelle imprese e di quei soggetti che realizzano iniziative di interesse generale. Le politiche più apprezzabili sono dunque quelle che ottengono modificazioni permanenti (e migliorative) nel posizionamento dei singoli agenti economici e stimolano significativi effetti imitativi. Tuttavia, non è possibile valutare l’impatto delle politiche regionali. Da un lato, infatti, il “rumore di fondo” è troppo grande per poter distinguere gli effetti specifici delle politiche dalle modificazioni strutturali occorse del contesto competitivo regionale, nazionale e internazionale, dagli andamenti congiunturali, così come dalle autonome decisioni delle imprese lombarde. Dall’altro, il dato macroeconomico di sintesi è di peggioramento della competitività del sistema Lombardia.
Queste due considerazioni congiunte se, da un lato, lasciano aperte domande importanti circa gli effetti di un decennio di politiche regionali, dall’altro chiariscono adeguatamente il punto di vista valutativo del capitolo. Ciò che è valutabile non sono gli esiti, ma il policy design, la sintonia tra gli obiettivi dichiarati e le esigenze emerse nel sistema produttivo.
La valutazione del policy design nell’esperienza lombarda è positiva per numerose ragioni tra loro concordanti. Innanzitutto, dal punto di vista dell’enunciazione delle politiche, si riscontra piena concordanza sia con le sottolineature europee che con le dichiarazioni programmatiche di inizio legislatura.
In secondo luogo vi è una forte capacità espressa di modificare il percorso, diverse politiche si connotano per elementi di positiva discontinuità nel decennio che richiamano una capacità di ascolto dell’utenza e di attenzione al contesto. In terzo luogo, le politiche regionali sono figlie di un metodo fortemente concertativo che ha messo a punto un modello di governance lombardo che prende le mosse dal Patto per lo Sviluppo. Infine, in quarto luogo, le politiche sono risultate genuinamente sussidiarie nei confronti del sistema, mettendo a valore le risorse disponibili, le esperienze accumulate, le capacità espresse dagli attori e dai territori di essere protagonisti del proprio futuro.
Ovviamente la strada da percorrere è ancora lunga e le sfide di una competizione “alta” spostano continuamente in avanti le mete. All’orizzonte della prossima legislatura stanno alcuni snodi rilevanti:
- un’azione di ulteriore razionalizzazione e concentrazione degli obiettivi e degli interventi, con la realizzazione di un auspicabile Testo Unico per tutti gli interventi di politica industriale e, forse, una ricompattazione anche istituzionale che attribuisca a un unico assessorato alle attività produttive competenze oggi distribuite su due distinti assessorati;
- un’azione di snellimento delle procedure e un coordinamento del sistema delle agevolazioni;
- una maggiore incisività dell’azione di partenariato che passi da una governance dei fini a una vera governance delle realizzazioni, che identifichi anche percorsi valutativi più diffusi e trasparenti, offrendo maggiore voce ai soggetti impegnati nei processi e consentendo di modificare i percorsi intrapresi.
Lo schema concettuale proposto consente di classificare i numerosi provvedimenti emananti dalla Regione per le imprese secondo un’articolazione in tre dimensioni (trasversalità, flessibilità e territorialità) e tre destinatari (imprese, sistema produttivo e reti). Pur non potendo valutarne l’esito (l’impatto sul sistema economico locale), si può affermare che il policy design è coerente con le assunzioni programmatiche di inizio legislatura e con una parte rilevante delle esigenze espresse dal sistema delle imprese.
Il contributo descrive uno schema con cui è possibile analizzare le politiche regionali per le imprese e il sistema produttivo. A tale scopo vengono proposte tre dimensioni qualificanti – trasversalità, flessibilità e territorialità – e tre categorie di destinatari – imprese, sistema produttivo e reti. Il contributo si chiude con alcune considerazioni sui criteri di valutazione delle politiche.
12.1 L’oggetto: le politiche
Gli elementi di sistema a stretta base territoriale alimentano la competitività che è ormai divenuta imprescindibile per affrontare quelle sfide che i mercati globali impongono anche alla piccola dimensione. Ne discende che le politiche regionali assumono nuove valenze, una centralità ben maggiore che non in passato e certamente destinata a crescere ulteriormente negli anni a venire.
Il contesto complessivo delle politiche regionali per il sistema produttivo è ulteriormente vincolato (e indirizzato) dall’appartenenza all’Unione Europea, che concepisce la politica industriale come un quadro di regole certe e uguali per tutti piuttosto che come misure di sostegno per le singole imprese.
12.2 Tre dimensioni qualificanti
Le dimensioni qualificanti delle politiche regionali sono:
- la trasversalità, politiche che indirizzano problemi complessi, multifattoriali o multisettoriali, ridando unitarietà di approccio a singoli interventi e azioni;
- la flessibilità negli strumenti e nei requisiti, che implica maggiore responsabilità, grande trasparenza e attenzione valutativa;
- la territorialità, cioè la capacità di connettersi a tutti quei fattori di prossimità, crescenti per numero e rilevanza, che sono propri dei luoghi in cui si produce.
La trasversalità segna il passaggio dalle politiche puntuali alle comprehensive policies. La trasversalità mette insieme elementi differenti cercando di cogliere ogni possibile sinergia e favorendo il raggiungimento di soglie critiche. Su piani diversi, una dimensione di trasversalità emerge a livello legislativo con i testi unici, a livello operativo con gli sportelli unici per le attività produttive (sUAP), a livello produttivo con i metadistretti. Una delle novità regionali più significative a questo riguardo sono certamente i Pacchetti Integrati di Agevolazione (PIA) che offrono alle imprese lombarde che intendono realizzare programmi di sviluppo aziendali uno strumento unitario in cui condensare diversi investimenti e differenti tipologie di spese singolarmente ammissibili su differenti specifiche leggi, consentendo l’accesso con un’unica domanda.
La flessibilità riguarda invece la specifica modulazione degli strumenti per venire incontro alle esigenze differenziate degli attori. Il percorso di progettazione “dal basso” dello sviluppo suggerisce, per esempio, l’apertura temporale dei bandi, in modo che i protagonisti dello sviluppo possano sottoporre i propri progetti a una procedura di verifica/validazione/finanziamento, quando il percorso di progettazione è giunto a maturazione, piuttosto che a una data fissa – quella della scadenza del bando.
La territorialità coglie gli elementi di sistema a quei livelli decentrati connotati da un qualche elemento di omogeneità. Due espressioni specifiche di tale dimensione delle politiche regionali sono identificabili in una risposta istituzionale e in più d’una legislativa.
La risposta istituzionale è connessa alle sedi territoriali (uffici provinciali) della Regione che hanno modificato radicalmente la propria fisionomia e la propria mission passando a un nuovo ruolo di snodo tra i territori e la programmazione regionale, con un’attenzione specifica a quell’integrazione interfunzionale e intersettoriale che pone diversi problemi di raccordo.
Tra le risposte legislative una delle più significative è certamente il Programma Integrato di Sviluppo Locale (PISL). Il PISL, proposto alla Regione da province, comunità montane, comuni o forme associative tra autonomie locali e camere di commercio, concerne l’attuazione di un programma di azioni e interventi sulla base di obiettivi condivisi di sviluppo.
12.3 Uno schema concettuale di sintesi
Dal punto di vista delle tipologie è opportuno distinguere tre categorie: le politiche per le imprese, le politiche per il sistema produttivo e le politiche di rete. Queste ultime, come categoria a sé stante, sono giustificabili sulla base dell’evidenza della molteplicità delle relazioni che si instaurano nel sistema tra singoli attori, tra attori e istituzioni, e tra sistemi territoriali tra loro in dialogo e in competizione.
Sulla base della duplice articolazione introdotta – una dimensione orizzontale legata alle “caratteristiche” e una dimensione verticale orientata ai “destinatari” – è possibile classificare le politiche regionali seguendo il quadro sinottico della tab. 12.1.
Permangono alcuni margini di sovrapposizione, i confini tra differenti tipologie sono sfumati, ciò non di meno la distinzione suggerita consente di meglio cogliere come la Lombardia ha accompagnato nel decennio passato il suo sistema produttivo nelle sfide della competizione globale.
12.4 La dimensione del fenomeno
Nel corso delle due ultime legislature (1995-2005) sono state 40 le leggi regionali emanate, direttamente riguardanti materie economiche; a queste sono da aggiungere alcuni ulteriori provvedimenti che, pur non essendo economici nell’origine, hanno un impatto diretto sul sistema produttivo.
Complessivamente considerate, le politiche regionali hanno un impatto significativo sul sistema produttivo lombardo benché le risorse finanziarie impegnate dalla regione risultino di modesta entità, quando paragonate al dimensionamento complessivo del sistema produttivo regionale.
12.5 la valutazione delle politiche
La dimensione quantitativamente modesta degli interventi agevolativi pone un problema rilevante circa gli obiettivi. Le politiche che si traducono in forme di finanziamento in contesti avanzati devono infatti agire come sistema “premiale” definito dalla Regione nei confronti di quelle imprese e di quei soggetti che realizzano iniziative di interesse generale. Le politiche più apprezzabili sono dunque quelle che ottengono modificazioni permanenti (e migliorative) nel posizionamento dei singoli agenti economici e stimolano significativi effetti imitativi. Tuttavia, non è possibile valutare l’impatto delle politiche regionali. Da un lato, infatti, il “rumore di fondo” è troppo grande per poter distinguere gli effetti specifici delle politiche dalle modificazioni strutturali occorse del contesto competitivo regionale, nazionale e internazionale, dagli andamenti congiunturali, così come dalle autonome decisioni delle imprese lombarde. Dall’altro, il dato macroeconomico di sintesi è di peggioramento della competitività del sistema Lombardia.
Queste due considerazioni congiunte se, da un lato, lasciano aperte domande importanti circa gli effetti di un decennio di politiche regionali, dall’altro chiariscono adeguatamente il punto di vista valutativo del capitolo. Ciò che è valutabile non sono gli esiti, ma il policy design, la sintonia tra gli obiettivi dichiarati e le esigenze emerse nel sistema produttivo.
La valutazione del policy design nell’esperienza lombarda è positiva per numerose ragioni tra loro concordanti. Innanzitutto, dal punto di vista dell’enunciazione delle politiche, si riscontra piena concordanza sia con le sottolineature europee che con le dichiarazioni programmatiche di inizio legislatura.
In secondo luogo vi è una forte capacità espressa di modificare il percorso, diverse politiche si connotano per elementi di positiva discontinuità nel decennio che richiamano una capacità di ascolto dell’utenza e di attenzione al contesto. In terzo luogo, le politiche regionali sono figlie di un metodo fortemente concertativo che ha messo a punto un modello di governance lombardo che prende le mosse dal Patto per lo Sviluppo. Infine, in quarto luogo, le politiche sono risultate genuinamente sussidiarie nei confronti del sistema, mettendo a valore le risorse disponibili, le esperienze accumulate, le capacità espresse dagli attori e dai territori di essere protagonisti del proprio futuro.
Ovviamente la strada da percorrere è ancora lunga e le sfide di una competizione “alta” spostano continuamente in avanti le mete. All’orizzonte della prossima legislatura stanno alcuni snodi rilevanti:
- un’azione di ulteriore razionalizzazione e concentrazione degli obiettivi e degli interventi, con la realizzazione di un auspicabile Testo Unico per tutti gli interventi di politica industriale e, forse, una ricompattazione anche istituzionale che attribuisca a un unico assessorato alle attività produttive competenze oggi distribuite su due distinti assessorati;
- un’azione di snellimento delle procedure e un coordinamento del sistema delle agevolazioni;
- una maggiore incisività dell’azione di partenariato che passi da una governance dei fini a una vera governance delle realizzazioni, che identifichi anche percorsi valutativi più diffusi e trasparenti, offrendo maggiore voce ai soggetti impegnati nei processi e consentendo di modificare i percorsi intrapresi.
Conclusioni
Lo schema concettuale proposto consente di classificare i numerosi provvedimenti emananti dalla Regione per le imprese secondo un’articolazione in tre dimensioni (trasversalità, flessibilità e territorialità) e tre destinatari (imprese, sistema produttivo e reti). Pur non potendo valutarne l’esito (l’impatto sul sistema economico locale), si può affermare che il policy design è coerente con le assunzioni programmatiche di inizio legislatura e con una parte rilevante delle esigenze espresse dal sistema delle imprese.
