Michele Tiraboschi
Capitolo 16 - Le politiche del lavoro
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/economica/II/tiraboschi
Il contributo descrive delle politiche del lavoro attuate dalla Regione negli ultimi dieci anni. Dopo aver evidenziato gli aspetti positivi e le principali criticità del mercato del lavoro lombardo, il contributo analizza il processo di innovazione del mercato del lavoro e dei servizi dell’impiego innescato dai provvedimenti regionali.
Degli oltre 9 milioni di persone che risiedono in Lombardia poco meno della metà (46 per cento) ha una occupazione.
Tra il 1995 e il 2003 l’occupazione in Lombardia è comunque cresciuta di ben 383 mila unità, arrivando a superare i 4 milioni di persone. Il risultato è dovuto al significativo progresso del tasso di occupazione femminile, che aumenta in valori assoluti di 252 mila unità. Positivi sono anche i dati sulla disoccupazione, che è scesa dal 6,1 per cento del 1995 al 3,6 per cento del 2003. Attualmente, le persone in cerca di occupazione sono 152 mila, contro le 239 mila del 1995. Nel 2003 il tasso di occupazione si è attestato al 64,1 per cento contro il 58,5 del 1995.
Collocato nel contesto nazionale (tab. 16.1), il mercato lombardo presenta dunque una buona performance del mercato del lavoro.
Questo trend positivo induce a ritenere che le politiche per l’occupazione attuate a livello regionale abbiano consentito, insieme ad altre azioni di sistema, di pervenire a un buon andamento del mercato del lavoro pure in un periodo congiunturale certo non favorevole sia sul piano nazionale sia su quello internazionale.
Il mercato del lavoro lombardo presenta indubbi tratti di dinamismo. Su 4 milioni circa di occupati, 3 milioni sono infatti lavoratori dipendenti e ben 1 milione di lavoratori sono autonomi o coordinati e continuativi.
Ma altrettanto evidenti sono alcune distorsioni del mercato del lavoro che, pur rappresentando in molti casi un segno di vitalità e innovazione, si traducono poi sul piano giuridico in forme di flessibilità impropria o non regolata né a livello legale né a livello sindacale (lavoro sommerso e irregolare).
In Lombardia il sommerso vero e proprio si concentra nei servizi di assistenza alla persona, nonché nei settori dell’edilizia e dell’agricoltura, coinvolgendo pesantemente la forza-lavoro extracomunitaria. Ancor più imponente è però il lavoro grigio e irregolare, diffuso non solo nel settore agricolo e terziario, ma anche nell’industria. Particolarmente significativo è il ricorso alle collaborazioni coordinate e continuative, che spesso nascondono forme di lavoro dipendente. Il lavoro nero e irregolare incide anche sul fenomeno infortunistico che, tuttavia, pare registrare nel 2003 un lieve calo rispetto agli anni passati: segno che l’azione di contrasto della irregolarità avviata in ambito regionale inizia a sortire qualche primo effetto.
Nell’ottica del governo attivo del mercato del lavoro lombardo un passaggio fondamentale è stato rappresentato dal Piano d’Azione Regionale per l’occupazione 2001-2003. Grazie a questo documento le politiche regionali lombarde si agganciano definitivamente alle politiche pro-attive proprie delle migliori esperienze europee in materia di governo del mercato del lavoro avviando, al tempo stesso, un esercizio di monitoraggio e soprattutto di programmazione degli interventi dell’attore regionale in materia di occupazione e mercato del lavoro.
Il Piano Regionale per l’occupazione è, per certi versi, anticipatore delle recenti politiche nazionali tradotte in norma di legge attraverso la riforma Biagi del mercato del lavoro. Con il dichiarato obiettivo di aumentare sensibilmente l’efficienza allocativa degli intermediari – pubblici e privati – e rispondere in modo più efficace alle istanze di equità e trasparenza del mercato del lavoro, d.l. 276/2003 recepisce infatti le linee di intervento sul mercato del lavoro tracciate dalla legislazione regionale lombarda procedendo, in particolare, alla definizione di un sistema di intervento pubblico sul mercato del lavoro largamente improntato al criterio di sussidiarietà. Altrettanto importante, in questa prospettiva, è stato il patto “Milano Lavoro”, sottoscritto da Comune di Milano, Regione, Provincia e parti sociali (eccetto la CGIL), che ha avviato un nuovo sistema di tutele sul mercato specie con riferimento alle fasce deboli e ai gruppi a rischio di esclusione sociale.
Con l’approvazione della l.r. n. 1/1999 e della l.r. n. 4/2002, è stato possibile affinare strumenti di governo attivo del mercato del lavoro intesi a migliorare le capacità di inserimento professionale dei disoccupati e di quanti sono in cerca di una prima occupazione e a garantire, in generale, una maggiore trasparenza ed efficienza dei meccanismi di funzionamento del mercato del lavoro lombardo.
L’esperienza maturata ha dunque consentito di avvalorare la bontà di un modello di intervento nel mercato del lavoro che affida all’attore regionale compiti che i privati non possono o non sono in grado di svolgere secondo determinati standard qualitativi e/o quantitativi. Tanto da spingere il Legislatore nazionale a recepire in toto il modello lombardo.
Il sistema degli accreditamenti – introdotto da una serie di provvedimenti della Regione – altro non è che uno strumento per selezionare secondo determinati standard di efficienza e affidabilità operatori, indifferentemente privati o pubblici, da integrare in rete con i centri per l’impiego mediante meccanismi negoziali, al fine di realizzare una offerta qualitativamente e quantitativamente adeguata di servizi per l’impiego su un determinato territorio. Grazie al regime degli accreditamenti è dunque possibile definire obiettivi, modalità di esecuzione e relativi impegni finanziari, nell’ambito di una sistema integrato di operatori pubblici e privati, per le funzioni di incontro tra domanda e offerta di lavoro, prevenzione della disoccupazione di lunga durata, promozione dell’inserimento lavorativo dei lavoratori svantaggiati, sostegno alla mobilità geografica del lavoro ecc.
La Regione è intervenuta anche a sostegno dell’inserimento nel mercato del lavoro delle fasce deboli e dei gruppi a rischio di esclusione sociale.
Con riferimento al primo profilo, la Regione, d’intesa con la Provincia di Milano, il Comune di Milano e Italia Lavoro ha avviato una prima sperimentazione di rilevanza nazionale di un modello di “agenzia sociale” per la collocazione delle fasce deboli e cioè persone appartenenti a una categoria che abbia difficoltà a entrare, senza assistenza, nel mercato del lavoro.
Altrettanto innovative si presentano le misure di sostegno ai lavoratori disabili, tanto è vero che nel solo 2003 sono stati assunti con il Fondo regionale circa 3.500 disabili: 800 in più rispetto al 2002. Il Fondo regionale per l’occupazione dei disabili ha lo scopo di potenziare i servizi necessari ad accompagnare, inserire e mantenere nel mondo del lavoro questa fascia di persone particolarmente deboli.
Il modello di servizi lombardo, così come definito nel luglio del 2001 nel “Protocollo d’intesa tra Regione e province lombarde in materia di organizzazione dei servizi per il lavoro”, trova sicuramente il suo punto di eccellenza nella realizzazione di “Borsalavorolombardia.net” che rappresenta il principio della integrazione tra funzioni istituzionali, sistemi, strutture di erogazione pubbliche e private, e servizi proprio del regime degli accreditamenti. È infatti la borsa regionale del lavoro a dare effettività e sostanza alla collaborazione tra operatori pubblici e privati. L’obbligo della interconnessione con la borsa del lavoro degli operatori presenti sul mercato e un sofisticato utilizzo di sistemi informativi integrati con i servizi pubblici per l’impiego consentono la piena e libera circolazione di ogni informazione strategica che possa consentire un più razionale ed efficace funzionamento del mercato del lavoro e, al tempo stesso, la definizione delle priorità e delle linee di intervento dell’attore regionale.
Nonostante sia in piena fase di sperimentazione, e ancora manchi il raccordo con il livello nazionale per quanto attiene agli standard tecnici e ai flussi informativi di scambio tra i diversi nodi regionali, “Borsalavorolombardia.net” rappresenta una prima anticipazione del sistema informativo del lavoro che confluirà nella Borsa Nazionale continua del lavoro che tuttavia non è ancora operativa.
La recente riforma della strategia europea per la occupazione prevede, nel rispetto del principio di sussidiarietà, una adeguata promozione del ruolo delle parti sociali e del dialogo sociale a tutti i livelli territoriali, in modo da incoraggiarle a sostenere le politiche per la occupazione a livello non solo nazionale e comunitario, ma soprattutto regionale e locale, anche nella prospettiva della diffusione delle buone pratiche. In questa prospettiva la Regione dovrebbe preliminarmente avviare un attento monitoraggio del mercato del lavoro locale, utilizzando a fini di comparabilità gli indicatori definiti lo scorso dicembre a livello di comitato per la occupazione ai fini del Rapporto Congiunto sulla occupazione 2004, e al tempo stesso promuovere la firma di una Carta degli impegni tra gli attori sociali di livello regionale per la definizione e la messa a punto di un Piano d’Azione Regionale per l’occupazione che consenta di tradurre in opportunità le persistenti criticità – sinteticamente riassunte nel paragrafo introduttivo – che ancora frenano il definitivo decollo del mercato del lavoro lombardo.
La Regione ha perseguito la scelta di accompagnare l’evoluzione del mercato del lavoro attuando una serie di interventi che, nel rispetto del principio di sussidiarietà, ne migliorano la trasparenza e favoriscono l’incontro tra domanda e offerta di lavoro. Il modello di intervento si declina attraverso una serie di misure (sistema di accreditamenti, fondo regionale per i disabili, borsa regionale del lavoro) che tendono a dare effettività e sostanza alla collaborazione tra soggetti pubblici e privati. La bontà delle scelte effettuate dalla Regione e confermate dalle politiche attuate anche a livello nazionale non nasconde che vi siano ancora delle criticità da affrontare.
Il contributo descrive delle politiche del lavoro attuate dalla Regione negli ultimi dieci anni. Dopo aver evidenziato gli aspetti positivi e le principali criticità del mercato del lavoro lombardo, il contributo analizza il processo di innovazione del mercato del lavoro e dei servizi dell’impiego innescato dai provvedimenti regionali.
16.1 Luci e ombre del mercato del lavoro lombardo
Degli oltre 9 milioni di persone che risiedono in Lombardia poco meno della metà (46 per cento) ha una occupazione.
Tra il 1995 e il 2003 l’occupazione in Lombardia è comunque cresciuta di ben 383 mila unità, arrivando a superare i 4 milioni di persone. Il risultato è dovuto al significativo progresso del tasso di occupazione femminile, che aumenta in valori assoluti di 252 mila unità. Positivi sono anche i dati sulla disoccupazione, che è scesa dal 6,1 per cento del 1995 al 3,6 per cento del 2003. Attualmente, le persone in cerca di occupazione sono 152 mila, contro le 239 mila del 1995. Nel 2003 il tasso di occupazione si è attestato al 64,1 per cento contro il 58,5 del 1995.
Collocato nel contesto nazionale (tab. 16.1), il mercato lombardo presenta dunque una buona performance del mercato del lavoro.
Questo trend positivo induce a ritenere che le politiche per l’occupazione attuate a livello regionale abbiano consentito, insieme ad altre azioni di sistema, di pervenire a un buon andamento del mercato del lavoro pure in un periodo congiunturale certo non favorevole sia sul piano nazionale sia su quello internazionale.
Il mercato del lavoro lombardo presenta indubbi tratti di dinamismo. Su 4 milioni circa di occupati, 3 milioni sono infatti lavoratori dipendenti e ben 1 milione di lavoratori sono autonomi o coordinati e continuativi.
Ma altrettanto evidenti sono alcune distorsioni del mercato del lavoro che, pur rappresentando in molti casi un segno di vitalità e innovazione, si traducono poi sul piano giuridico in forme di flessibilità impropria o non regolata né a livello legale né a livello sindacale (lavoro sommerso e irregolare).
In Lombardia il sommerso vero e proprio si concentra nei servizi di assistenza alla persona, nonché nei settori dell’edilizia e dell’agricoltura, coinvolgendo pesantemente la forza-lavoro extracomunitaria. Ancor più imponente è però il lavoro grigio e irregolare, diffuso non solo nel settore agricolo e terziario, ma anche nell’industria. Particolarmente significativo è il ricorso alle collaborazioni coordinate e continuative, che spesso nascondono forme di lavoro dipendente. Il lavoro nero e irregolare incide anche sul fenomeno infortunistico che, tuttavia, pare registrare nel 2003 un lieve calo rispetto agli anni passati: segno che l’azione di contrasto della irregolarità avviata in ambito regionale inizia a sortire qualche primo effetto.
16.2 la sussidiarietà nei servizi per l’impiego
Nell’ottica del governo attivo del mercato del lavoro lombardo un passaggio fondamentale è stato rappresentato dal Piano d’Azione Regionale per l’occupazione 2001-2003. Grazie a questo documento le politiche regionali lombarde si agganciano definitivamente alle politiche pro-attive proprie delle migliori esperienze europee in materia di governo del mercato del lavoro avviando, al tempo stesso, un esercizio di monitoraggio e soprattutto di programmazione degli interventi dell’attore regionale in materia di occupazione e mercato del lavoro.
Il Piano Regionale per l’occupazione è, per certi versi, anticipatore delle recenti politiche nazionali tradotte in norma di legge attraverso la riforma Biagi del mercato del lavoro. Con il dichiarato obiettivo di aumentare sensibilmente l’efficienza allocativa degli intermediari – pubblici e privati – e rispondere in modo più efficace alle istanze di equità e trasparenza del mercato del lavoro, d.l. 276/2003 recepisce infatti le linee di intervento sul mercato del lavoro tracciate dalla legislazione regionale lombarda procedendo, in particolare, alla definizione di un sistema di intervento pubblico sul mercato del lavoro largamente improntato al criterio di sussidiarietà. Altrettanto importante, in questa prospettiva, è stato il patto “Milano Lavoro”, sottoscritto da Comune di Milano, Regione, Provincia e parti sociali (eccetto la CGIL), che ha avviato un nuovo sistema di tutele sul mercato specie con riferimento alle fasce deboli e ai gruppi a rischio di esclusione sociale.
Con l’approvazione della l.r. n. 1/1999 e della l.r. n. 4/2002, è stato possibile affinare strumenti di governo attivo del mercato del lavoro intesi a migliorare le capacità di inserimento professionale dei disoccupati e di quanti sono in cerca di una prima occupazione e a garantire, in generale, una maggiore trasparenza ed efficienza dei meccanismi di funzionamento del mercato del lavoro lombardo.
L’esperienza maturata ha dunque consentito di avvalorare la bontà di un modello di intervento nel mercato del lavoro che affida all’attore regionale compiti che i privati non possono o non sono in grado di svolgere secondo determinati standard qualitativi e/o quantitativi. Tanto da spingere il Legislatore nazionale a recepire in toto il modello lombardo.
16.3 In particolare: il sistema degli accreditamenti
Il sistema degli accreditamenti – introdotto da una serie di provvedimenti della Regione – altro non è che uno strumento per selezionare secondo determinati standard di efficienza e affidabilità operatori, indifferentemente privati o pubblici, da integrare in rete con i centri per l’impiego mediante meccanismi negoziali, al fine di realizzare una offerta qualitativamente e quantitativamente adeguata di servizi per l’impiego su un determinato territorio. Grazie al regime degli accreditamenti è dunque possibile definire obiettivi, modalità di esecuzione e relativi impegni finanziari, nell’ambito di una sistema integrato di operatori pubblici e privati, per le funzioni di incontro tra domanda e offerta di lavoro, prevenzione della disoccupazione di lunga durata, promozione dell’inserimento lavorativo dei lavoratori svantaggiati, sostegno alla mobilità geografica del lavoro ecc.
16.4 La tutela delle fasce deboli
La Regione è intervenuta anche a sostegno dell’inserimento nel mercato del lavoro delle fasce deboli e dei gruppi a rischio di esclusione sociale.
Con riferimento al primo profilo, la Regione, d’intesa con la Provincia di Milano, il Comune di Milano e Italia Lavoro ha avviato una prima sperimentazione di rilevanza nazionale di un modello di “agenzia sociale” per la collocazione delle fasce deboli e cioè persone appartenenti a una categoria che abbia difficoltà a entrare, senza assistenza, nel mercato del lavoro.
Altrettanto innovative si presentano le misure di sostegno ai lavoratori disabili, tanto è vero che nel solo 2003 sono stati assunti con il Fondo regionale circa 3.500 disabili: 800 in più rispetto al 2002. Il Fondo regionale per l’occupazione dei disabili ha lo scopo di potenziare i servizi necessari ad accompagnare, inserire e mantenere nel mondo del lavoro questa fascia di persone particolarmente deboli.
16.5 La Borsa Regionale del lavoro e le prospettive di sviluppo
Il modello di servizi lombardo, così come definito nel luglio del 2001 nel “Protocollo d’intesa tra Regione e province lombarde in materia di organizzazione dei servizi per il lavoro”, trova sicuramente il suo punto di eccellenza nella realizzazione di “Borsalavorolombardia.net” che rappresenta il principio della integrazione tra funzioni istituzionali, sistemi, strutture di erogazione pubbliche e private, e servizi proprio del regime degli accreditamenti. È infatti la borsa regionale del lavoro a dare effettività e sostanza alla collaborazione tra operatori pubblici e privati. L’obbligo della interconnessione con la borsa del lavoro degli operatori presenti sul mercato e un sofisticato utilizzo di sistemi informativi integrati con i servizi pubblici per l’impiego consentono la piena e libera circolazione di ogni informazione strategica che possa consentire un più razionale ed efficace funzionamento del mercato del lavoro e, al tempo stesso, la definizione delle priorità e delle linee di intervento dell’attore regionale.
Nonostante sia in piena fase di sperimentazione, e ancora manchi il raccordo con il livello nazionale per quanto attiene agli standard tecnici e ai flussi informativi di scambio tra i diversi nodi regionali, “Borsalavorolombardia.net” rappresenta una prima anticipazione del sistema informativo del lavoro che confluirà nella Borsa Nazionale continua del lavoro che tuttavia non è ancora operativa.
La recente riforma della strategia europea per la occupazione prevede, nel rispetto del principio di sussidiarietà, una adeguata promozione del ruolo delle parti sociali e del dialogo sociale a tutti i livelli territoriali, in modo da incoraggiarle a sostenere le politiche per la occupazione a livello non solo nazionale e comunitario, ma soprattutto regionale e locale, anche nella prospettiva della diffusione delle buone pratiche. In questa prospettiva la Regione dovrebbe preliminarmente avviare un attento monitoraggio del mercato del lavoro locale, utilizzando a fini di comparabilità gli indicatori definiti lo scorso dicembre a livello di comitato per la occupazione ai fini del Rapporto Congiunto sulla occupazione 2004, e al tempo stesso promuovere la firma di una Carta degli impegni tra gli attori sociali di livello regionale per la definizione e la messa a punto di un Piano d’Azione Regionale per l’occupazione che consenta di tradurre in opportunità le persistenti criticità – sinteticamente riassunte nel paragrafo introduttivo – che ancora frenano il definitivo decollo del mercato del lavoro lombardo.
Conclusioni
La Regione ha perseguito la scelta di accompagnare l’evoluzione del mercato del lavoro attuando una serie di interventi che, nel rispetto del principio di sussidiarietà, ne migliorano la trasparenza e favoriscono l’incontro tra domanda e offerta di lavoro. Il modello di intervento si declina attraverso una serie di misure (sistema di accreditamenti, fondo regionale per i disabili, borsa regionale del lavoro) che tendono a dare effettività e sostanza alla collaborazione tra soggetti pubblici e privati. La bontà delle scelte effettuate dalla Regione e confermate dalle politiche attuate anche a livello nazionale non nasconde che vi siano ancora delle criticità da affrontare.
