15 - politiche per la R&I

Cosciente della rilevanza che la ricerca e l’innovazione giocano per lo sviluppo economico e sociale in una regione quale la Lombardia, che costituisce il principale polo di produzione scientifica e industriale del Paese¹, e uno dei principali in Europa², la Regione, cogliendo le opportunità offerte dalle modifiche al Titolo V della Costituzione³, ha promosso lo sviluppo di una politica regionale per la ricerca, innovazione e trasferimento tecnologico (RITT). Le riflessioni attorno a questo tema, avviate già dall’inizio degli anni Novanta, hanno avuto nell’ultima legislatura, e specificamente a partire dal 2002, una notevole accelerazione, resa visibile con l’organizzazione degli Stati Generali della Ricerca nell’ottobre del 2002 e nel luglio del 2004 e con la produzione del “Documento strategico per la ricerca e l’innovazione della Regione Lombardia”. Questo documento riassume sia le politiche RITT sviluppate nell’ultima legislatura, sia le direzioni di movimento previste per il futuro. In particolare, seguendo l’articolazione da esso adottato, questo contributo sviluppa i seguenti punti:

• illustra gli obiettivi, i principi e il modello dei riferimento per la strategia RITT della Regione Lombardia;
• utilizza tale modello per rileggere le azioni intraprese nella presente legislatura, sia quelle realizzate e che quelle pianificate;
• approfondisce due aspetti centrali per il futuro della ricerca, innovazione e trasferimento tecnologico della regione: la realizzazione di politiche focalizzate (tramite l’identificazione di aree tecnologiche/settori su cui concentrare gli investimenti) e lo sviluppo del sistema di governance per le politiche RITT, con particolare riferimento al sistema di programmazione e monitoraggio.

A livello regionale la complessità di formulazione della strategia di R&I è estrema. Proprio l’agire sulle connessioni tra sistemi significativamente diversi tra loro (la ricerca, la formazione, l’industria, la finanza, la pubblica amministrazione) mette infatti  a fuoco quei fattori di complessità che se osservati da lontano risultano sfumati o semplificati. Questa considerazione è ancora più forte in Lombardia, una regione il cui sistema RITT è estremamente complesso. Infatti:

• la numerosità e la varietà degli attori in gioco è elevata ed è del tutto paragonabile a quella di interi paesi europei. In altre parole la Lombardia è una regione tecnologicamente “densa e multiforme”;
• la vocazione industriale del territorio si distribuisce su un campo vasto, quasi completo, di settori. Questa “multi-settorialità” della regione (conseguenza anche della sua rilevanza dimensionale) costituisce uno dei suoi principali punti di forza, ma allo stesso tempo un elemento di notevole complessità nella formulazione di una strategia;
• la varietà e la qualità degli attori in gioco implica che sia difficile riconoscere un polo (industriale o scientifico) di riferimento. Le strategie della ricerca e dell’innovazione lombarde sono quindi “multi-polari”, sono cioè il risultato di processi decisionali diffusi, frammentati, in cui non è possibile identificare uno o più attori le cui decisioni siano sovraordinate agli altri.

La complessità peraltro si riverbera inevitabilmente all’interno dell’Amministrazione regionale, rendendo estremamente articolati anche i processi strategici interni. Le politiche per la RITT coinvolgono sostanzialmente tutte le Direzioni generali (DG) regionali, con un interessamento forte per la DG Artigianato, nuova economia, ricerca e innovazione tecnologica, DG Industria, DG Formazione, dg Sanità, DG Agricoltura, DG Risorse idriche e ambiente.
I fattori sopra evidenziati caratterizzano le principali criticità e sfide che la Regione si è trovata e si troverà ad affrontare nel momento in cui ha intrapreso (tra le prime Regioni italiane) la strada della governance della RITT.
Per far fronte a tali sfide e a tale complessità, gli studi e le esperienze più avanzate sui processi di pianificazione strategica indicano che la programmazione stringente, rigida e dettagliata è destinata al fallimento. Fare strategia significa invece dare corpo alla “strategia emergente”, cioè leggere e interpretare le mosse sviluppate dagli attori in campo, identificarne le connessioni, e ricondurle quindi a una “visione organica”, rilanciando il quadro di riferimento per il medio lungo termine. La Regione Lombardia ha operato sostanzialmente in questo alveo. In particolare, il “Documento strategico per la R&I” è stato il risultato di un processo ad ampia partecipazione regionale che rilegge il percorso svolto fino a oggi in Lombardia, riconduce le diverse azioni a un quadro sistemico e definisce la visione e le linee di indirizzo per il prossimo futuro.

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¹ I dati evidenziano come la Lombardia appare come la regione trainante in ambito di ricerca e innovazione. La regione è leader su numerosi indicatori quantitativi, e in particolare in relazione alla quota di investimento privato in R&I (con il 16% della popolazione italiana, la regione produce il 33% degli investimenti privati in ricerca e innovazione del Paese, il 29% dei ricercatori nelle imprese e ben il 48% dei brevetti EPO High Tech). Occorre osservare che tuttavia non sempre primeggia in termini di indicatori relativi, e in particolare in termini di percentuale complessiva del PIL investito in R&I (1,15% rispetto all’1,61% del Piemonte per esempio (ISTAT 2000 ed Eurostat 1999).
² Nell’European innovation scoreboard (Technical Paper N°3 – EU Regions) la Lombardia figura come regione trainante in Italia, seguita da Piemonte e Lazio. La Regione è anche indicata come ventiduesima nella classifica delle regioni europee più innovative. Si noti però che i dati sono relativi (per cui regioni europee molto piccole, ma estremamente innovative sono meglio classificate rispetto alla Lombardia, che tuttavia da sola, in termini di investimenti assoluti, supera interi Paesi dell’UE). Alcuni dati dell’indagine risalgono peraltro al 1996 (per esempio i dati relativi alla percentuale del PIL investito in R&I).
³ La riforma del Titolo V Parte II della Costituzione sancisce che ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi sono materie di legislazione concorrente e, pertanto, in tali materie spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

Nel “Documento Strategico per la R&I” la Regione Lombardia pone la RITT al centro dei propri piani di sviluppo condividendo e supportando la missione enunciata dal Consiglio europeo riunito a Lisbona di trasformare il Continente nella più avanzata economia basata sulla conoscenza.
La Regione ha quindi deciso di “agire da elemento di facilitazione, catalizzazione e stimolo alla crescita delle risorse per la R&I e della loro messa a sistema. La Regione si pone in altre parole l’obiettivo di operare come motore di progettualità e fattore di connessione tra le diverse componenti del sistema: i cittadini, le imprese, le istituzioni di ricerca e trasferimento tecnologico, le istituzioni finanziarie, le istituzioni di governo locale, nazionale e internazionale”.

Già oggi la Lombardia soddisfa un importante parametro di Lisbona: l’intervento dei privati nel finanziamento alla R&I è pari al 74% dell’investimento complessivo, una quota ben superiore al target di due terzi fissato dalla UE. L’obiettivo assunto dall’Amministrazione regionale di migliorare la coesione del sistema della R&I mira a cogliere questo punto di forza realizzando effetti di leva. Obiettivo è che le risorse economiche (strutturalmente limitate, data l’attuale normativa) destinate a queste politiche dall’Amministrazione regionale, agendo sulle connessioni del sistema, abbiano un ruolo moltiplicatore di quelle, complessivamente ben più ingenti, che possono essere a questo orientate dagli altri stakeholder (imprese, sistema finanziario, governo nazionale e comunitario).

La Regione Lombardia, nel formulare la propria strategia RITT, si è posta come target il conseguimento dei seguenti risultati:

• la crescita della capacità innovativa, nei settori ad alta tecnologia e in quelli tradizionali, e quindi del potere competitivo internazionale dell’industria lombarda, con le conseguenti ricadute positive in termini di sviluppo economico e occupazionale;
• il miglioramento della qualità della vita dei cittadini;
• la crescita delle eccellenze scientifiche e tecnologiche del sistema della ricerca regionale, e il connesso miglioramento del sistema dell’alta formazione;
• “l’attrattività del sistema”, verso talenti, imprese leader e capitali, sviluppando il posizionamento della regione come nodo primario nella rete globale di poli di produzione di conoscenza e di sviluppo economico.

Tali obiettivi si traducono nei principi ispiratori della strategia RITT della Regione Lombardia⁴.

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⁴ Per un approfondimento si veda il Documento strategico per la ricerca e l’innovazione della Regione Lombardia.

Gli interventi regionali del recente passato sono stati guidati da un lato dalla necessità di affrontare situazioni prioritarie nel breve termine, e dall’altro dall’esigenza di porre le basi per una più solida politica RITT di medio-lungo termine.
Nella prima parte del percorso strategico (attivato nella precedente legislatura, portando al primo Accordo di programma quadro in materia di ricerca scientifica e tecnologica del 2001 con il Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato) l’attenzione regionale si è concentrata sulle “politiche trasversali”, e in particolare sul “trasferimento tecnologico” (con l’attivazione di Centri regionali di eccellenza per circa 15 milioni di euro⁵), sulla “formazione dei ricercatori” (con i bandi FSE Misura D4 per circa 15 milioni di euro), sulla “Società dell’informazione” (con interventi per 170 milioni di euro) (fig. 15.1).
A ciò si è affiancata da un lato l’attivazione, negli strumenti di finanziamento, di misure prevalentemente orientate agli aiuti diretti alle imprese (per esempio la l. 140 relativa a misure fiscali per la distribuzione del Fondo unico per 124 milioni di euro o i bandi del Fondo per l’innovazione tecnologica (FIT) regionale per 41 milioni di euro, di recente attivazione, primo esempio di applicazione del FIT regionale in Italia) e dall’altro una “rapida attivazione di meccanismi di governance a grappolo” per cominciare ad avviare il dialogo con gli attori del sistema e affrontare tempestivamente alcuni temi prioritari.



Nel frattempo la Regione ha operato alcuni interventi volti a permettere la realizzazione di politiche organiche di medio termine. In particolare è stata avviata la sperimentazione di alcuni strumenti finanziari innovativi (per esempio i voucher tecnologici) e sono stati attivati progetti per la realizzazione di diversi strumenti a supporto di una programmazione informata della R&I (per esempio il foresight regionale nell’ambito del progetto Ricerca innovazione e sviluppo economico (RISE), volto a identificare gli ambiti tecnologici prioritari per la Regione, o gli strumenti di monitoraggio e valutazione, che hanno dato vita al sistema Quality evaluation in science and technology for innovation opportunity (QUESTIO) di valorizzazione e valutazione dei centri di ricerca e trasferimento tecnologico regionali.
Queste attività sono culminate nella presente legislatura nella stipula dell’Accordo di programma in materia di ricerca siglato con il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca nel 2004.
Negli ultimi anni la Regione Lombardia ha significativamente aumentato (più che decuplicato) i fondi dedicati alla RITT (fig.15.2).

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⁵ Tra questi centri di eccellenza figurano il Biopolo (presso l’Università degli Studi di Milano-Bicocca), i centri di trasferimento a Brescia, Bergamo (Dalmine), e Como, l’IFOM – istituto FIRC per la ricerca contro il cancro, Politecnico di Milano, il Polo scientifico e tecnologico lombardo a Lodi specializzato nel campo dello sviluppo tecnologico zootecnico e agroalimentare.

Come sopra illustrato, le azioni passate, e soprattutto quelle realizzate nella presente legislatura, hanno registrato un significativo impulso dell’azione Regionale in tema di RITT. Il rischio a questo punto è di non consolidare il percorso avviato, perdendo l’importante valore creato in questi anni. È importante quindi che nel prossimo futuro la strategia regionale sia orientata a:

• “consolidare e affinare” le iniziative già avviate in tema di politiche trasversali in particolare, per quanto concerne il trasferimento tecnologico, puntando al miglioramento della qualità del sistema e dei processi di trasferimento (si veda a questo proposito il ruolo svolto dal sistema di valutazione QUESTIO), e per quanto concerne la formazione dei giovani ricercatori, potenziando i dottorati di ricerca come punto di incontro tra ricerca e industria;
• “razionalizzare il sistema di governance”, definendo un quadro organico agendo soprattutto sui processi di interazione tra gli attori e completando / consolidando gli strumenti di supporto;
• “potenziare e sistematizzare gli strumenti finanziari”, con riferimento in particolare agli strumenti di connessione tra gli attori del sistema, passando dalla fase di sperimentazione a un pacchetto di strumenti sostenibili;
• “sviluppare le politiche di portafoglio”, e in particolar modo le politiche focalizzate, rese progressivamente perseguibili grazie alla messa a punto degli strumenti di supporto alla programmazione.

Uno dei principi chiave che ha guidato negli ultimi anni l’azione Regionale in ambito RITT è stata l’individuazione dei settori/ambiti tecnologici strategici su cui concentrare gli investimenti, che ha dato corpo al progetto RISE, un progetto di foresight volto appunto all’individuazione degli ambiti più promettenti in cui dedicare selettivamente le risorse (e in cui vi fosse una significativa fattibilità dell’investimento nel contesto lombardo). La strategia di portafoglio sviluppata dalla Regione è il risultato dell’applicazione di questo criterio. Per strategia di portafoglio si intende una strategia RITT che combina virtuosamente due visioni e due politiche:

• Politiche “focalizzate” su ambiti tecnologico/settoriali (visione verticale), che:

sono finalizzate a raggiungere “l’eccellenza” in ambiti selezionati; si sviluppano attorno a “pacchetti” di strumenti integrati; definiti sulla base delle “specificità” di un dato ambito tecnologico/settoriale; permettendo la “messa a sistema” degli attori (in particolare ricerca e industria), la “concentrazione” degli sforzi e “l’addizionalità” delle risorse.

• Politiche “multisettoriali” (visione trasversale), che:

sono finalizzate a promuovere le connessioni tra ambiti diversi (trasferimento orizzontale di conoscenza, in particolare dai settori high tech a quelli tradizionali) in modo da mantenere la ricchezza dei settori in cui opera la regione, permettere la ricombinazione di innovazioni e la nascita del nuovo stimolando la creatività imprenditoriale dal basso e sviluppandosi attorno agli strumenti trasversali (trasferimento tecnologico, formazione dei ricercatori, società dell’informazione);

I lavori più recenti nella corrente legislatura sono stati orientati allo sviluppo delle politiche focalizzate. Si tratta di politiche basate prevalentemente su pochi grandi progetti, dove la selettività quindi si ripercuote sulle iniziative interne a ogni ambito. I progetti sono svolti in partenariato da più attori e prevedono un attento ruolo di selezione, indirizzo e monitoraggio da parte della Regione.
Le politiche focalizzate concernono 3 tipologie di ambiti:

• “cluster tecnologici”: ambiti “tecnologici” su cui sviluppare strategie orientate all’eccellenza. Gli ambiti sono stati identificati dalla Regione Lombardia, grazie al progetto RISE (a cui si rimanda per approfondimenti specifici), a partire dall’esame dell’attrattività delle tecnologie e del posizionamento della regione. Questa politica si affianca a iniziative promosse a livello Ministeriale (MIUR) di identificazione di cluster tecnologici su cui sviluppare politiche RITT in partenariato con le Regioni. Il Piemonte, la Campania, il Veneto hanno ciascuna già identificato un cluster tecnologico. La Regione Lombardia, nel recente Accordo di programma in materia di ricerca con il MIUR (luglio 2004) ha identificato 3 cluster tecnologici (alla luce del rilevante peso scientifico e industriale della regione rispetto a quelle sopra citate e dell’ingente sforzo di investimento sostenuto dall’Amministrazione regionale, con 60 milioni di euro dedicati a queste politiche, cui si sommano i 30 ministeriali): Biotecnologie, Materiali Avanzati, Information and Communication Technologies (ICT).
• “Meta-distretti industriali”: ambiti “settoriali” (e territoriali) su cui sviluppare “strategie orientate all’eccellenza”. Sono identificati a partire da un esame del livello di sviluppo industriale locale concentrato in un ambito settoriale (al cui interno si articolano settori specifici tra loro affini) a cui si affianca la presenza di centri di ricerca. Anche in questo caso la politica è basata sull’attuazione di pochi grandi progetti proposti in logica bottom-up dal sistema industriale. I meta-distretti identificati, promossi dalla DG Industria della Regione, e specificati nel d.g.r. 7/11384 del 20.11.2002, sono: Materiali, Biotecnologie alimentari, Altre biotecnologie, Information and Communication Technologies, Design, Moda.
• “Sviluppo della RITT nell’ambito di altre politiche regionali”: concerne quelle politiche regionali non direttamente incentrate sulle tecnologie, ma che di tecnologie fanno intenso uso: sanità, agricoltura, energia. In questo caso si tratta di attività di ricerca “tirata” da bisogni applicativi associati a tali politiche.

La Regione Lombardia ha prodotto in ambito di tematiche RITT uno sforzo ingente. Uno sforzo che non si è concretizzato solo nell’investimento di risorse economiche, ma soprattutto in un patrimonio di competenze, relazioni all’interno del sistema, sperimentazioni di strumenti, condivisione di visioni, volti a preparare il terreno per le sfide del prossimo futuro. Qui preme sottolineare l’assoluta necessità che le sperimentazioni avviate soprattutto a livello di sistema di governance, che costituiscono un risultato visibile e importante dell’azione dell’Amministrazione regionale, entrino definitivamente nell’“organico” della Regione, evitando il rischio che si torni a stadi in cui tali capacità non erano sviluppate e possedute.
La fig. 15.3 riporta le considerazioni sul modello strategico con le implicazioni sulle risorse. Fermo restando l’orientamento a un aumento complessivo delle risorse dedicate alla R&I si indica in quali ambiti gli investimenti dovranno essere consolidati e mantenuti, e in quali aumentare più che proporzionalmente. Per un quadro più dettagliato dei singoli interventi attuati e necessari si rimanda al citato “Documento strategico per la ricerca e l’innovazione della Regione Lombardia”.
 

 
L’accordo di programma recentemente stipulato con il MIUR va proprio in questa direzione di rafforzamento e consolidamento. Ricerca e innovazione, come precedentemente evidenziato, sono tematiche che attraversano numerose aree d’azione regionale: la società dell’informazione, la formazione, la ricerca, l’industria, la sanità, l’agricoltura, le risorse idriche e l’energia. Le interconnessioni tra le azioni sviluppate dalle diverse DG in ambito di politiche RITT sono consistenti (e sono state evidenziate dal percorso svolto internamente all’Amministrazione nell’ambito del Forum e del progetto Minerva coordinato da IRER), e i rischi di sovrapposizioni, incongruenze e dispersione di risorse sono notevoli. Un esempio tra tutti concernono le politiche relative ai cluster tecnologici (materiali avanzati, biotecnologie, ICT) promosse dalla DG Artigianato e le politiche relative ai metadistretti (materiali, biotecnologie alimentari e non, ICT, moda, design) promosse dalla DG industria. Le sovrapposizioni in questo caso sono evidenti.
Esistono evidentemente alcune specificità delle due politiche:

• i “cluster tecnologici” partono da un ambito tecnologico, da una forte sensibilità alle potenzialità future di una tecnologia, per promuoverne in termini pervasivi il trasferimento in un ampio ventaglio di settori applicativi; i cluster, inoltre, fanno leva in modo significativo sulle capacità del sistema della ricerca locale;
• i “metadistretti” partono da un ambito settoriale, e da un’analisi prevalentemente focalizzata sulla presenza e specializzazione industriale.

Tuttavia i due ambiti sono evidentemente tra loro fortemente interconnessi, con sinergie notevoli e che possono condurre a circoli virtuosi nel raggiungimento dell’eccellenza, soprattutto in quegli ambiti di intersezione dove la spinta tecnologica e quella settoriale vengono a sommarsi (fig. 15.4)
In questo senso è quindi prioritario nel prossimo futuro definire meccanismi di coordinamento e integrazione tra le politiche e gli strumenti nei due ambiti. Tale coordinamento deve avvenire sia nella governance del sistema RITT, sia internamente all’amministrazione regionale (in particolare tra DG Artigianato, nuova economia, ricerca e innovazione tecnologica e DG Industria).
Più in generale una riflessione interna all’Amministrazione regionale relativa a quale sia la migliore collocazione organizzativa del team che si occupa di una tematica così trasversale come la ricerca e l’innovazione, e di come attivare meccanismi continui di coordinamento tra le diverse DG attorno a questo tema sembra inevitabile nell’immediato futuro.