16 - politiche del lavoro

Degli oltre 9 milioni di persone che risiedono in Lombardia poco meno della metà (46 per cento) ha un’occupazione. La dotazione di capitale umano non è dunque particolarmente elevata rispetto al potenziale di una regione che, da sola, ospita il 16 per cento della popolazione italiana.
Tra il 1995 e il 2003 l’occupazione in Lombardia è comunque cresciuta di ben 383 mila unità, arrivando a superare i 4 milioni di persone nel 2003. Il risultato è dovuto al significativo progresso del tasso di occupazione femminile, che aumenta in valori assoluti di 252 mila unità. Positivi sono anche i dati sulla disoccupazione, che è scesa dal 6,1% del 1995 al 3,6% del 2003, quando la media italiana è inchiodata su un ben più preoccupante 8,7%. Attualmente, le persone in cerca di occupazione sono 152 mila, contro le 239 mila del 1995. Nel 2003 il tasso di occupazione, e cioè il tasso di persone in età lavorativa (15-64 anni) che hanno un’occupazione regolare, si è attestato al 64,1% contro il 58,5 del 1995. Quasi 8 punti percentuali in più rispetto alla media italiana, ferma al 56,4%.
Collocato nel contesto nazionale (tab. 16.1), il mercato lombardo presenta dunque una buona performance del mercato del lavoro. Lo stesso trend positivo che si è registrato tra il 1995 e il 2003 induce a ritenere che le politiche per l’occupazione attuate a livello regionale abbiano consentito, insieme ad altre azioni di sistema, di pervenire a un buon andamento del mercato del lavoro pure in un periodo congiunturale certo non favorevole sia sul piano nazionale sia su quello internazionale.
Vero è, tuttavia, che il mercato del lavoro lombardo pare ancora ben lontano dagli ambiziosi traguardi fissati a Lisbona nell’ambito delle politiche di implementazione della Strategia europea per l’occupazione. E cioè pervenire a un tasso di occupazione del 70%, come condizione per fare dell’Europa “l’economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo”.



E’ certamente vero che l’Europa, nel suo complesso, non pare oggi in grado di raggiungere gli obiettivi fissati a Lisbona. E anche il tasso di occupazione del 64,1% è sostanzialmente in linea con la media europea. Altrettanto vero è, tuttavia, che alcune delle aree economicamente più avanzate dell’Europa hanno da tempo superato la soglia del 70% attestandosi così su tassi di occupazione paragonabili a quelli dei nostri principali competitori internazionali, Usa e Giappone in particolare. Gli 8 punti percentuali in più rispetto alla media italiana diventano infatti, nel confronto internazionale, 6 punti percentuali in meno rispetto ai tassi di occupazione che caratterizzano le economie più forti e dinamiche.
Ciò detto, il mercato del lavoro lombardo presenta indubbi tratti di dinamismo. Su 4 milioni circa di occupati, 3 milioni sono infatti lavoratori dipendenti e ben 1 milione lavoratori sono autonomi o coordinati e continuativi (tab. 16.2).


  
Ma altrettanto evidenti sono alcune distorsioni del mercato del lavoro che, pur rappresentando in molti casi un segno di vitalità e innovazione, si traducono poi sul piano giuridico in forme di flessibilità impropria o non regolata né a livello legale né a livello sindacale. È questo il caso del lavoro sommerso e irregolare, che incide pesantemente tanto sulla competizione tra le imprese quanto sugli sforzi di incrementare i tassi di occupazione regolare e di qualità.
In Lombardia il sommerso vero e proprio si concentra nei servizi di assistenza alla persona, nonché nei settori dell’edilizia e dell’agricoltura, coinvolgendo pesantemente la forza lavoro extracomunitaria (+10 punti percentuali rispetto al 1999). Ancor più imponente è però il lavoro grigio e irregolare, che appare diffuso non solo nel settore dei servizi, ma anche nell’industria. Particolarmente significativo è il ricorso alle collaborazioni coordinate e continuative, che spesso intercettano forme innovative di organizzazione del lavoro e di produzione della ricchezza ma che, in un altrettanto rilevante numero di casi, nascondono forme di lavoro dipendente mascherate sotto il velo della collaborazione svolta in regime di autonomia. Le recenti innovazioni introdotte sul piano legale in materia necessitano ora di essere implementate a livello territoriale e aziendale mediante un’incisiva azione di sostegno da parte non solo delle parti sociali ma anche delle istituzioni regionali.
I dati forniti dagli enti di vigilanza¹ indicano peraltro che nel settore industriale l’indice di irregolaritಠè pari al 56,8% nel 2002, sostanzialmente in linea con gli indici registrati nel triennio precedente. Nel settore artigiano la percentuale complessiva di irregolarità è del 47,6%, inferiore di 9 punti percentuali rispetto al 2001, di 3 punti rispetto al 2000 e di ben 13 rispetto al 1999. Il terziario fa invece registrare una percentuale complessiva di irregolarità pari al 53,2%, ma con una diminuzione di 4 punti percentuali rispetto al 2001 e di ben 11 punti percentuali rispetto al 1999. Anche in agricoltura l’indice di irregolarità complessivo rimane particolarmente elevato, attestandosi al 61%, ma con una diminuzione di 13 punti percentuali rispetto al 1999.
Il lavoro nero e irregolare incidono non solo sulla qualità del lavoro ma anche sul fenomeno infortunistico che, tuttavia, pare registrare nel 2003 un lieve calo rispetto agli anni passati: - 2,5% rispetto al 2002 e – 4,8% rispetto al 2001. Segno che l’azione di contrasto dell’irregolarità avviata in ambito regionale inizia a sortire qualche primo effetto³.

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¹ Consuntivo dell’attività di vigilanza sul lavoro sommerso e sulle evasioni contributive svolta nell’anno 2002 dalle Direzioni provinciali del lavoro – Servizi ispezione del lavoro e dagli Istituti previdenziali, nell’ambito della programmazione e del coordinamento ex art. 3, co. 6°, della l. 638/83, Direzione Regionale del Lavoro, Milano, 11 Aprile 2003.
² Inteso come il rapporto tra le aziende risultate in posizione irregolare in riferimento a quelle visitate. L’indice di irregolarità complessiva è stato nel 2002 del 52,58% ed è in costante discesa negli ultimi anni.
³ Agenzia Regionale per il Lavoro – Osservatorio del mercato del lavoro, Nota sul rapporto INAIL del 2003: il fenomeno “infortunio” in regione Lombardia nel 2003.

Nell’ottica del governo attivo del mercato del lavoro lombardo, decisivo per investire sistematicamente sulle enormi potenzialità e per contrastare i fattori di criticità (rispettivamente le luci e le ombre del paragrafo che precede), un passaggio fondamentale è stato rappresentato dal Piano d’azione regionale per l’occupazione 2001-2003, approvato con d.c.r. VII/0355 del 20/11/2001. È con questo documento che le politiche regionali per l’occupazione vengono sistematicamente collocate nel contesto della Strategia europea per la occupazione, così come definita a Lussemburgo nel 1997. Grazie a questo documento le politiche regionali lombarde si agganciano definitivamente alle politiche “pro attive”, e cioè promozionali e preventive, proprie delle migliori esperienze europee in materia di governo del mercato del lavoro avviando, al tempo stesso, un proficuo esercizio di monitoraggio e soprattutto di vera e propria programmazione degli interventi dell’attore regionale in materia di occupazione e mercato del lavoro.
Il Piano regionale per l’occupazione relativo al triennio 2001-2003 ha in effetti consentito di definire l’organizzazione e il funzionamento pratico di un sistema integrato tra istruzione, formazione e mercato del lavoro, consolidando prassi, procedure ed esperienze che hanno poi costituito la base di alcune delle recenti politiche nazionali tradotte in norma di legge attraverso la riforma Biagi del mercato del lavoro. Con il dichiarato obiettivo di aumentare sensibilmente l’efficienza allocativa degli intermediari – pubblici e privati – e in modo più efficace alle istanze di equità e trasparenza del mercato del lavoro, il Titolo II del d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276  di attuazione della l. 14 febbraio 2003, n. 30, recepisce infatti in considerevole misura le linee di intervento sul mercato del lavoro tracciate dalla legislazione regionale lombarda procedendo, in particolare, alla definizione di un sistema di intervento pubblico sul mercato del lavoro largamente improntato al criterio di sussidiarietà. Altrettanto importante, in questa prospettiva, è stato il patto “Milano Lavoro”, sottoscritto da Comune di Milano, Regione, Provincia  e parti sociali (eccetto la CGIL), che ha avviato un nuovo sistema di tutele sul mercato specie con riferimento alle fasce deboli e ai gruppi a rischio di esclusione sociale recepito quasi integralmente dalla legislazione nazionale.
Vero è che la Regione Lombardia si era da tempo collocata nell’ottica delle politiche attive del lavoro in luogo delle politiche passive che ancora oggi caratterizzano massicciamente il contesto nazionale. In particolare, grazie alle opportunità aperte con il pacchetto Treu del 1997 è stato tempestivamente tracciato un nuovo scenario dei servizi pubblici per l’impiego. Questo è avvenuto con la l.r. n. 1/1999, contenente misure per le “Politiche regionali del lavoro e dei servizi per l’impiego” e la l.r. n. 4/2002, art. 4 comma 5 con cui è stata delegata all’Agenzia regionale per il lavoro la competenza delle attività di rilevanza regionale. Attraverso questa normativa è stato dunque possibile affinare strumenti di governo attivo del mercato del lavoro intesi a migliorare le capacità di inserimento professionale dei disoccupati e di quanti sono in cerca di una prima occupazione e a garantire, in generale, una maggiore trasparenza ed efficienza dei meccanismi di funzionamento del mercato del lavoro lombardo.
L’esperienza maturata a partire dall’approvazione della l.r. n. 1/1999 ha dunque consentito di avvalorate la bontà di un modello di intervento nel mercato del lavoro che affida all’attore regionale unicamente quei compiti – di gestione delle risorse pubbliche e di governo delle situazione di crisi – che i privati non possono o non sono in grado di svolgere secondo determinati standard qualitativi e/o quantitativi. Tanto da spingere il Legislatore nazionale a recepire in toto il modello lombardo, suffragando sul piano giuridico-istituzionale la convinzione che ciò che davvero rileva, per un governo attivo e trasparente del mercato del lavoro, non è tanto il numero – più o meno rilevante – di operatori abilitati; ciò che risulta decisivo, piuttosto, è se tutti i soggetti oggi presenti più o meno legalmente sul mercato del lavoro – e dunque i privati, ma anche soggetti pubblici come enti locali, scuole e università – operano o meno in una logica di rete e di sistema, secondo standard qualitativi e infrastrutture di scambio informativo e di dialogo reciproco determinati dall’attore pubblico a livello nazionale (autorizzazioni, borsa nazionale del lavoro) e regionale (autorizzazioni, accreditamenti, nodo regionale della borsa nazionale del lavoro).

È appunto nell’ottica della sussidiarietà di matrice lombarda – che, con la riforma del Titolo V della Costituzione ha oggi assunto dignità di principio costituzionale – che è stato messo a punto, anche a livello di legislazione nazionale con il d.lgs. n. 276/2003, un sofisticato sistema di accreditamenti degli operatori del mercato del lavoro.
Particolare rilievo hanno assunto, in questa prospettiva: 1) il d.g.r. n. 6251/2001 “approvazione dei criteri per l’accreditamento dei soggetti che erogano attività di formazione e orientamento, ai sensi dell’art.4 comma 114 punto e) della l.r. n. 1/2000 “Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del d.lgs. n. 112/1998; 2) il Protocollo d’intesa tra la Regione Lombardia e le Province lombarde in materia di organizzazione dei servizi all’impiego del 19 luglio 2001 – d.g.r. n. VII/6931/2001; 3) il d.g.r. n. 13083/2003 Criteri per l’accreditamento dei soggetti che erogano attività di formazione e orientamento “Linee guida per la gestione dei processi” relative al requisito A.1, “Elenco dei requisiti e indicatori” a seguito della prima fase di sperimentazione della d.g.r. n. 6251/2001 e del d.d.g. n. 1142/2002.
Il sistema degli accreditamenti – in un primo tempo sperimentato unicamente in materia di formazione professionale e strutture sanitarie – altro non è che uno strumento per selezionare secondo determinati standard di efficienza e affidabilità operatori, indifferentemente privati o pubblici, da integrare in rete con i centri per l’impiego mediante meccanismi negoziali, al fine di realizzare una offerta qualitativamente e quantitativamente adeguata di servizi per l’impiego su un determinato territorio. L’accreditamento designa, dunque, una modalità di erogazione dei servizi al lavoro in linea di continuità con gli indirizzi adottati dalla Regione Lombardia in materia di impiego ai sensi dell’articolo 3 del d.lgs. n. 181/2000, come modificato e integrato dal d.lgs. n. 297/2002. Grazie al regime degli accreditamenti è dunque possibile definire, in via convenzionale, obiettivi, modalità di esecuzione e relativi impegni finanziari, nell’ambito di una sistema integrato di operatori pubblici e privati, per le funzioni di incontro tra domanda e offerta di lavoro, prevenzione della disoccupazione di lunga durata, promozione dell’inserimento lavorativo dei lavoratori svantaggiati, sostegno alla mobilità geografica del lavoro, ecc.

Moderni servizi per l’impiego richiedono altresì il sostegno di politiche del lavoro mirate in funzione delle diverse esigenze dei soggetti in cerca di lavoro, soprattutto con riferimento alle fasce deboli e ai disabili in particolare. È questo l’unico modo per evitare il rischio, da molti paventato, di abbandonare alle (più o meno presunte) inefficienze del pubblico i gruppi a rischio di esclusione sociale.
Con riferimento al primo profilo, la Regione Lombardia, d’intesa con la Provincia di Milano, il Comune di Milano e Italia Lavoro ha avviato una prima sperimentazione di rilevanza nazionale di un modello di “agenzia sociale” per la collocazione delle cd. fasce deboli e cioè persone appartenenti a una categoria che abbia difficoltà a entrare, senza assistenza, nel mercato del lavoro ai sensi dell’art. 2, lettera f), del regolamento CE n. 2204/2002 della Commissione del 12 dicembre 2002 relativo alla applicazione degli artt. 87 e 88 del Tr. CE agli aiuti di Stato a favore dell’occupazione, nonché ai sensi dell’art. 4, comma 1, della l. n. 381/1991. È ancora presto per valutare la bontà di questo modello; la sperimentazione è stata infatti da poco avviata. Vero è, tuttavia, che ancora una volta il modello lombardo è stato ora integralmente recepito nella legislazione nazionale, attraverso l’art. 13 del d.lgs. n. 276/2003.
Altrettanto innovative si presentano le misure di sostegno ai lavoratori disabili, tanto è vero che nel solo 2003 sono stati assunti con il Fondo regionale circa 3.500 disabili: 800 in più rispetto al 2002. Questo pare anche grazie alla recente l.r. n. 13/2003, recante disposizioni per la “Promozione accesso al lavoro delle persone disabili”, a cui hanno fatto seguito il d.g.r. n. 13628/2003, relativo alla “Istituzione del Fondo unico provinciale per la gestione delle risorse provenienti dalla fiscalizzazione degli oneri a livello nazionale, ex art. 13 l. n. 68/99” e al d.g.r. n. 18131/2004 contenente le “Linee di indirizzo per la definizione di iniziative da finanziare con il fondo regionale disabili”. Il Fondo per l'occupazione dei disabili ha lo scopo di potenziare i servizi necessari ad accompagnare, inserire e mantenere nel mondo del lavoro questa fascia di persone particolarmente deboli. In base a criteri definiti nella legislazione regionale l’80% o delle risorse del Fondo va alle Province, per la redazione di piani provinciali, di durata biennale, mentre il restante 20% per viene gestito direttamente dalla Regione per iniziative sperimentali.

Il modello di servizi lombardo, così come definito nel luglio del 2001 nel “Protocollo d’intesa tra Regione e Province lombarde in materia di organizzazione dei servizi per il lavoro”, trova sicuramente il suo punto di eccellenza nella realizzazione di “Borsalavorolombardia.net” che bene esprime, più di ogni considerazione astratta, il principio della integrazione tra funzioni istituzionali, sistemi, strutture di erogazione pubbliche e private, e servizi proprio del regime degli accreditamenti. È infatti la borsa regionale del lavoro, che costituisce ora un nodo della complessa impalcatura definita con il d. lgs. n. 276/2003, a dare effettività e sostanza alla collaborazione tra operatori pubblici e privati. L’obbligo dell’interconnessione con la borsa del lavoro degli operatori presenti sul mercato e un sofisticato utilizzo di sistemi informativi integrati con i servizi pubblici per l’impiego consente la piena e libera circolazione di ogni informazione strategica che possa consentire un più razionale ed efficace funzionamento del mercato del lavoro e, al tempo stesso, la definizione delle priorità e delle linee di intervento dell’attore regionale.
Nonostante sia in piena fase di sperimentazione, e ancora manchi il raccordo con il livello nazionale per quanto attiene agli standard tecnici e ai flussi informativi di scambio tra i diversi nodi regionali, “Borsalavorolombardia.net” rappresenta una prima anticipazione del sistema informativo del lavoro che confluirà nella Borsa Nazionale continua del lavoro di cui al d. lgs. n. 276/2003. Un sistema la cui istituzione era già prevista dal d. lgs. n. 469/1997, ma che ancora oggi non risulta operativo sul piano nazionale, sia per le difficoltà incontrate nella fase di avvio dei sottosistemi locali, sia per la mancata affermazione di un chiaro modello organizzativo e funzionale dei nuovi servizi da prendere a riferimento per disegnare l’architettura del sistema informativo nel suo complesso.
La recente riforma della Strategia europea per l’occupazione prevede, nel rispetto del principio di “sussidiarietà”, un’adeguata promozione del ruolo delle parti sociali e del dialogo sociale a tutti i livelli territoriali, in modo da incoraggiarle a sostenere le politiche per l’occupazione a livello non solo nazionale e comunitario, ma soprattutto regionale e locale, anche nella prospettiva della diffusione delle buone pratiche (cd. benchmarking). In questa prospettiva la Regione Lombardia dovrebbe preliminarmente avviare un attento monitoraggio del mercato del lavoro locale, utilizzando a fini di comparabilità gli indicatori definiti lo scorso dicembre a livello di Comitato per l’occupazione ai fini del Rapporto congiunto sull’occupazione 2004, e al tempo stesso promuovere la firma di una “Carta degli impegni” tra gli attori sociali di livello regionale per la definizione e messa a punto di un Piano d’azione regionale per l’occupazione che consenta di tradurre in opportunità le persistenti criticità (sinteticamente riassunte nel paragrafo introduttivo) che ancora frenano il definitivo decollo del mercato del lavoro lombardo tra cui, in particolare, tassi di occupazione regolare ancora insoddisfacenti e il radicamento di forme di lavoro grigio e precario che non consentono di incrementare la dotazione di capitale umano di cui la Lombardia ha bisogno per sostenere la sfida internazionale e svolgere la sua funzione di traino dell’economia nazionale.