conclusioni

Di fronte alla complessità dei grandi cambiamenti avvenuti nello scenario globale; alla diversa caratterizzazione dei tanti settori in cui è articolata l’economia lombarda; alla problematicità delle sue performance, cariche di luci e di ombre, l’azione condotta nell’ultimo decennio dalla Regione Lombardia in materia economica può essere valutata analizzando e selezionando le scelte di governo più significative, svolte attraverso la emanazione di norme, la messa a punto e l’implementazione di varie politiche, la realizzazione di una serie di progetti.
Nel tracciare un bilancio, inevitabilmente sintetico, si è esplicitamente scelto di non procedere per analisi settoriali, bensì di riordinare le azioni di governo in alcune tipologie di scelte “trasversali”, coerentemente del resto con l’impostazione della politica della Regione Lombardia. Tale impostazione può essere ricondotta a:

• Le scelte per la competitività
• Le scelte di organicità
• Le scelte di valorizzazione dell’originalità del proprio modello produttivo.
• Le scelte di innovazione
• Le scelte per l’efficienza

Pur essendosi sviluppate nell’arco di un decennio e aver rappresentato opzioni strategiche, non tutte le azioni di governo della Regione hanno ancora potuto sortire appieno la loro efficacia: i mutamenti istituzionali, culturali e organizzativi che la Regione Lombardia ha per la verità iniziato a generare, proprio perché in molti casi radicali, sono stati infatti lenti a manifestarsi. Ciò ha inevitabilmente lasciato ancora aperta una serie di questioni che rappresentano pertanto le sfide dei prossimi anni.

Nella consapevolezza che oggi si è andata sempre più accentrando la tendenza delle economie leader -in Europa e nel mondo – a competere per restare o diventare protagoniste nello scenario internazionale e per acquisire o mantenere una propria specificità ed evitare così di omologarsi allo sviluppo globale, la Regione Lombardia ha compiuto in questo decennio forti scelte di competitività.
Si è trattato di scelte dinamiche, perché livelli elevati di competitività non si susseguono una volta per tutte, ma esigono una vigilanza costante sui rischi e le opportunità che le azioni e reazioni di altre regioni e paesi possono suscitare.
I condizionamenti istituzionali – solo in parte rimossi con la modifica del Titolo V della Costituzione – non hanno sempre permesso di disporre di quell’ammontare di risorse finanziarie che avrebbero certamente facilitato le politiche per la competitività del sistema economico lombardo.
Gli obiettivi di innovazione strutturale che ogni politica di competitività richiede sono perciò stati perseguiti soprattutto in termini di politiche per l’internazionalizzazione; per l’attrattività, per l’intermediazione e la specializzazione settoriale.


Le politiche per l’internazionalizzazione

In tutte le regioni che puntano ad accrescere la propria competitività, il primo passo da compiere è quello di favorire l’internazionalizzazione delle proprie imprese e del sistema produttivo regionale nel suo complesso.
La Regione Lombardia ha compiuto scelte importanti in questa direzione.
Con alta frequenza sono state organizzate numerose missioni all’estero, guidate dalla Presidenza e accompagnate da ampie delegazioni e rappresentanze di operatori economici. La Regione, associando la dimensione politica di queste relazioni con quella economica, si è resa ambasciatrice del proprio sistema economico, contribuendo e sostenendo un intenso processo di “internazionalizzazione attiva” (investimenti lombardi all’estero).
Ad integrazione di questa intensa attività “sul campo” sono stati siglati 30 protocolli di intesa con altrettante Regioni e Stati esteri, per rendere permanenti le relazioni politiche e commerciali.
A Milano – seconda città al mondo non capitale dopo New York – sono circa 90 i Paesi con rappresentanze consolari che evidentemente contribuiscono a dare alla Regione Lombardia un ruolo di interlocuzione internazionale di assoluta rilevanza mondiale.
Per stabilizzare e concretizzare le opportunità economiche per le proprie aziende, è stata creata la “Rete lombarda per l’internazionalizzazione”, che consiste in una serie di centri operativi, denominati Lombardia Point, presenti in tutti i continenti ad eccezione per ora dell’Oceania. Si tratta di uno strumento che assicura una presenza stabile e visibile del modello lombardo nelle aree geografiche più strategiche e offre un supporto concreto a tutte le aziende che intendono affacciarsi o rinforzare il loro ruolo sul mercato internazionale.
A consolidamento delle alleanze con sistemi economici e istituzionali regionali, nel 2002 la Lombardia si è fatta promotrice della creazione di un “Club delle Regioni” – circa una quindicina – che già ha acquistato legittimazione e attivato l’attenzione della Commissione europea sul ruolo che le Regioni possono avere nel proporre e declinare politiche di sviluppo. Esito di questa alleanza a rete di Regioni europee è stata la firma di uno dei primi “contratti tripartiti” (nel caso specifico sulla mobilità sostenibile nelle aree metropolitane) - tra Commissione, Stato e Regione – che sanciscono un ribaltamento del tradizionale processo, solo “top down”, nelle politiche regionali europee.
Per realizzare queste azioni di internazionalizzazione per la competitività la Regione non si è ovviamente mossa da sola: si è coordinata con il Ministero delle attività produttive; ha attuato, già dal 1999, due Accordi di Programma con l’ex-Ministero del commercio estero; agisce in sinergia con le istituzioni finanziarie internazionali. Sul fronte interno ha attivato il “Tavolo regionale per lo sviluppo dell’internazionalizzazione”, espressione della pluralità delle Direzioni generali interessate alle attività di internazionalizzazione nonché della rappresentanza degli interessi economici organizzati presenti in Lombardia.

La politica per l’attrattività

Se il fronte dell’internazionalizzazione della propria economia ha indubbiamente rappresentato una priorità per le scelte di competitività della Regione Lombardia, anche le azioni per promuovere l’attrattività della regione hanno avuto un peso significativo.
Poiché “l’internazionalizzazione passiva” assume anch’essa un ruolo importante nell’attrarre investimenti esteri sul proprio territorio, la Regione ha impostato una strategia di marketing territoriale che valorizza innanzitutto le diverse parti del territorio regionale, nella certezza che sempre di più la competitività si giochi sul fronte dei vantaggi assoluti – e non soltanto relativi – che ogni territorio possiede in virtù delle proprie specificità e caratteristiche. Il marketing territoriale lombardo è molto di più che una semplice attrazione diretta ed esplicita di investimenti. Al contrario, ha cercato di declinarsi attraverso politiche indirette: di infrastrutturazione, di miglioramento della qualità ambientale e della sicurezza; sempre cercando di valorizzare le azioni attivate in modo decentrato e diversificato sul proprio territorio, tali quindi da moltiplicare le occasioni attrattività.


La promozione delle attività di intermediazione.

In considerazione del naturale trend di evoluzione dell’economia lombarda – da struttura prevalentemente produttrice di beni a struttura che “organizza” la produzione di beni (eventualmente anche fuori dal territorio regionale) e che produce una crescente quantità e varietà di servizi – la Regione Lombardia ha accompagnato lo sviluppo dell’attività di intermediazione.
L’esempio primo di questa azione è rappresentato dalle economie esterne create perché la Fiera di Milano potesse svolgere la sua funzione che – per eccellenza – è funzione di interfaccia tra le produzioni di beni e servizi lombarde e italiane da una parte e internazionali dall’altra.
Sia dal punto di vista istituzionale che da quello infrastrutturale, senza dimenticare che Fiera Milano è stata ed è uno dei suoi partner privilegiati nell’attività di internazionalizzazione, la Regione si è adoperata per rendere efficace l’azione di “intermediazione” di Fiera Milano a favore dello sviluppo economico lombardo. Ma il rafforzamento delle funzioni di intermediazione dell’economia lombarda da parte della Regione non sono confinate a Fiera Milano. L’intero sistema fieristico regionale è stato oggetto di attenzione ed è stata emanata allo scopo nel 2003 una legge apposita. Analogamente vanno citati gli interventi a favore del settore commerciale, sia quello concernente i mercati all’ingrosso che svolgono un rilevante ruolo nell’economia lombarda, sia quello concernente la distribuzione finale al consumo. I numerosi interventi normativi hanno consentito alla distribuzione commerciale lombarda di ammodernarsi, compiendo passi di liberalizzazione e modernizzazione, prestando attenzione da un lato al delicato equilibrio tra grande distribuzione e negozi al dettaglio; e, dall’altro, alle crescenti esigenze di tutela dei consumatori.


Il supporto alla specializzazione settoriale.

La Regione Lombardia ha adottato una scelta differenziata nei confronti delle politiche di supporto alla specializzazione settoriale.
Per quanto riguarda le attività manifatturiere la scelta di promozione della competitività si è implementata attuando misure di supporto alla ricerca e all’innovazione (si veda infra), agendo sui fattori e quindi in modo trasversale a tutti i settori. Per quanto riguarda invece agricoltura, artigianato e turismo le politiche sono state più dirette, trattandosi di settori bisognosi di creazione di economie esterne – di scala e di agglomerazione – rilevanti per le singole imprese.
Con riferimento all’agricoltura, il rafforzamento della competitività delle filiere agricole e agroalimentari è stato l’obiettivo principale, attuato attraverso aiuti diretti agli investimenti aziendali e alla trasformazione e commercializzazione dei prodotti agroalimentari; premi di insediamento; creazione della figura del Garante regionale per la sicurezza alimentare.
Nei confronti dell’artigianato le politiche sono state più orientate alla promozione dell’accesso al credito, della commercializzazione e dell’export, nel tentativo di far crescere le imprese e da modificare permanentemente atteggiamenti, comportamenti e posizionamenti degli imprenditori artigiani, così da renderli maggiormente competitivi.
Infine, per quanto concerne il turismo, la Regione Lombardia ha impostato la propria politica cercando di spingere verso la riorganizzazione territoriale. Il culmine di questo processo è stato nel 2004 con l’emanazione della legge regionale che definisce il nuovo assetto dell’organizzazione turistica regionale. Si è tratto di una legge assai snella che, provvedendo ad una radicale semplificazione della normativa in materia, ha individuato nel partenariato pubblico privato il metodo di elaborazione e gestione della progettualità e ha valorizzato il ruolo degli operatori privati; ha affidato agli enti locali le competenze di promozione turistica, di informazione e di accoglienza, in una logica fortemente sussidiaria. La politica turistica della Regione ha promosso la cooperazione tra imprese per favorire maggiori economie di scala e di scopo, e incentivato la collaborazione tra i vari attori dell’offerta turistica, condizioni ormai necessarie per accrescere la competitività settoriale; ma ha altresì sviluppato un’intensa politica orientata alla formazione del capitale umano e promosso grandi eventi e progetti – primo fra tutti il Campionato del Mondo di Sci Alpino programmato in Valtellina all’inizio del 2005 – soprattutto per sfruttare le loro importanti e diversificate ricadute territoriali permanenti.

Un’importante logica alla quale si è ispirata la politica economica della Regione Lombardia è stata quella di intervenire in modo organico e sistemico evitando nella misura del possibile la logica della parzialità e settorialità.
È indubbio infatti che oggi, proprio per far fronte alla competizione internazionale e alle tendenze omologanti della globalizzazione dell’economia, i modelli di sviluppo regionali non possono che essere informati a criteri di integrazione e compattezza interna. Queste considerazioni hanno ispirato la Regione ad attuare un’attività di programmazione “di respiro”, con una visione di medio lungo periodo e strutturata per diversi livelli di obiettivi, tra loro strettamente coordinati.
Tuttavia, essendo le attività economiche difficilmente imbrigliabili in percorsi di sviluppo non scelti liberamente e non ampiamente condivisi, la Regione ha impostato la sua politica – coerentemente con la fondamentale scelta di applicare il principio della sussidiarietà – perseguendo una pratica di ampia partecipazione degli operatori, sia nelle fasi di impostazione degli operatori, sia nelle fasi di impostazione che di attuazione delle politiche.
D’altro canto, la logica della “governance”, che emerge dall’approccio sistemico e partecipato delle politiche economiche della Regione ha risposto alla necessità di promuovere e mantenere le fitte relazioni interproduttive che caratterizzano la sua economia ampiamente diversificata.


La programmazione “sistemica”

Anche se non è ancora pienamente possibile valutare i risultati della politica economica regionale – perché i suoi effetti di modificazione strutturale potranno manifestarsi adeguatamente in tempi più lunghi e il controllo di efficacia è solo recentemente entrato a far parte della strumentazione tecnica della programmazione regionale – quello che è già valutabile in termini assai positivi è quello che gli addetti chiamano il policy design, cioè l’impianto delle politiche, la loro coerenza complessiva, la sintonia tra gli obiettivi dichiarati e le esigenze emerse nel sistema produttivo.
Da questo punto di vista il sistema produttivo lombardo ha certamente beneficiato nel decennio passato dell’insieme degli interventi che la Regione ha offerto al sistema produttivo.
La valutazione del policy design nell’esperienza lombarda è positiva per numerose ragioni tra loro concordanti, e dunque, leggermente autorinforzantesi.
Innanzitutto, dal punto di vista dell’enunciazione delle politiche, si riscontra piena concordanza sia con le sottolineature europee che con le dichiarazioni programmatiche di inizio legislatura (i due Piani regionali di sviluppo elaborati all’inizio dei due quinquenni).
In secondo luogo vi è una forte capacità espressa di modificare il percorso, diverse politiche si connotano per elementi di positiva discontinuità nel decennio che richiamano una capacità di ascolto dell’utenza e di attenzione al contesto.
In terzo luogo, le politiche sono risultate genuinamente sussidiarie nei confronti del sistema, mettendo a valore le risorse disponibili, le esperienze accumulate, le capacità espresse dagli attori e dai territori di essere protagonisti del proprio futuro.
Infine, non va dimenticata la costante attenzione prestata dalla Regione Lombardia nel legare azioni di politica economica con l’impostazione organizzativa interna dei processi decisionali (scelte di efficienza, si veda infra).
A titolo esemplificativo gli strumenti attivati dalla Regione per dare attuazione ad una logica sistemica e integrata di programmazione si possono ricordare i Piani integrati di sviluppo locale (PISL), normati dalla l.r. n. 2/2003 sulla programmazione negoziata regionale. I PISL sono proposti alla Regione da Province, Comunità Montane, Comuni o forme associative tra autonomie locali e camere di commercio e concernono l’attuazione di azioni e interventi sulla base di obiettivi condivisi di sviluppo.
Un secondo esempio è rappresentato dai Piani integrati di agevolazione (PIA) attraverso cui la Regione Lombardia ha inaugurato nel 2004 una nuova modalità di incentivazione che, integrando leggi regionali e leggi nazionali delegate, unifica le procedure di accesso e di concessioni degli interventi agevolativi.
Un terzo esempio è costituito dalla programmazione in agricoltura – con conseguente riordino delle competenze e delle deleghe regionali – che ha dato vita ai Piani agricoli triennali (PAT) regionali, tradotti in programmi specifici provinciali, e al Piano di sviluppo rurale (PSR) attuato per dare attuazione alla nuova logica di intervento promossa a Bruxelles.
Infine, l’ultimo – ma non per ordine di importanza – esempio di programmazione integrata attuata dalla Regione nell’ultimo decennio è la politica in materia di Ricerca, Innovazione a Trasferimento Tecnologico (RITT). La natura strategica e interdipendente della complessa “filiera” di interventi per innalzare la qualità e l’intensità tecnologica delle produzioni lombarde hanno dato vita a una politica che ascolta e interpreta le mosse sviluppate dagli operatori, identifica le connessioni e le riconduce ad una visione organica, formulando un quadro di riferimento per il medio lungo termine. Questa impostazione ha coinvolto sostanzialmente tutte le DG regionali; con un coinvolgimento intenso della DG Agricoltura; della DG Artigianato, nuova economia, ricerca e innovazione tecnologica; della DG Industria; della DG Formazione; della DG Sanità e della DG Risorse idriche e ambiente.


La partecipazione

Tra le scelte metodologiche adottate dalla Regione per dare efficacia organica alla propria politica economica, va sicuramente annoverata la partecipazione degli operatori. In un’ottica di governance e di sussidiarietà, una partecipazione efficiente - non quindi demagogica ma operativa – è quella che coinvolge gli stakeholders nella formulazione degli obiettivi e nella loro attuazione.
La predisposizione di “tavoli di lavoro” – sono stati più di 700 gli interlocutori coinvolti in oltre 70 sedi di confronto con le istituzioni e i soggetti rappresentativi delle società lombarde – rivela l’attenzione che la Regione presta all’”ascolto” delle istanze di sviluppo provenienti dai mondi economici e sociali lombardi, pur mantenendo una funzione di leadership e di orientamento politico.
Il metodo del partenariato ha previsto e attuato iniziative articolate; dalla Conferenza delle autonomie agli undici Tavoli territoriali (provinciali) di coordinamento, al Patto per lo sviluppo, ai numerosi tavoli di coordinamento settoriali (per l’internazionalizzazione, l’ambiente, l’agricoltura, il welfare, il trasporto pubblico, la net economy). Sono state adottate norme sulla programmazione negoziata regionale che disciplinano gli strumenti (l’Accordo quadro di sviluppo territoriale, i già citati PISL, il Contratto di recupero produttivo, l’Accordo di programma quadro) volti a favorire la collaborazione dei diversi soggetti nella realizzazione dei progetti a impatto locale e settoriale.
Il metodo del partenariato è una priorità trasversale della politica economica regionale che può considerarsi pienamente realizzata: si può affermare infatti che si tratta di una prassi consolidata, entrata nella cultura da tutti condivisa, rischiando semmai quasi di scadere nell’ordinario quando si dimentica che il confronto è una scelta che comporta anche qualche costo di efficienza.
Le esperienze più significative che si possono portare a titolo di esempio sono certamente quelle riconducibili al Patto per lo sviluppo e ad alcuni Accordi di programma quadro particolarmente complessi. Il “Patto per lo sviluppo dell’economia, del lavoro, della qualità e della coesione sociale in Lombardia” ha coinvolto oltre 70 attori istituzionali e rappresentanze della società e del lavoro. Il protocollo, firmato nel settembre del 2001 dopo un lungo confronto definisce un sistema di regole e procedure che, su tutti i temi di governo della Regione, indica come attuare i confronti con le parti sociali senza peraltro sostituire i rapporti bilaterali.
Un secondo esempio di modalità di partecipazione alle politiche di sviluppo lombardo è rappresentato dagli strumenti articolati di governance della politica per la ricerca, l’innovazione e il trasferimento tecnologico. Questi hanno dato vita agli “Stati generali della Regione Lombardia per la ricerca e l’innovazione” (ottobre 2002 e luglio 2004); al Tavolo dei Rettori delle università lombarde, che dato vita al “Patto per la cultura, la ricerca e lo sviluppo tra la Regione Lombardia e le Università lombarde”; al sistema di governance dei distretti e metadistretti; al Tavolo delle camere di commercio lombarde; al Patto per la società dell’informazione; al Tavolo permanente con gli operatori della banda larga.
Anche sul fronte della cultura vi è da rilevare l’esperienza complessa che – nell’ambito dell’Accordo di programma quadro siglato con il Ministero dei beni culturali – ha consentito di evitare la sovrapposizione non coordinata di più soggetti pubblici su medesimi complessi monumentali. Su di essi, prima dell’Accordo di programma siglato nel luglio 1999, intervenivano infatti a diverso titolo la Regione, i Comuni, le Soprintendenze e la Direzione compartimentale del territorio per la Regione Lombardia del Ministero delle finanze.


Le relazioni produttive

Il fitto tessuto di interdipendenze produttive che caratterizza l’economia lombarda e ne costituisce un importante fattore di competitività è stato fatto oggetto di attenzione da parte della Regione che ha operato su due fronti. Da un lato, nella direzione di una forte semplificazione delle norme, delle procedure e degli strumenti operativi; dall’altro, nella direzione di un allargamento delle maglie territoriali delle relazioni, con l’iniziativa della creazione dei metadistretti.
I testi unici in materia di supporto alle attività produttive e l’avvio degli sportelli unici rispondono alla logica della semplificazione amministrativa, che consente alle piccole e medie imprese lombarde di accelerare i propri processi decisionali e quindi spesso di poter stare sul mercato a migliori condizioni competitive. Dal suo punto di vista, con gli sportelli unici l’Amministrazione pubblica vede agevolati i propri compiti di controllo incrociato, grazie all’unificazione dei sistemi informativi e quindi ad una maggiore efficacia della propria azione e dei propri servizi.
Come si è detto, i metadistretti – o distretti “tematici”, più che basati sulla contiguità e la prossimità territoriale - hanno lo scopo di allargare le maglie territoriali delle relazioni interproduttive: ciò da un lato ha favorito l’allungarsi e/o il completarsi di talune filiere produttive; in altri casi ha consentito di “sostituire” alcuni anelli deboli delle catene distrettuali, reperendoli anche sul resto del territorio regionale, ancorché a maggiore distanza fisica. Tuttavia non è ancora possibile valutare se questa rarefazione fisica delle relazioni interindustriali abbia in qualche misura minato o ridimensionato la competitività di alcune produzioni lombarde; o se invece abbia allargato la base produttiva regionale, contribuendo così ad irrobustirne il potenziale competitivo.

Come ogni sistema regionale di successo, la Lombardia nell’ultimo decennio ha cercato di confermare e ulteriormente valorizzare il proprio modello produttivo.
Questo, come si è detto, è caratterizzato da una grande diversificazione settoriale, anche all’interno dei tre grandi comparti del manifatturiero, dei servizi e della stessa agricoltura.
La Regione, se non per i settori di punta (si veda il prossimo paragrafo), ha impostato la propria politica economica in modo totalmente trasversale (inter-settoriale) preoccupandosi innanzitutto di consolidare il suo modello di piccole e medie imprese; di promuovere le diverse aree del territorio e del loro potenziale; di valorizzare le spinte imprenditoriali delle imprese, secondo la logica flessibile della sussidiarietà.

Il modello lombardo delle piccole imprese.

Nel corso degli ultimi dieci anni la politica regionale è stata fortemente incentrata sulle piccole e medie imprese. All’interno del territorio regionale è prevalsa una politica di organizzazione, di servizi, di informazione: fattori questi di cui le piccole e medie imprese – da cui è in gran parte caratterizzata l’economia lombarda- non sono sempre in grado di dotarsi autonomamente.
La numerosità dei provvedimenti legislativi in materia di piccole e medie imprese –artigianali, manifatturiere, commerciali – è indice di una progressiva evoluzione della politica regionale in senso “strutturale”, nella consapevolezza che l’accentuazione della competizione globale avrebbe sempre più messo in difficoltà le imprese troppo piccole e più difficilmente attrezzate delle medio grandi a ridurre ulteriormente i cosi di produzione e distribuzione, e a puntare alternativamente a politiche di commercializzazione e di accesso al mercato. In questo senso vanno interpretate le politiche di integrazione di sistema (distrettuali e metadistrettuali), di formazione, di internazionalizzazione, di riorganizzazione commerciale, anche di innovazione e di ricerca.
Sul fronte esterno, non è mai venuto meno il supporto, specie durante le numerose missioni all’estero, offerto dalla Regione alle imprese più dinamiche e capaci di cogliere le nuove opportunità di mercato; così come in termini di promozione dell’immagine produttiva complessiva, è sempre stata evidenziata la qualità e vitalità imprenditoriale del modello lombardo di piccole e medie imprese. È indubbio che d’ora in avanti i due obiettivi –del consolidamento individuale delle piccole e medie imprese, ma soprattutto della loro crescita dimensionale (eventualmente in forme consortili o reticolari) – non potranno non essere perseguiti contemporaneamente, pena l’indebolimento internazionale delle PMI lombarde che fino a qualche anno fa avevano rappresentato un punto di forza inattaccabile dell’economia regionale.

a) La territorialità. Oltre che assai diversificata settorialmente, tanto da suggerire inevitabilmente politiche trasversali per le imprese (anche per il volume finanziario che sarebbe stato necessario in caso contrario), l’economia lombarda è sempre stata caratterizzata da una varietà e articolazione territoriale. Pur concentrandosi ovviamente nell’area milanese una gran parte delle imprese, non si può infatti negare che la multipolarità dello sviluppo lombardo abbia rappresentato e continui a rappresentare un suo punto di forza.
La politica adottata nel decennio ha puntato sul rafforzamento di questo processo diffusivo. Non solo le misure già citate di distrettualizzazione –e, oggi ancora di più, di “metadistrettualizzazione” hanno contribuito a questa tendenza. Vanno infatti annoverati tra gli interventi mirati a questo obiettivo anche i provvedimenti di decentramento e responsabilizzazione di Province e Comuni; gli sforzi di accelerazione delle realizzazioni infrastrutturali, per accrescere sia la mobilità di merci e persone, sia le comunicazioni, l’interazione e la complementarietà territoriale; la creazione delle strutture provinciali di presidio amministrativo, in grado di “ascoltare” e “guardare” alle specificità economico- produttive del territorio e dei loro potenziali di crescita; la valorizzazione di un sistema fieristico, diffuso, certamente non tutto competitivo sulla scena globale, ma sicura espressione della variegata caratterizzazione produttiva territoriale.

b) La sussidiarietà. Infine, il terzo aspetto tipico della politica economica regionale a favore del modello produttivo lombardo è quello legato al principio della sussidiarietà. Evidentemente la propensione a valorizzare e responsabilizzare tutti i soggetti protagonisti dell’economia lombarda è al tempo stesso frutto di un’esplicita scelta culturale e politica –infatti rintracciabile, non solo nel governo dell’economica, ma anche nell’impostazione delle politiche istituzionali, sociali e ambientali/territoriali –e frutto della sensibilità a rispondere alle esigenze di flessibilità dell’economia.
Nessuna politica “verticistica”, neppure la più illuminata e lungimirante, sarebbe infatti oggi in grado di rispondere alla pluralità dei fabbisogni produttivi e alla varietà delle forme organizzative che questi bisogni hanno assunto di fatto nel complesso territorio lombardo. Le già citate modalità di partecipazione alla politica economica regionale, allargata alle rappresentanze dei vari interessi imprenditoriali e sindacali è per questo da considerarsi strategica e non certo limitata a regioni di opportunità e di convenienza.
Rispetto delle peculiarità del proprio modello di sviluppo generale e propensione per valorizzare le diversità territoriali e le spinte diffuse di imprenditorialità sono scelte che è assai difficile documentare, citando specifiche azioni e interventi regionali. Si tratta di politiche trasversali di cui tutti i settori, tutti i territori, tutti i soggetti economici, sociali e istituzionali hanno potuto potenzialmente beneficiare e che – nella misura della loro volontà e capacità - sono state tradotte in opportunità di sviluppo

La consapevolezza che il sistema economico lombardo è sempre stato caratterizzato da un’economia ampiamente (e forse fin troppo) diversificata, ha indotto la Regione in quest’ultimo decennio –e ancor più negli anni recenti- a fare emergere alcune specializzazioni nei settori di punta tipici delle economie avanzate.
La sfida è stata particolarmente complicata a causa del ritardo complessivamente accumulato dal Paese nel campo della ricerca e dell’innovazione.
Come già si è avuto modo di ricordare, la Lombardia si è sempre attestata su posizioni di primazia nazionale, grazie soprattutto all’attività di ricerca “privato”, svolta all’interno delle imprese e in alcuni centri di eccellenza; grazie ad un buon livello di formazione tecnica di base e ad un sistema universitario diffuso e qualificato anche nelle discipline scientifiche e tecnologiche. Inoltre, la natura estremamente aperta sul fronte internazionale del sistema economico lombardo, ha consentito l’importazione d’innovazioni, in modo implicito attraverso la presenza di un forte gruppo di imprese multinazionali e la partecipazione di molte imprese lombarde - anche di dimensioni medio-piccole - a reti globali di eccellenza che dovrebbero consentire un’elevata “capacità di assorbimento” di conoscenze e tecnologie d’avanguardia. Queste condizioni hanno reso non impossibili alcune politiche di innovazione e di ulteriore upgrading del capitale umano, ampiamente concentrato nella regione.


Le politiche per l’innovazione e i settori di punta

Anche in questo caso la politica della Regione si è articolata in due direzioni: quella più trasversale, per incentivare l’innovazione in tutti i settori e quella mirata su alcuni settori hi tech.
Sul primo fronte vanno ricordate le azioni orientate a stimolare la domanda di servizi innovativi, a beneficio soprattutto delle PMI, nonché l’introduzione dei voucher per la ricerca, spendibili per la creazione di imprese e l’innovazione presso i Centri servizi accreditati nell’ambito del Programma di azioni innovative (PRAI) denominato Minerva.
Sul secondo fronte, l’azione regionale si è concentrata sulla promozione dei metadistretti e dei cluster tecnologici imperniata sulle biotecnologie, sui materiali avanzati, sulle ICT, sul design e sulla moda. In particolare, tra i Centri di eccellenza supportati dalla Regione, vanno ricordati il Biopolo (presso l’Università degli studi di Milano-Bicocca), i centri di trasferimento tecnologico di Brescia, Bergamo (Dalmine) e Como; l’Istituto FIRC di oncologia molecolare (IFOM); Politecnico Innovazione presso il Politecnico di Milano; il Polo Scientifico e Tecnologico Lombardo a Lodi, specializzato nel campo dello sviluppo biotecnologico, zootecnico e agroalimentare. Di rilievo, infine, l’impostazione di una politica orientata all’utilizzo delle tecnologie imperniate sull’idrogeno e le fuel cells, in pregiudicato per rilanciare tra l’altro il polo di Arese.


Le politiche per la ricerca e la formazione avanzata.

Le politiche per l’innovazione e i settori di punta, oltre che essere state attuate in sinergia con le imprese, hanno visto la Regione impegnata anche a stabilire una rete di alleanze con i Ministeri competenti (accordo di Programma quadro in materia di ricerca scientifica e tecnologica del 2001 con il Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato; e soprattutto Accordo di programma in materia di ricerca siglato con il Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca nel 2004) e direttamente con le università lombarde, di cui è emblematica la creazione del Tavolo dei Rettori, istituito per l’individuazione delle modalità di funzionamento della ricerca, dell’innovazione e del trasferimento tecnologico, la messa in rete dei Centri di eccellenza delle diverse università, oltre all’avvio di un programma per la mobilità dei ricercatori. Da non trascurare altresì l’Accordo di programma tra la Regione Lombardia e le università lombarde per la costituzione di un polo di eccellenza per l’Alta formazione e la ricerca nel campo della conservazione programmata e del restauro dei beni culturali, siglato nel novembre 2003; nonché la creazione di una Scuola di alta formazione per la Pubblica amministrazione, in stretta collaborazione con la stessa Regione.
A conferma della bontà e qualità della via prescelta per rafforzare innovazione, ricerca e formazione in regione va registrata la predisposizione di un “Documento strategico per la Ricerca e l’innovazione”, a cui hanno collaborato più di 100 esperti e 40 altri funzionari regionali – e che dovrebbe costituire il quadro di coordinamento riferimento organico per tutte le politiche regionali in materia, ma soprattutto il decuplicamento degli aiuti regionali tra il 1985 e il 2000 e l’ulteriore consolidamento delle risorse destinate a ricerca, innovazione e trasferimento tecnologico nell’ultimo triennio (per un totale di 620 milioni di euro).
Effetto indiretto di queste politiche legate alla società della conoscenza è stato l’aumento dell’attrattività della Lombardia nei confronti di studenti e ricercatori stranieri (si pensi per esempio all’istituzione di corsi di laurea totalmente impartiti in inglese presso l’Università Bocconi).


Le politiche per le ICT

Se si può affermare che la Lombardia fa sicuramente parte del gruppo ristretto delle regioni europee economicamente più avanzate, ciò significa che la regione ha anche cominciato ad evolvere nella direzione della new economy. Quest’ultima viene definita come un’economia basata sull’interazione stretta e complementare tra knowledge economy (economia della conoscenza) e net economy (economia delle reti, cioè delle ICT). Sulla economia della conoscenza già si è detto quanto si sia impegnata la Regione negli ultimi anni. Anche per quanto riguarda le ICT – tipico strumento dell’economia e della società dell’informazione – le azioni si sono andate fortemente accelerando nell’ultimo periodo.
La politica regionale si è concretizzata in diverse direzioni, sia di natura infrastrutturale che in termini di servizi; sviluppando un’azione e-government sia dal lato dell’offerta che da quello della domanda: cercando infatti di migliorare l’efficienza e l’efficacia delle proprie azioni mediante il ricorso alle ICT da una parte e mettendo i cittadini in grado, dall’altra, di fruire di una serie di servizi on-line.
L’intervento importante di natura infrastrutturale è consistito nel mettere a punto una rete regionale di internet “sicura” (extranet) tra le pubbliche amministrazioni lombarde. Sul fronte dei servizi, invece, la carta regionale dei servizi – una carta a microprocessore in dotazione ai cittadini (sperimentalmente di Lecco, via via poi diffusa nelle altre province, a cominciare da Cremona e Pavia) – è stata attuata per consentire loro di fruire di servizi sanitari in rete: essa integra infatti i sistemi informativi delle aziende sanitarie, degli ospedali, dei medici di base e delle farmacie, consentendo agli utenti la prenotazione di esami, medicinali e visite specialistiche e la consultazione a distanza degli esiti di tali prestazioni.
Pur avendo iniziato l’applicazione delle ICT ad un settore – quello sanitario – di evidente importanza nelle politiche regionali, altri esempi di e-government avviati sono quelli che riguardano il settore dell’agricoltura, che permettono alle aziende agricole lombarde di espletare in forma telematica le varie operazioni richieste dalle norme del settore; quello del Sistema informativo del lavoro (si veda il paragrafo successivo) e quello degli acquisti pubblici (e-procurement).
Tutto questo ha consentito un iniziale cambiamento nella cultura informatica e telematica presso le varie categorie di utenti lombardi (famiglie, aziende, scuole) i cui tassi di accesso alle nuove tecnologie stanno rapidamente recuperando il ritardo accumulato nei confronti di quelli di altri paesi europei più avanzati in materia.


Le politiche integrate formazione – istruzione – lavoro.

Un ambito in cui la Regione si è dimostrata più innovativa – soprattutto in termini di modificazione dei processi organizzativi – è quello che ha visto l’integrazione delle politiche destinate alla formazione, l’istruzione e il lavoro. Concependo in modo unitario tali politiche per consentire di innalzare il livello e la qualità del capitale umano lombardo, la Regione ha creato un unico Assessorato e un’unica Direzione generale.
Nell’ottica del governo attivo del mercato del lavoro lombardo, decisivo per investire sistematicamente sulle enormi potenzialità e per contrastare i fattori di criticità, un passaggio fondamentale è stato rappresentato dal Piano d’azione regionale per l’occupazione 2001-2003, approvato con d.c.r. VII/0355 del 20/11/2001.
Il Piano regionale per l’occupazione ha in effetti consentito di definire l’organizzazione e il funzionamento pratico di un sistema integrato tra istruzione, formazione mercato del lavoro, consolidando prassi, procedure ed esperienze che hanno poi costituito la base di alcune delle recenti politiche nazionali tradotte in norma di legge attraverso la riforma Biagi del mercato del lavoro. Con il dichiarato obiettivo di aumentare sensibilmente l’efficienza allocativa degli intermediari – pubblici e privati – e in modo più efficace rispetto agli obiettivi di equità e trasparenza del mercato del lavoro.
Grazie a questo documento le politiche regionali lombarde si agganciano definitivamente alle politiche pro-attive, e cioè promozionali e preventive, proprio delle migliori esperienze europee in materia di governo del mercato del lavoro avviando, al tempo stesso, un proficuo esercizio di monitoraggio e soprattutto di vera e propria programmazione degli interventi dell’attore regionale in materia di occupazione e mercato del lavoro.
Vero è che la Regione si era da tempo collocata nell’ottica delle politiche attive del lavoro in luogo delle politiche passive che ancora oggi caratterizzano massicciamente il contesto nazionale. In particolare, grazie alle opportunità aperte con il pacchetto Treu del 1997 è stato tempestivamente tracciato un nuovo scenario dei servizi pubblici per l’impiego. Questo è avvenuto con la l.r. n. 1/1999, contenente misure per le “Politiche regionali del lavoro e dei servizi per l’impiego” e la l.r. n. 4 del 6 marzo 2002, art. 4 comma 5 con cui è stata creata l’Agenzia regionale per il lavoro alla quale è stata altresì delegata la competenza delle attività di rilevanza regionale. Attraverso questa normativa è stato dunque possibile affinare strumenti di governo attivo del mercato del lavoro intesi a migliorare le capacità di inserimento professionale dei disoccupati e di quanti sono in cerca di una prima occupazione e a garantire, in generale, una migliore trasparenza ed efficienza dei meccanismi di funzionamento del mercato del lavoro lombardo.
In effetti, quando ancora a livello nazionale si discuteva sulle ipotesi di riforma del mercato del lavoro, la Regione prendeva definitivamente atto del fallimento del monopolio pubblico del collocamento e, contestualmente, dell’invadenza di una regolamentazione pubblicistica largamente inefficace e, come tale, volta unicamente a irrigidire per regole imperative e non per obiettivi o norme premiali e incentivanti, le fasi relative all’incontro tra domanda e offerta di lavoro.
Nell’ottica della sussidiarietà di matrice lombarda è stato altresì messo a punto un sofisticato sistema di accreditamenti degli operatori della formazione e del mercato del lavoro.
Il sistema degli accreditamenti – in un primo tempo sperimentato unicamente in materia di formazione professionale e strutture sanitarie – altro non è che uno strumento per selezionare secondo determinati standard di efficienza e affidabilità degli operatori, indifferentemente privati o pubblici, da integrare in rete con i centri per l’impiego mediante meccanismi negoziali, al fine di realizzare un’offerta qualitativamente e quantitativamente adeguata di servizi per l’orientamento e l’impiego su un determinato territorio.
Grazie al regime degli accreditamenti è dunque possibile definire, in via convenzionale, obiettivi, modalità di esecuzione e relativi impegni finanziari, nell’ambito di un sistema integrato di operatori pubblici e privati, per le funzioni di orientamento e di incontro tra domanda e offerta di lavoro, prevenzione della disoccupazione di lunga durata, promozione dell’inserimento lavorativo dei lavoratori svantaggiati, sostegno alla mobilità geografica del lavoro, ecc.
Moderni servizi per l’impiego richiedono altresì il sostegno di politiche del lavoro mirate in funzione delle diverse esigenze dei soggetti in cerca di lavoro, soprattutto con riferimento alle fasce deboli e ai disabili in particolare. È questo l’unico modo per evitare il rischio, da molti paventato, di abbandonare alle (più o meno presunte) inefficienze del pubblico i gruppi a rischio di esclusione sociale.
Con riferimento al primo profilo, la Regione, d’intesa con la Provincia di Milano, il Comune di Milano e Italia Lavoro ha avviato una prima sperimentazione di rilevanza nazionale di un modello di “agenzia sociale” per la collocazione delle cd. fasce deboli e cioè persone appartenenti a una categoria che abbia difficoltà a entrare, senza assistenza, nel mercato del lavoro.
Altrettanto innovative si sono presentate le misure di sostegno ai lavoratori disabili, tanto è vero che nel solo 2003 sono stati assunti con il Fondo regionale circa 3.500 disabili: 800 in più rispetto al 2002. Il Fondo per l’occupazione dei disabili ha lo scopo di potenziare i servizi necessari ad accompagnare, inserire e mantenere nel mondo del lavoro questa fascia di persone particolarmente deboli. In base a criteri definiti nella legislazione regionale l’80 per cento delle risorse del Fondo va alle Province, per la redazione di piani provinciali, di durata biennale, mentre il restante 20 per cento viene gestito direttamente dalla Regione per iniziative sperimentali.

a) Il modello di servizi lombardo, così come definito nel luglio del 2001, nel “Protocollo d’intesa tra Regione e Province lombarde in materia di organizzazione dei servizi per il lavoro”, trova sicuramente il suo punto di eccellenza nella realizzazione di “Borsalavorolombardia.net” che bene esprime, più di ogni considerazione astratta, il principio della integrazione tra funzioni istituzionali, sistemi, strutture di erogazione pubbliche e private, e servizi proprio del regime degli accreditamenti. È infatti la borsa regionale del lavoro, che costituisce ora un nodo della complessa impalcatura definita con il d. lgs. 10 settembre 2003, n. 276, a dare effettività e sostanza alla collaborazione tra operatori pubblici e privati. L’obbligo dell’interconnessione con la borsa del lavoro degli operatori presenti sul mercato e un sofisticato utilizzo di sistemi informativi integrati con i servizi pubblici per l’impiego consente la piena e libera circolazione di ogni informazione strategica che possa consentire un più razionale ed efficace funzionamento del mercato del lavoro e, al tempo stesso, la definizione delle priorità e delle linee di intervento dell’attore regionale.
Nonostante sia in piena fase di sperimentazione, e ancora manchi il raccordo con il livello nazionale per quanto attiene agli standard tecnici e ai flussi informativi di scambio tra i diversi noti regionali, “Borsalavorolombardia.net” rappresenta una prima anticipazione del sistema informativo del lavoro che confluirà nella Borsa Nazionale continua del lavoro di cui al d. lgs. 10 settembre 2003, n. 276.

b) Il nodo lombardo rappresenta non solo la prima realizzazione del modello di Borsa Nazionale del lavoro ma consente, altresì, di colmare la perdurante assenza di una rete di collegamento informatico dell’insieme dei fruitori dei servizi (sia dal lato della domanda sia da quello dell’offerta), in grado di standardizzare, elaborare, condividere e convogliare le informazioni in possesso dei singoli operatori (pubblici e privati) radicati sul territorio che fino a oggi ha condizionato fortemente la costruzione di un vero e proprio mercato del lavoro.

Non sarebbe stata coerente con l’ampia gamma di interventi di politica economica della Regione una gestione che non si fosse premurata anche di compiere alcune rilevanti scelte di efficienza della propria macchina amministrativa. Tali scelte – anche se non sempre sufficienti per garantire l’efficacia nei confronti dei destinatari delle azioni di governo (persone e imprese) – sono comunque sempre necessarie.
Anche in questo campo la Regione nell’ultimo decennio ha introdotto una serie di iniziative degne di rilievo.


Le società e gli enti “partecipati”

Nell’ottica di uno snellimento procedurale e amministrativo, la Regione ha innanzitutto provveduto a organizzare e riorganizzare alcune società ed enti che – per fare un’analogia con il mondo delle imprese private – svolgono una serie di attività in “outsurcing”.
La costituzione di alcune di queste risale a più di dieci anni fa ma esse sono state razionalizzate e i loro compiti e le loro funzioni ridisegnati.
E’ il caso dell’Istituto Regionale di Ricerca (IReR) che, soprattutto attraverso piani annuali di ricerca, ha offerto migliori e organici supporti conoscitivi e documentali a molte delle scelte decisionali e delle politiche regionali.
E’ anche il caso di Lombardia Informatica, il cui compito è quello di provvedere a gestire il complesso sistema informativo della Regione e di raccordare le informazioni in materia ad esempio di lavoro e di orientamento, di sanità, di politiche per la casa, per il territorio, per i servizi alla persona, per l’agricoltura.
Analogamente esisteva – ma è stata rilanciata – Finlombarda, la società il cui scopo è quello di individuare, anche con strumenti innovativi, le fonti di finanziamento per le numerose attività e progetti in cui la politica regionale è impegnata.
Il centro lombardo per lo sviluppo tecnologico e produttivo dell’artigianato e delle piccole imprese (CESTEC) ha subito un’evoluzione simile. Originariamente concepito come strumento per la politica di trasferimento tecnologico, esso ha oggi assunto compiti di maggior respiro, mirati alle tematiche dell’innovazione tecnologica, soprattutto sotto forma di progetti pilota sviluppati in relazione a finanziamenti europei e internazionali.
Infine l’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente, a cui spetta il compito di monitorare l’ambiente e di offrire dati e informazioni ricorrenti per la messa a punto delle politiche ambientali.
Di nuova istituzione sono state invece la Agenzia del lavoro, già citata, e incaricata di impostare, coordinare e gestire le politiche attive del lavoro, anche alla luce delle nuove normative e utilizzando le nuove tecnologie informatiche; Infrastrutture Lombarde SpA, una società a totale partecipazione regionale incaricata di gestire e controllare i progetti infrastrutturali di grande rilevanza per la Regione; Club Lombardia, una Fondazione a cui la Regione partecipa in via maggioritaria con altri soggetti pubblici e privati per promuovere l’attrattività del territorio lombardo, soprattutto attraverso l’organizzazione di grandi eventi culturali e sportivi, primi fra tutti i prossimi Campionati del Mondo di Sci di Bormio, nel 2005.


L’organizzazione intera.

Senza scendere in dettagli oggetto di analisi più approfondite svolte in altre parti di questo Rapporto, è peraltro opportuno richiamare l’oggetto di alcune misure di riorganizzazione interna dell’apparato amministrativo regionale che hanno avuto un impatto significativo sulle scelte di politica economica.
Due aspetti meritano attenzione particolare. Il primo è connesso all’individuazione degli Obiettivi di governo regionale (OGR). Su molti temi di indubbia valenza interassessorile, perché oggetto di attenzione e di interessi interdipendenti e talora conflittuali, la Regione ha infatti ritenuto che, pur rimanendo in capo ad alcune Direzioni generali “leaders”, taluni obiettivi di politica economica e territoriale non potessero che essere oggetto di stretta collaborazione tra Direzioni diverse, sin dalla genesi delle politiche da implementare. È il caso, ad esempio, del Piano territoriale regionale che, pur elaborato sotto la responsabilità della Direzione generale Territorio, ha visto una partecipazione attiva delle DG Trasporti e viabilità, Agricoltura, Attività produttive, oltre che direttamente della Presidenza della Regione.
Anche se “tecnicamente” non costituisce un OGR, di analoga matrice è la creazione di un Tavolo regionale per l’internazionalizzazione che – attraverso un Forum, una Segreteria tecnica e una Task force di progetto – vede la partecipazione di tutte le Direzioni, i servizi regionali direttamente o indirettamente e alcuni soggetti dell’economia lombarda impegnati nel promuovere e realizzare una progressiva nazionalizzazione dell’economia regionale.
Il secondo aspetto di rilievo – qui solo accennato – è quello di aver legato, con meccanismi espliciti di incentivazione e premialità, le retribuzioni dei Dirigenti responsabili ai risultati delle politiche. Se da un lato questo ha aumentato la motivazione al conseguimento degli obiettivi, dall’altro ha anche contribuito a corresponsabilizzare i funzionari dell’Amministrazione regionale, consentendo sensibili incrementi di produttività.


La gestione finanziaria

Poiché le risorse finanziarie sono sempre più scarse e comunque mai sufficienti a coprire il fabbisogno di politiche sempre più complesse e diversificate, la Regione si è trovata nella necessità di poter accedere ai mercati finanziari per poter “moltiplicare” il proprio potenziale di spesa. Ha così ritenuto di dover chiedere alle più accreditate società internazionali di “rating” di valutare la solidità e qualità della propria gestione di bilancio. Il risultato conseguito è stato a dire poco straordinario, visto che unanimemente il rating della Regione Lombardia è stato stimato superiore a quello del Paese nel suo insieme e il più alto in assoluto del mondo tra quello assegnato ad amministrazioni regionali.
Ciò ha consentito alla Regione di presentarsi sui mercati finanziari internazionali con un’altissima credibilità e con conseguenze importanti sulla moltiplicazione delle risorse disponibili per le proprie attività di sviluppo.
Su un piano diverso, ma assimilabile al tema della qualità della gestione di bilancio regionale, si può ricordare la creazione dell’Organismo pagatore regionale (OPR) che progressivamente ha sostituito l’Agenzia nazionale per le erogazioni in agricoltura che ha consentito alle imprese agricole di poter contare su maggior certezza e trasparenza circa i tempi e le modalità di erogazione dei contributi.


I sistemi di valutazione e controllo

L’applicazione diffusa dal principio di sussidiarietà e quindi il decentramento di una serie di azioni di governance dell’economia regionale ha richiesto alla Regione di rafforzare inevitabilmente le proprie procedure di valutazione e controllo. Ad una maggiore varietà e diversità delle iniziative economiche corrisponde infatti un aumento della discrezionalità dell’Amministrazione nel supportarle e monitorarle. Volendo e dovendo compensare tale discrezionalità con modalità di valutazioni e controlli trasparenti e “certificabili”, la Regione ha via via rafforzato le sue strutture e le competenze professionali interne destinate allo scopo.
Accanto alle attività efficienti del suo controllo di gestione, alle quali si sono andate ispirando anche altre Regioni; e al monitoraggio sull’implementazione della produzione normativa – peraltro ampiamente semplificata in varie materie – si è andato recentemente organizzando un esperimento pilota di controllo strategico, cioè un controllo di efficacia delle politiche adottate, per valutare gli effetti sortiti, il grado di successo e di soddisfazione dei vari destinatari delle politiche, nonché di coerenza e coordinamento interno della loro implementazione.

Al termine di questa disamina delle azioni di Governo condotte dalla Regione nell’ultimo decennio, la valutazione globale non può che essere complessivamente positiva, sia per la vastità e la diversità dei problemi affrontati, sia per la qualità e l’innovazione delle politiche adottate, sia infine per l’efficienza con cui queste sono state condotte e gli effetti che esse hanno iniziato a produrre.
Tuttavia un plauso generalizzato suonerebbe acritico, non fosse altro perché ogni azione di governo che pretenda di innovare in condizioni di grandi cambiamenti globali deve disporre di tempi sufficientemente lunghi, da una parte per poter essere condotta fino in fondo, dall’altra per aggiustare i percorsi meno positivi; infine, per poter espletare tutti i suoi effetti e quindi essere valutabile con serenità nel medio lungo periodo.
È pertanto opportuno concludere questa valutazione sull’attività svolta dalla Regione durante le due legislature dell’ultimo decennio formulando alcune riflessioni sulle questioni ancora aperte, di maggiore rilevanza e profilo.
Proprio perché “aperte” – e quindi oggettivamente problematiche nella loro stessa identificazione ed evoluzione, oltreché nel modo con cui affrontarle – tali questioni sono solo brevemente enunciate e accompagnate da riflessioni iniziali, tutte ancora da approfondire.

Le questioni aperte – o criticità – di fronte alle quali si ritroverà la Regione nei prossimi anni possono essere classificate in tre grandi gruppi:

• a) un primo gruppo riguarda problemi esogeni al territorio regionale – di natura nazionale o internazionale – sui quali la politica regionale avrà scarsa capacità di incidenza o potrà tutt’al più agire “di rimessa”;
• b) un secondo gruppo di questioni aperte riguarda invece problemi “interni” al territorio regionale, sui quali tuttavia la politica regionale, anche solo per mancanza di competenza, avrà possibilità di incidere marginalmente o comunque nel lunghissimo periodo;
• c) infine, un terzo gruppo di questioni aperte riguarda più direttamente l’efficienza e l’efficacia delle politiche regionali, e si presentano pertanto come le vere sfide di fronte alle quali la Regione Lombardia, in quanto ente di governo o quantomeno di governance, non potrà sottrarsi.

a) Le criticità esterne

Nel primo gruppo di criticità “esterne”, difficilmente affrontabili dalla politica regionale per competenza e strumenti di governo, sono innanzitutto da annoverare alcune questioni aperte di natura internazionale.
La stabilità dell’ordine politico ed economico internazionale, ad esempio, pur incidendo fortemente sullo sviluppo della regione, non può essere certo messa sotto controllo da alcuna politica regionale. L’incertezza che incide sulla propensione degli investimenti – e anche dei consumi – delle famiglie e delle imprese; sulle propensioni a delocalizzarsi; sulla stessa propensione a intraprendere nuove attività; sulla speranza nel proprio futuro delle generazioni più giovani è un fattore solo indirettamente controllabile, tutt’al più attraverso azioni di fiducia, di rassicurazione e di positività costruttiva implementabili da politiche formative e culturali di lungo periodo e comunque soggette ad informazioni e atteggiamenti analoghi e coerenti provenienti anche dal “resto del mondo”.
Ad una scala meno vasta e certamente meno drammatica sono da richiamare gli effetti “esterni” che proverranno dalle relazioni tra Regione e Stato Centrale. Il futuro del Federalismo in Italia potrà incoraggiare o scoraggiare l’intento di protagonismo delle forze economiche, sociali e politiche della regione, senza peraltro che su di esso la Regione possa incidere in modo totale e assoluto.
La capacità di negoziazione della Regione con lo Stato Centrale – e in gran parte anche con le istituzioni comunitarie – sarà parzialmente limitata anche per quanto riguarda le risorse disponibili per lo sviluppo. Una parte di risorse potrà essere generata dalla Regione, ad esempio attraverso adeguate politiche fiscali, ma l’ammontare delle risorse dipenderà molto dalle evoluzioni del cosiddetto federalismo fiscale e dalle politiche redistributive comunitarie a favore anche delle regioni più avanzate dell’Unione Europea.

b) Le criticità interne a scarso controllo

Il secondo gruppo di questioni aperte è riconducibile ad una serie di (possibili) cambiamenti culturali che avverranno all’interno della economia e della società regionale, su cui tuttavia l’azione della Regione avrà solo incidenza marginale.
Tali questioni rimarranno più o meno critiche se maturerà, da un lato, una cultura di sistema, di collaborazione e interazione tra i diversi soggetti economici e sociali lombardi. Se prevarrà tale cultura sarà indubbiamente più facile per la Regione orientare positivamente lo sviluppo e compiere scelte vincenti sul fronte della competitività internazionale. Se invece dovesse prevalere una cultura individualista, in cui gli interessi particolari e conflittuali avessero la meglio sugli interessi generali e sulla logica cooperativa, non sarà facile per la Regione proseguire il ruolo di protagonismo e di forte autodeterminazione del proprio futuro, peraltro già conquistato dalla Regione in uno scenario comunque meno conflittuale e competitivo.
Ad un analogo bivio si troverà la Regione, a seconda della maggiore o minore diffusione della cultura della sussidiarietà. Il principio è affermato; molte scelte vi si sono attenute: ma è anche vero che sussidiarietà è quasi sinonimo di responsabilità e iniziativa. Non ci sono ancora elementi che assicurino inequivocabilmente che la partecipazione “dal basso” alla formulazione e all’attuazione delle politiche regionali sia la strada largamente prescelta dalla società lombarda. Se questa via non si consolidasse, è indubbio che molte opportunità di sviluppo verrebbero perse; che le risorse umane e finanziarie non si moltiplicherebbero in vista di ulteriori traguardi di sviluppo.

c) Le sfide per l’Amministrazione Regionale

Se è parso corretto tracciare alcuni elementi di incertezza e criticità “indipendenti” dalla volontà e dalla capacità di governo e di governance della Regione, appare ora opportuno svolgere alcune riflessioni sintetiche sulle questioni ancora aperte che sfideranno le prossime Amministrazioni regionali.
La prima sfida è quella legata alla necessità di sviluppare un’azione strategica e coordinata di attrattività. Non si tratta, per la Regione, solo di attrarre nuovi investimenti dall’esterno, siano essi nazionali o internazionali; ma di generare interesse, anche per i propri cittadini e le proprie imprese, ad investire sul proprio futuro in Lombardia. Se la qualità della vita, dei servizi, delle condizioni di lavoro e di redditività miglioreranno ancora, la società e l’economia lombarda riuscirà a consolidare la percezione di una propria identità e specificità che oggi viene valutata molto più alta da chi vive e opera all’esterno della regione che non da chi vive e opera nella regione. Paradossalmente, il marketing territoriale più efficace sarà quello comunicato attraverso i crescenti livelli di sviluppo e di benessere riconosciuti e testimoniati da chi già vive e opera in Lombardia. Si consoliderà l’attrattività della regione, in altre parole, se più profondo sarà il radicamento sociale ed economico di chi vive e opera in Lombardia e minore sarà il senso di dipendenza dall’esterno.
Sul piano economico questo sarà conseguibile da una ancora maggiore internazionalizzazione, sia attiva che passiva, che testimonierà quanto sia interessante operare in Lombardia e quanto operare in Lombardia consenta di essere interessanti per il resto dell’economia globale. Proseguire nell’intensificazione e nella guida dei processi di innovazione tecnologica per rispondere a bisogni crescenti di sviluppo, qualitativi più che quantitativi, è una sfida da cogliere per confermare la propria autonomia e la propria indipendenza: ultimamente, della propria attrattività.
La seconda sfida da cogliere è quella di saper coniugare operativamente politiche di sviluppo e di welfare, cioè di trovare un punto di equilibrio avanzato nel trade off tra efficienza ed equità, in cui si dibattono tutte le economie avanzate. Sul piano dell’efficienza occorre accelerare i tempi di attuazione delle politiche regionali (talvolta condizionati da fattori esogeni e istituzionali) per renderle più rapidamente efficaci; sapendone valutare e controllare i risultati per introdurre gli aggiustamenti necessari in tempi ravvicinati.
Sul piano dell’equità la sfida maggiore sembra quella di proseguire nella stabilizzazione del mercato del lavoro, indubbiamente in espansione anche per il probabile intensificarsi dei flussi di immigrazione. La solidarietà nei confronti delle fasce sociali più deboli e a maggiore rischio rappresenta il secondo obiettivo da perseguire. Il trade off, di cui anche in questo caso si tratta di trovare un punto di equilibrio avanzato, è tra flessibilità e sicurezza, sia del lavoro che dell’assistenza.
La terza sfida concerne infine la evoluzione di alcune condizioni strutturali della vita economica della regione per garantire migliori performance rispetto al recente passato. La sfida è di duplice natura. Da un lato bisogna rimuovere una serie di diseconomie esterne che penalizzano le imprese e i cittadini che vivono e operano in Lombardia: il miglioramento delle infrastrutture per la mobilità e l’accessibilità; il loro decongestionamento; la rimozione delle maggiori diseconomie ambientali; una più accentuata redistribuzione territoriale delle attività produttive e insediative; un miglioramento dei servizi, specie di quelli di rete e a destinazione collettiva sono tutte linee di politica economica che consentirebbero di contenere i costi di produzione e di recuperare margini significativi di competitività.
D’altro lato – e qui la sfida è da cogliere in un’ottica di governance diffusa – occorre agire sul fronte della modernizzazione del tessuto produttivo: la promozione della crescita dimensionale delle imprese o la loro messa in rete; l’integrazione ulteriore tra attività manifatturiere e servizi alla produzione; l’attrazione e il consolidamento della formazione del capitale umano sia regionale che proveniente dall’estero; il monitoraggio degli andamenti della produttività, specie nel comparto terziario; l’intensificazione della ricerca e dell’innovazione tecnologica sono tutti obiettivi che la Regione Lombardia non può assumersi senza la collaborazione determinata delle forze produttive e sociali lombarde. Solo così si potrà fare “più sistema” integrato nei vari comparti della vita economica della regione (inclusi il commercio, l’agricoltura e soprattutto il turismo); si potranno introdurre elementi di flessibilità e innovazione produttiva in grado di compensare le minacce che provengono dalle aree emergenti del globo (Cina inclusa); si potranno infine vedere e riconoscere le nuove opportunità imprenditoriali, di investimento di lavoro, di valorizzazione delle risorse e innalzare la performance dell’economia lombarda.