18 - politiche per la cultura

Come noto, nell’ultimo decennio il settore dei beni culturali è stato oggetto di numerosi interventi normativi. In particolare, sulla spinta di un necessario ripensamento del rapporto tra stato e mercato, è iniziato un cammino (tutt’altro che concluso) verso un nuovo e diverso equilibrio tra conservazione e valorizzazione, cultura ed economia della cultura, lasciando definitivamente alle spalle quella che autorevoli commentatori definirono “età dell’oro”. Tali furono, in effetti, gli anni ottanta, un’epoca di grande interesse ed effervescenza politica che avevano portato ad una crescita importante della spesa pubblica nel settore, seguendo una politica economica che aveva creduto nella possibilità di usare i “giacimenti culturali” come risorse fondamentali per lo sviluppo del turismo, per l’occupazione o anche per i ritorni di immagine delle imprese.
Il volgere degli anni ‘90 potrà essere ricordato dagli operatori del settore anche per il progressivo abbandono di un “sistema culturale nazionale” (ordinato secondo uno schema rigidamente piramidale dal centro verso la periferia e dall’alto verso il basso), in favore di un assetto nel quale avrebbero trovato legittimazione principi e comportamenti di sussidiarietà verticale ed orizzontale, chiamando in causa il privato nel rivestire un ruolo non solo operativo nell’erogazione dei servizi, ma anche decisionale nella formazione ed attuazione delle politiche culturali.
L’obiettivo, dunque, era quello di arrivare un sistema amministrativo più leggero, decentrato, interamente ripensato sul piano organizzativo e funzionale tanto al centro che alla periferia.
Ridefinire il campo di azione dell’ente regionale ha comportato un evidente aumento della complessità organizzativa delle azioni da porre in essere e, quindi, una profonda rivisitazione dell’assetto di governo, sia dal punta di vista di struttura organizzativa interna¹, sia a livello di sistema.
 Va rilevato come la ridefinizione sostanziale della posizione e del ruolo istituzionale della Direzione generale (e della Regione in genere) rispetto alle istituzioni “altre” con competenze più o meno significative in campo di culturale ha inevitabilmente comportato:

• la riarticolazione progressiva delle competenze della Presidenza e degli Assessorati regionali,
• il progressivo riposizionamento della Regione e delle sue risorse sia rispetto allo Stato (Ministero per i beni e le attività culturali) sia rispetto al sistema delle autonomie locali e funzionali, nonché dei soggetti gestori di beni servizi attività culturali.
• In linea con la missione istituzionale attribuitagli e l’orientamento strategico di fondo adottato, gli “strumenti di governance” ai quali la Regione ha dedicato prioritaria attenzione sono stati:
• l’istituzione della Commissione per i beni e le attività culturali, con le funzioni di: istruire e formulare una proposta di piano pluriennale e annuale di valorizzazione dei beni culturali e di promozione delle relative attività;
• l’avvio di processi di “accreditamento”, secondo una logica di precisa diagnosi dello stato di ciascuna istituzione;
• l’introduzione di strumenti di programmazione negoziata , dando pienezza di contenuto all’affermazione di un ruolo della Regione quale regolatore della governance territoriale ed ente promotore di una “cultura della contrattualità” e, quindi, del partenariato istituzionale e sociale.

In questa logica, la programmazione negoziata ha assunto una importanza che va ben oltre l’aspetto strettamente procedurale, per porsi come metodo di governo locale capace di privilegiare il confronto e l’incontro delle diverse responsabilità istituzionali (fig. 18.1).



Nel concreto, si è giunti alla definizione e formalizzazione di numerosi atti tra cui:
- l’Accordo di programma quadro per i beni culturali, siglato il 26 maggio 1999 con il Ministero per i beni e le attività culturali che individuava 16 interventi con un investimento complessivo di 180 miliardi di lire (aggiornato il 24.02.2003 per un importo di 75,5 milioni di euro);
- numerosi accordi di programma (AdP) e protocolli specifici con province e comuni, finalizzati al coordinamento di interventi in vario modo legati al recupero del patrimonio architettonico, archeologico, artistico, librario, archivistico, nonché alla formazione professionale (fig. 18.2).

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¹ In questa logica, oltre alla messa a punto di nuovi processi, sono stati quindi rivisiti i task delle diverse aree funzionali. L’esigenza di aumentare la capacità elaborativa della Direzione generale ha suggerito, invece, l’inserimento di nuovi organi di staff, ovvero:
- l’osservatorio culturale;
- una unità organizzazione, gestione risorse e formazione;
- una unità di programmazione, bilancio e servizi pubblici.
Nella stessa logica è stato altresì istituito il Comitato tecnico scientifico – Beni e servizi culturali con funzioni consultive.
² Sono, questi, strumenti mai prima d’oggi utilizzati nell’ambito dei beni e dei servizi culturali.

La Regione ha in questi anni investito nella valorizzazione delle proprie risorse materiali, finanziarie ed umane. Ciò è avvenuto in due direzioni: per un verso, il recupero fisico e funzionale di strutture archeologiche ed architettoniche; per altro verso, è apparsa evidente l'esigenza di mettere a punto, misure idonee a garantire nel tempo l'efficienza e l'efficacia dei servizi.



Prima fra le infrastrutture culturali – storicamente parlando – è stata riconosciuta in Lombardia la realtà capillarmente diffusa delle biblioteche soprattutto di pubblica lettura (1300 in 1500 comuni, alle quali si affiancano altre centinaia di biblioteche speciali e migliaia di biblioteche scolastiche), articolata in reti territoriali, che possono a buon diritto definirsi nel loro insieme e nei servizi di rete implementati come l’infrastruttura culturale più vicina alle famiglie. E’ in questo ambito e con questo approccio che è stata costituita la preziosa “Rete culturale regionale”.
Per i musei, invece, è attualmente in corso il processo di individuazione di forme di gestione associata di tipo sistemico territoriale o a rete.
Riguardo al più tradizionale intervento di conservazione dei beni culturali, infine, vanno ricordate le centinaia di interventi finanziati dal già citato fondo di rotazione FRISL (Fondo ricostituzione infrastrutture sociali Lombardia -– l.r. n. 33/91), al quale si è aggiunto anche un FRISL per i beni dello spettacolo (teatri e luoghi per lo spettacolo dal vivo); investimenti annuali del FRISL sono arrivati complessivamente a oltre i 90 miliardi di vecchie lire.
La Regione negli ultimi anni ha prestato particolare attenzione alla messa a punto di business plan e modelli di gestione non standardizzati ma coerenti alle contingenze di progetti; di qui, ancora il tentativo (per altro riuscito) di arricchire il funding mix di singole iniziative e progetti (fig. 18.3).



Per il potenziamento qualitativo di entrambi i servizi (musei e biblioteche) sono state emanati i profili di competenza degli operatori, con un innovativo processo di elaborazione, ampiamente partecipato secondo logiche di partenariato anche nella ricerca di soluzioni e metodi di rappresentazione, a partire dalla elaborazione di “lessici” professionali condivisi dalle comunità professionali (restauratori, bibliotecari, conservatori e direttori di musei, etc.).
Uno strumento privilegiato per promuovere l’integrazione è stato il programma formativo per gli operatori culturali (progetto quadro di formazione/aggiornamento FSE – Misura D2). La Regione ha inoltre investito per ottenere un raccordo più solido con il mondo delle università, ciò al fine di meglio mirare l’offerta formativa al mercato del lavoro.
Molto è stato poi fatto per sviluppare la ricerca sul territorio, lo sviluppo e la diffusione di strumenti condivisi per la catalogazione e la conservazione programmata del patrimonio culturale, così da salvaguardarne non soltanto la conoscenza e la memoria, ma la struttura fisica e l’accessibilità pubblica³.
Infine, sempre con riferimento alla conservazione programmata è stata messa a punto – caso unico in Italia – la procedura tecnico-scientifica su supporto informatico per la redazione assistita dei piani di conservazione programmata del patrimonio architettonico storico⁴.

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³ Cfr. Accordo tra Regione Lombardia e università lombarde per la costituzione di un Polo di eccellenza per l’alta formazione e la ricerca nel campo della conservazione programmata e del restauro dei beni culturali siglato il 19 novembre 2003.
⁴ Creazione della prima vera base-dati regionale italiana della Carta del rischio del patrimonio culturale, con oltre mille monumenti finora rilevati nell’ambito del SIRBeC - Sistema informativo beni culturali della Regione Lombardia.

Concludendo, le specificità proprie dell’impostazione lombarda nel governo delle politiche culturali si sono evidenziate attorno alla semplificazione normativa a legislazione invariata, al riconoscimento della valenza infrastrutturale di molti interventi di investimento sul patrimonio culturale e alla forte capacità di incidere sul sistema di qualificazione dei servizi, sia in ambito regionale che sull’area nazionale (statale ed interregionale), con la messa a punto formalizzata di “standard” di qualità e metodologie di presidio di processi orientati alla massimizzazione del valore pubblico degli investimenti e delle misure organizzative.
Sono queste scelte strategiche e gestionali che paiono non solo estremamente coerenti con il nuovo quadro istituzionale in materia di gestione dei beni e delle attività culturali ma, soprattutto, line di azioni efficaci in termini di risultati raggiunti.

L’ambizione dichiarata della Regione di volere passare dall’amministrazione al governo del patrimonio e dei servizi culturali di sua competenza rappresenta una sfida culturale ed organizzativa di portata e contenuto assolutamente innovativi per le imprese e le organizzazione che sono chiamate a coglierla. D’altro canto, il passaggio dal valore in sé del bene al valore d’uso dello stesso conduce ad una completa riconfigurazione delle core competencies delle istituzioni culturali, spostando l’enfasi sugli aspetti immateriali legati all’efficienza e all’efficacia del servizio, oltre che all’attenzione per l’utenza.
L’uso estensivo di strumenti di programmazione negoziata, la promozione di AdP locali, l’importante sostegno alle manifestazioni culturali pubbliche, i significativi investimenti in ristrutturazione e rinnovamento del Sistema bibliotecario regionale, l’incentivazione all’uso di nuove tecnologie con l’avvio della Rete culturale regionale, la diffusione della cultura del partenariato, sono soltanto alcune di quelle che si possono immaginare come “infrastrutture su cui poggiare il cambiamento e la innovazione attesa.

Il passaggio da contenuto a dinamica del cambiamento pone al centro dell’attenzione le risorse umane attualmente impiegate nel settore, in quanto vincolo ed allo stesso tempo linfa vitale di nuovi paradigmi gestionali.
I cambiamenti introdotti dalla Regione nella precedente legislatura richiedono la formazione di un bagaglio di conoscenze, capaci di definire un momento di innovazione discontinua che dovrebbe condurre ad un assetto di capacità e conoscenze profondamente diverse da quelle del passato.
L’obiettivo principale delle politiche formative dovrà essere anche quello di fornire strumenti per percepire, decodificare e partecipare ai processi di innovazione, contribuendo a sviluppare una cultura orientata alla formazione permanente, intesa come attività continua di confronto con le esperienze vissute, capitalizzazione di successi e insuccessi, forte propensione al rischio e disponibilità al fallimento.
É necessaria la formazione di gruppi capaci di infrangere le norme e le regole comportamentali consolidate, assumendo una leadership capace di destabilizzare lo stato delle relazione interne e esterne all’amministrazione.
Certo, come noto, le competenze manageriale possono essere acquisite, le capacità di leadership, al contrario, solo raramente possono essere trasferite. La scommessa, almeno a questo livello, si pone allora nei termini non della creazione bensì nella scoperta di singoli o gruppi potenzialmente adatti a tale ruolo, ma finora poco stimolati ad esercitarlo. Da qui, come si dirà in seguito, l’importanza di attivare leve di pressione sui risultati traguardabili dalle singole realtà aziendali coinvolte.

Attraverso una politica di indirizzo e sostegno agli Enti locali nella definizione delle strategie di fondo delle politiche culturali nei territori di competenza, coerentemente alla migliore prassi internazionale, la Regione dovrà investire in una politica della trasparenza e, quindi, nell’incentivazione all’uso di forme di accountability funzionali alla raccolta e alla comunicazione di informazioni più puntuali sul livello di avanzamento dei processi di cambiamento auspicati e delle combinazione strumenti/obiettivi posti in essere per raggiungerli.
In questo modo, una volta raggiunta la capacità di acquisire risultati di natura qualitativa e quantitativa (Key performance indicators), nonché informazioni inerenti le modalità di esercizio delle prestazioni richieste, la Regione potrà agganciare a tutto ciò il sistema di finanziamento degli enti locali ed eventualmente dei soggetti gestori, in una logica di funding agreement.
Ciò avrebbe l’effetto di forzare le singole istituzioni del territorio verso atteggiamenti e soluzioni organizzative nuovi, sebbene ancorati alle risorse umane e tecniche a disposizione.
Nella stessa logica andrebbe una politica di indirizzo agli Enti locali per un uso coerente dello strumento dei contratti di servizio nell'ambito della cultura da stipulare con le aziende costituite o partecipate dagli stessi enti locali (esternalizzazioni strutturali) o con le aziende concessionarie (esternalizzazioni funzionali).

Mentre il passaggio dalla definizione degli assetti istituzionali all’incidenza sugli assetti organizzativa rappresenta, a nostro modo di vedere, la chiave sulla quale giocare la scommessa dell’innovazione a livello di singola azienda culturale, un altro tipo di riflessione va invece posta rispetto al più volte richiamato interesse della Regione alla creazione di forme di integrazione in rete fra servizi riferiti a tipologie differenti di beni ed attività culturali, in modo da cogliere possibili sinergie tra cultura e sviluppo economico territoriale. Nel passaggio da azienda e rete di aziende, infatti, il lavoro da compiersi sembrerebbe ancora quello di progettazione istituzionale. E in effetti questi sono modelli di gestione ormai avviati anche nel caso italiano già a partire dalla metà degli anni '90, anche se assumono forme e denominazioni diverse in funzione della frequenza, densità, tipologia e organizzazione delle relazioni dei soggetti che le costituiscono. Si parla, non a caso, di reti, sistemi, poli museali e, più recentemente, distretti culturali.
Ebbene, al di là del tipo di rete posta in essere, la prassi degli ultimi anni ha evidenziato che le prime sperimentazioni prodotte a livello nazionale sembrano denunciare una certa difficoltà nel definire una configurazione interorganizzativa e un set di meccanismi di coordinamento opportuni. In tutti questi modelli organizzativi - con intensità crescente passando dalla rete, al sistema e, quindi, al distretto – appare chiara la difficoltà di stabilire un sistema di accordi efficiente: fattore che, unito alla frequenza degli scambi, sembra legittimare una struttura di governo stabile (una “cabina di regia”), partecipata da più stakeholders, in grado di permettere la programmazione ed il controllo diretto delle prestazioni pattuite.

La C. Cost. si è appena pronunciata con sent. del 27 luglio 2004, n. 272, sull'illegittimità costituzionale dell’art. 113 bis del T.U.E.L (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), modificando radicalmente il quadro normativo relativo alla gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica. A giudizio della Corte questa materia rientra tra quelle la cui competenza legislativa spetta alle Regioni, dal momento che non entrano in gioco problemi legati al rispetto del principio della libera concorrenza, problemi che la farebbero rientrare tra le competenze esclusive statali. Tale sentenza crea inevitabilmente, allo stato attuale, uno spazio di "non normato" di fondamentale interesse. Tanto più che lo stesso all’art. 115 del “Codice Urbani” in materia di forme di gestione per i servizi culturali può astrattamente prestarsi agli stessi rilievi dell’articolo abrogato dalla Consulta.
Due le conseguenze legate alla recente sentenza:
- una legge regionale, allo stato attuale, può essere considerata conforme al dettato costituzionale, anche laddove introduca una disciplina delle forme di gestione difforme da quella elencata nell’art. 115 del Codice;
- in attesa che le Regioni si dotino di una loro legislazione in materia, per i servizi pubblici locali privi di rilevanza economica, gli enti locali ritornano liberi di scegliere tra le forme di gestione esistenti, non sussistendo più l’elenco tassativo del 113-bis.
L’augurio è che, a partire dalle riflessioni raccolte dai vari esperti che hanno partecipato alla stesura del rapporto, possano emergere riflessioni critiche utili alla definizione di configurazioni strategiche e istituzionali che, oltre ad aiutare a comprendere le scelte effettuate e a disegnare le possibili decisioni future da raccogliere in un intervento legislativo puntuale, vadano al di là delle mode e partano dalle specificità territoriali per incentivarne le potenzialità di sviluppo.