20 - politiche per la società dell'informazione

La Regione ha coordinato e avviato una serie di azioni e interventi organizzati secondo tre direttive:

• Azioni interne alla Pubblica Amministrazione. Sono principalmente legate al miglioramento del funzionamento dei processi della Regione. Le azioni hanno lo scopo di potenziare i servizi e il funzionamento della Regione e delle altre pubbliche amministrazione con le quali la Regione interagisce. L’effetto nei confronti della società civile è “indiretto” e si traduce in maggiore efficienza ed efficacia della macchina amministrativa pubblica.
• Rapporto Regione-società civile. Sono principalmente azioni legate alla fornitura di nuovi o rinnovati servizi nei confronti della società civile. In questo caso, le azioni hanno lo scopo di fornire un supporto “diretto” alla società civile attraverso nuovi servizi che si rendono disponibili grazie alla disponibilità delle tecnologie ICT.
• Azioni di sostegno diffuso allo sviluppo della società dell’informazione. Sono azioni legate alla promozione della società dell’informazione nel tessuto civile, imprenditoriale e sociale della regione.

Questa classificazione è stata diffusamente utilizzata per pianificare e promuovere le iniziative regionali in tema di società dell’informazione, sia a livello delle singole Direzioni generali e unità organizzative della Regione, sia a livello di Comitato guida società dell’informazione (COSI). Il COSI è stato creato per coordinare le iniziative che le diverse strutture regionali hanno promosso in tema di società di informazione e per operare da raccordo con il livello decisionale politico.
Nelle successive sezioni verranno brevemente discussi i principali interventi nelle 3 aree qui delineate. Inoltre, si proporranno alcune osservazioni e commenti sull’efficacia di quanto svolto e sulle criticità emerse.

Le prime 2 aree identificate in precedenza sono sostanzialmente legate al tema dell’e-government. In questo settore, le iniziative della Regione e delle pubbliche amministrazioni italiane nel loro complesso sono state molteplici con esiti in generale diversificati. In molti casi si sono ottenuti risultati certamente positivi, mentre in qualche altra situazione si registrano ritardi e carenze. In questa sezione vengono esaminate le azioni relative alla prima area e cioè quelle  di tipo infrastrutturale.
Le azioni di rinnovamento e di potenziamento interne alla Regione si sono sostanzialmente indirizzate allo sviluppo di alcuni grandi progetti infrastrutturali che permettessero da un lato di migliorare il funzionamento della Regione e, dall’altro, di migliorare il rapporto tra Regione e altre pubbliche amministrazioni. Queste azioni hanno lo scopo di fornire i meccanismi di base per la realizzazione di progetti di innovazione, sia interni al mondo delle amministrazioni pubbliche, sia nel rapporto tra amministrazioni e società civile.
La Regione Lombardia ha puntato su due progetti infrastrutturali: la rete regionale lombarda e la carta regionale dei servizi.
La Rete regionale lombarda (nucleo del progetto Lombardia Integrata) ha lo scopo di rendere possibile l’interconnessione sicura e controllata tra tutti gli uffici della Regione e di tutte le altre amministrazioni operanti sul territorio lombardo. Inoltre, la rete regionale lombarda deve garantire il collegamento con le altre amministrazioni che operano sul territorio nazionale: le altre reti regionali, la Rete unitaria della pubblica amministrazione (RUPA) e sue evoluzioni e quindi le amministrazioni centrali dello Stato. In termine tecnico, la rete regionale lombarda è una extranet, cioè una rete che interconnette in modo sicuro e controllato le reti locali delle singole amministrazioni lombarde tra loro, con le altre amministrazioni italiane e con Internet in generale.
La Rete regionale lombarda è nata con principi e presupposti abbastanza innovativi rispetto a quanto fatto a livello centrale e da altre regioni. In molti casi infatti, le extranet sono realizzate attraverso l’uso dedicato di canali di comunicazione che vengono solitamente affittati presso operatori di servizi di telecomunicazione. In questo modo, l’extranet è una rete “fisicamente” separata dal resto del traffico di Internet. Una variante di quest’approccio sono le cosiddette reti qualificate, che gestiscono la separazione del traffico con meccanismi più sofisticati. Nella sostanza, tuttavia, molte extranet, inclusa la RUPA, sono nate e nascono come reti separate e dedicate. Questo approccio garantisce certamente livelli di servizio molto elevati, ma con costi ovviamente più alti in quanto l’infrastruttura viene dedicata ad un gruppo di utenti chiuso (le amministrazioni).
La Rete regionale lombarda è basata su un approccio molto semplice: l’uso sicuro di Internet. Di fatto la rete esiste già ed è Internet. Due amministrazioni possono già interagire semplicemente collegandosi ad un fornitore di servizi di accesso a Internet (Internet service provider-ISP). L’architettura di Internet garantisce che due utenti, anche connessi con ISP diversi, possano interagire in maniera semplice e trasparente. Ciò che deve essere aggiunto a Internet è la garanzia della sicurezza e privatezza delle comunicazioni e delle informazioni scambiate. Nella Rete regionale lombarda, ciò è ottenuto attraverso due meccanismi: l’uso di protocolli applicativi sicuri come Secure socket layer (SSL) e l’uso di Virtual private network (VPN). Nella sostanza, attraverso questi meccanismi il traffico tra due uffici pubblici passa su Internet, ma viene codificato in modo tale da non poter essere compreso se non dai reali destinatari della comunicazione.
Il vantaggio della rete regionale lombarda è che il costo di costruzione di una simile infrastruttura è molto basso. Ogni partecipante alla rete deve dotarsi di un servizio di accesso a Internet presso un fornitore di servizi di questo tipo. Inoltre, deve dotarsi di dispositivi per la creazione di VPN (in questo momento sono forniti gratuitamente dalla Regione a tutte le amministrazioni aderenti). Il funzionamento della rete è garantito da un centro servizi, oggi operante presso Lombardia informatica, che rende possibile l’identificazione degli aderenti alla rete regionale e la creazione su Internet dei canali sicuri di comunicazione.
Questa soluzione, usata peraltro anche in altri settori come nel mondo bancario, ha come vantaggi costi molto bassi e la possibilità di avviare in tempi rapidi meccanismi di interazione tra amministrazioni pubbliche. Non è in contrasto con scelte tecnologicamente più sofisticate, visti sia il basso livello di investimenti richiesti, sia l’assenza di complesse infrastrutture centrali. Risulta quindi una scelta certamente positiva specie in un momento in cui il traffico tra amministrazioni è ancora limitato ed è necessario investire in servizi, cioè il reale valore aggiunto di un sistema di e-government. Una rete, anche potente, sulla quale però non “passa nulla” è sostanzialmente inutile.
Certamente, al crescere delle interazioni tra amministrazioni si potrà procedere ad un potenziamento della rete regionale con interconnessioni dedicate o alternative, nel caso la soluzione attuale dovesse evidenziare limiti funzionali o prestazionali. Sarà anche possibile aderire in modo semplice al costituendo Sistema pubblico di connettività (SPC) così come in corso di definizione da parte del Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione (CNIPA).
Un secondo progetto di carattere infrastrutturale della Regione è la Carta regionale dei servizi. Essa è in parte servizio infrastrutturale e in parte servizio al cittadino.
La Carta regionale dei servizi è uno strumento di identificazione sicuro, basato sull’utilizzo di una carta a microprocessore che memorizza alcune informazioni digitali la cui funzione è di identificare in modo univoco e sicuro un cittadino.
La Carta è nata all’interno del progetto del nuovo Sistema sanitario regionale, ma è in realtà uno strumento di identificazione in rete per qualunque servizio di natura info-telematica, sia pubblico che privato. L’uso della carta rimpiazza il meccanismo largamente diffuso basato su username e password e offre i seguenti vantaggi:
Nel caso di username e password, in generale è necessario definire questa coppia di informazioni e la loro relativa gestione per ogni servizio che si vuole offrire e al quale si vuole accedere (nel caso siano offerti da enti diversi). La carta costituisce un meccanismo unico di identificazione.
La carta permette di firmare digitalmente un documento con valore legalmente riconosciuto e rende possibile la completa automazione di procedure amministrative che richiedono l’identificazione certa della parte.
Mentre è possibile per un malintenzionato accedere ad un servizio, avendo “rubato” username e password di un cittadino senza che questi abbia modo di accorgersi del furto, l’identificazione via carta garantisce che solo chi è in possesso della carta possa effettivamente accedere al servizio. Nel caso di smarrimento o furto, il cittadino può denunciare il fatto e disabilitare il funzionamento della carta. Ovviamente, non esistono sistemi totalmente sicuri, ma l’uso della carta aumenta in modo significativo il livello di sicurezza complessivo dell’intero sistema di e-government.
La carta a microprocessore può contenere anche informazioni di servizio quali, ad esempio, dati medici per emergenze sanitarie.
La diffusione della carta regionale dei servizi sta avvenendo con alcuni problemi per certi versi fisiologici. Innanzi tutto, per parecchio tempo vi sono stati alcuni problemi di fondo a livello nazionale (discussi nel successivo paragrafo). In secondo luogo, la carta costituisce solo una parte di un sistema di servizi molto complesso. In particolare, il nuovo sistema informativo sanitario regionale coinvolge aziende ospedaliere, medici di base, pazienti e farmacie. Affinché tutto il sistema (e quindi anche l’uso della carta) vada a regime sono certamente necessari tempi non brevissimi, per permettere che tutti i diversi attori si abituino all’uso della carta e soprattutto dei sistemi informatici ad essa collegati.
Ciò nondimeno, la Carta regionale è uno degli elementi portanti per lo sviluppo dei servizi di e-government avanzati.
I sistemi infotelematici di e-government regionali devono essere organicamente collegati con tutti gli altri sistemi regionali e nazionali. Le problematiche in questi ambiti sono diverse:
Per quanto riguarda i sistemi di interconnessione, il progetto del Sistema pubblico di connettività sta arrivando nella fase operativa e dovrebbe garantire l’interconnessione dei sistemi regionali e delle pubbliche amministrazioni centrali (il gruppo di lavoro del SPC ha prodotto documentazione di progetto che non si è ancora tradotta in un sistema funzionante). Al momento, l’interconnessione è garantita in parte dalla RUPA, in parte da snodi interregionali e in parte da soluzioni ad hoc.
Gli standard a livello nazionale per quanto riguarda le carte sono la Carta d’identità elettronica (CIE) e la Carta nazionale dei servizi (CNS), ai quali si aggiunge anche il progetto per la tessera sanitaria proposta dai Ministeri dell’economia e della salute per favorire il controllo della spesa sanitaria. Recentemente è stato approvato il decreto legislativo alla CNS, fatto certamente positivo.
La CIE costituisce un documento di identità sia elettronico che visivo. È quindi dotata sia di microprocessore come la carta regionale lombarda, sia di informazioni a vista non contraffabili. La CNS è la versione puramente elettronica della CIE ed è utilizzabile solo per l’accesso ai servizi info-telematici (non contiene le informazioni per l’identificazione a vista della persona).
La CNS è stata introdotta per fornire uno strumento di identificazione di più facile realizzazione e diffusione in attesa di una capillare diffusione delle CIE. In realtà il processo di distribuzione della CIE stenta a decollare. Per questo motivo, la CNS può essere una alternativa per realizzare a breve servizi info-telematici diffusi.
Dopo un lungo processo di negoziazione, la Regione Lombardia ha ottenuto che la CNS sia uno standard implementabile non solo dal Ministero degli interni (come la CIE) ma anche dalle Regioni. In particolare, sono stati concordati standard tecnologici tali per cui la Carta regionale lombarda è a tutti gli effetti una CNS e permette quindi l’accesso a tutti i servizi di qualunque amministrazione pubblica italiana. È un risultato che rende nei fatti la Carta regionale lombarda uno dei primi strumenti di identificazione elettronica a valenza nazionale presente nel nostro Paese.
Certamente, il progetto Carta regionale deve arricchirsi di nuovi servizi affinché gli investimenti fatti si traducano sempre più in visibili e concreti vantaggi per i cittadini e le imprese lombarde (vedi prossima sezione).

I servizi infrastrutturali senza servizi applicativi sono inutili. Sarebbe come avere una autostrada senza auto e camion: un’inutile striscia di asfalto. Per questi motivi è essenziale garantire lo sviluppo delle applicazioni e dei servizi per cittadini e imprese. La Regione è impegnata in questo tipo di servizi su vari fronti. In questa sede vengono presentate due tra le iniziative più importanti in corso.

Il Sistema informativo socio-sanitario (SISS) è certamente una delle realizzazioni di maggior peso a livello nazionale, sia per la mole di finanziamenti ad esso associato, sia per l’impatto che esso può avere sul funzionamento della macchina regionale e sulla vita dei cittadini. È pertanto inevitabile che un progetto di questa dimensione sia soggetto a critiche, problemi e ritardi. Ciò nondimeno, in questi mesi, superata la fase sperimentale a Lecco, è in corso di avviamento nelle province lombarde a cominciare da Cremona e Pavia. Vediamone in sintesi le principali caratteristiche.
Il SISS integra i sistemi informativi delle aziende sanitarie, degli ospedali, dei medici di base e delle farmacie. Attraverso la Carta regionale dei servizi è possibile recarsi presso il proprio medico che, utilizzando congiuntamente la carta del paziente e una propria carta di operatore sanitario, può accedere ad una serie di servizi che vanno dalla prenotazione di esami e visite specialistiche alla consultazione in remoto degli esiti di tali prestazioni sanitarie.
I problemi del SISS sono certamente legati al fatto che un sistema così complesso può entrare realmente in funzione quando tutti gli operatori e gli utenti saranno convinti della sua utilità e avranno acquisito familiarità con le procedure e funzioni che esso offre. Ciò richiede sia un cambiamento culturale, sia un progressivo raffinamento delle funzionalità del sistema in modo da renderlo sempre più appetibile da parte dei diversi tipi di utenti.
Un secondo esempio di sistema di e-government particolarmente importante è quello dell’agricoltura. Il settore agricolo rappresenta la seconda voce di spesa della Regione dopo la sanità, in quanto si occupa dell’erogazione dei sostegni comunitari a tutte le aziende agricole lombarde.
Il sistema dell’agricoltura include una serie di servizi fruibili su Internet che permettono a tutte le aziende agricole lombarde di espletare in forma telematica le varie operazioni richieste dalle norme del settore. I servizi del sistema informativo agricolo saranno a breve ulteriormente migliorati attraverso l’utilizzo della Carta regionale come strumento di identificazione in rete dei titolari delle aziende agricole.
I due progetti presentati in precedenza sono solo esempi di iniziative condotte in questi anni dalla Regione. Altri sistemi e progetti sono in cantiere in altre aree quali il Sistema informativo del lavoro o i sistemi di e-procurement. Tuttavia, perché ci possa un essere un reale sviluppo dei servizi di e-government, i sistemi realizzati a livello regionale devono cooperare e integrarsi con le altre amministrazioni sia all’interno della regione che a livello interregionale e nazionale. Questo risultato può essere raggiunto solo attraverso un coordinamento e una regia nella definizione e sviluppo dei sistemi informatici, regia che deve attuarsi sia a livello intra-regionale che interregionale e nazionale. Questi temi saranno trattati nell’ultima sezione di questo lavoro.

La terza area di intervento della Regione in tema di società dell’informazione ha come campo di azione lo sviluppo del territorio (imprese, cittadini, infrastrutture, ...). L’insieme delle problematiche e degli strumenti che sono riconducibili a questo ambito sono ovviamente molte ed estremamente diversificate. In questa sezione vengono brevemente discusse alcune delle tematiche più importanti, per ciò che riguarda sia le azioni condotte e i risultati ottenuti, sia i problemi aperti e le aree di criticità.
Un primo ambito di intervento della Regione è stato quello di analisi delle problematiche relative alla diffusione della larga banda sul territorio regionale. È stato creato un tavolo di lavoro con le aziende che operano nel settore e si sono rilevate aree di forza e di debolezza. Certamente, con lo sviluppo della fibra ottica nelle zone metropolitane e con il progressivo diffondersi dei servizi XDLS, è indubbio che la Lombardia sia oggi una delle regioni maggiormente coperte da servizi a larga banda. Esistono delle aree di criticità ed esse sono riconducibili soprattutto a quelle zone montane o a bassa densità abitativa dove risulta meno conveniente per gli operatori investire in nuove infrastrutture (si veda la sezione del rapporto relativa al territorio).
Il rapporto NEOS (IRER, 2003) sull’ICT riporta alcuni dati particolarmente interessanti sulla penetrazione dell’ICT in Italia e in Lombardia in rapporto alle principali regioni europee (fig. 20.1). Questi dati, se da un lato testimoniano il livello certamente elevato di penetrazione dell’ICT in Lombardia, evidenziano anche una serie di problemi che non sono stati ancora affrontati e risolti (fig. 20.2 e fig. 20.3).









Il rapporto NEOS sottolinea tre punti chiave: «Un primo elemento è che la diffusione delle ICTs tra popolazione e famiglie rappresenta un trend in rapida evoluzione. Già oggi la Lombardia ben figura nel panorama internazionale sebbene evidenzi una relativa arretratezza nei confronti delle più avanzate regioni tedesche. Ma sul tema delle ICTs e della knowledge economy domanda e offerta sono fortemente interconnesse ed autorafforzantesi, occorre dunque governare e coordinare una serie di investimenti mirati che consentano il pieno dispiegarsi della domanda delle famiglie e della diffusione dei comportamenti innovativi».
«Un secondo elemento è che la Lombardia si segnala per una relativa “arretratezza” nei confronti delle applicazioni a più elevato valore aggiunto. Ciò è ben visibile calcolando dei semplici indici di distanza rispetto alla media delle regioni considerate: tali indici sono superiori per gli usi della rete a maggiore interattività».
«Ma tutto ciò rimanda direttamente al terzo e ultimo punto. L’offerta di servizi a più elevato valore aggiunto è ancora carente in Lombardia. Siano questi connessi all’utilizzo della banda larga che ad una distribuzione territoriale ancora molto disomogenea, siano questi connessi all’offerta della Pubblica amministrazione che sta implementando servizi di e-government rivolti alle famiglie e alle imprese, la sostanza è che altre regioni europee offrono un menù molto più ricco e articolato. Nei prossimi anni occorrerà rapidamente lavorare in questa direzione».
Queste osservazioni riportano al tema affrontato in precedenza e che risulta centrale per la definizione delle future politiche di sviluppo regionale: lo sviluppo infrastrutturale di per sé non porta ad una diffusione dei servizi e dell’utilizzo dell’ICT, pur essendo certamente un fattore abilitante importante. In questo senso, è importante che la Regione investa nello sviluppo di servizi, potenziando le infrastrutture come misura di accompagnamento e di sostegno.
Un aspetto centrale che caratterizza lo sviluppo della società dell’informazione è la capacità delle imprese di investire in ricerca, innovazione e formazione, sfruttando le potenzialità dell’ICT. Il tema è vitale ed è stato affrontato in vario modo da diversi settori della Regione che certamente ha sviluppato una serie di azioni nel merito, ma con risultati alterni.
I finanziamenti alla ricerca e all’innovazione sono penalizzati da una serie di problemi.
In primo luogo, le risorse allocate al finanziamento della ricerca e dell’innovazione sono ancora sostanzialmente insufficienti e non in linea con quanto fatto dalle altre regioni europee di riferimento. Ciò dipende dalla diminuzione dei finanziamenti a livello nazionale e da un aumento a livello regionale che non è stato in grado di compensare il trend complessivo.
Esiste un problema di strumenti legislativi e operativi secondo i quali elargire i finanziamenti. La Regione ha avviato un modello di sostegno all’innovazione basato sui voucher. Questo modello ha certamente il pregio di spingere le imprese a “consumare” ricerca e innovazione. Ma da solo questo strumento è insufficiente. Esiste una frammentazione eccessiva degli strumenti legislativi in tema di innovazione e ricerca. Inoltre, molti di questi strumenti hanno una applicazione ristretta per il fatto di non essere dichiarati all’Unione Europea. Ciò comporta vincoli forti sia nella possibilità di destinare i fondi a aree sviluppate della regione sia nel volume complessivo dei finanziamenti erogabili ad ogni singola entità richiedente.
Malgrado lodevoli tentativi e sforzi degli ultimi anni, non si è ancora riusciti a focalizzare investimenti e risorse su progetti e soggetti realmente di eccellenza. Spesso prevale ancora una logica di finanziamento a pioggia, di sostegno diffuso e indistinto. Il risultato di progetti come RISE ha certamente portato ad una definizione più focalizzata delle macroaree di intervento, ma manca il passaggio da questa analisi macroeconomica ad un programma di interventi mirato e puntuale.
Programmi di ricerca e innovazione complessi richiedono un potenziamento delle strutture amministrative preposte alla loro gestione. Un aspetto centrale per le imprese e gli enti di ricerca sono i tempi e i modi di erogazione dei finanziamenti, che devono essere rapidi e soprattutto predicibili. Per esempio, i recenti ritardi nell’erogazione dei finanziamenti relativi alla misura D4 ha causato non pochi problemi alle imprese e al territorio in generale.
Infine, un problema cruciale è quello della valutazione. Ancor oggi, nonostante lodevoli sforzi, la qualità dei processi valutativi appare insufficiente e non in linea con i bisogni e gli obiettivi della Regione.
Infine, uno dei principali problemi dello sviluppo della società dell’informazione in Lombardia concerne l’internazionalizzazione. Il tema ha due risvolti:

• Capacità delle imprese, degli operatori e delle organizzazione lombarde in generale di muoversi sui mercati internazionali.
• Capacità del territorio di attrarre investimenti, risorse, intelligenze e capitali nazionali e, soprattutto, stranieri.

Se è indubbio che sia stato fatto un grosso sforzo sul primo tema, grazie anche all’azione diretta della Presidenza, esistono ancora carenze significative sul secondo aspetto del problema.
In primo luogo, mancano azioni in grado di accogliere in Lombardia studenti dal resto d’Italia e dall’estero. Questo meccanismo, sfruttato a fondo da paesi quali Germania, Francia, Inghilterra e Stati Uniti, rende possibile la creazione di legami culturali e economici forti con i giovani studenti stranieri. Una volta tornati in patria, questi giovani sono il primo tramite per il rapporto con le imprese e le realtà italiane. Vista la carenza cronica in Lombardia di strutture di accoglienza, si potrebbe pensare di attivare meccanismi simili ai voucher per facilitare l’accesso degli studenti a strutture private (hotel, pensioni, ...).
In secondo luogo, in Lombardia le strutture scientifiche di eccellenza presenti dovrebbero essere dotate di infrastrutture e dotazioni in grado di competere con quelle presenti all’estero. Spesso, in Italia non mancano né le competenze né i modelli di funzionamento, quanto le strutture e le risorse per far funzionare al meglio quanto già esiste. A livello nazionale si assiste ad una continua rincorsa a modelli stranieri secondo i quali costruire nuove strutture e organismi, senza valorizzare e far decollare quanto di buono già esiste attraverso una severa azione di valutazione e selezione delle best practices.
Infine, la Lombardia e Milano sono certamente tra le regioni con il maggiore potenziale di attrattività per i giovani delle cosiddetta “classe creativa” e, di conseguenza, possono certamente essere un luogo privilegiato per l’insediamento di nuove imprese innovative. Vanno però affrontati in maniera decisa alcuni problemi legati all’attrattività del territorio, dagli incentivi fiscali alla rete dei trasporti e al capitolo Malpensa che, nonostante i tanti interventi della Regione, continua restare un’opera incompiuta sulla quale pochi sembrano voler scommettere con convinzione.