Luca Antonini e Maurizio Ettore Maccarini
Capitolo 17 - La politica fiscale regionale
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/istituzionale/II/antonini-maccarini
Il contributo ripercorre le più rilevanti questioni che hanno interpellato, negli ultimi anni, il governo della Regione in materia di politica fiscale. Due elementi sono particolarmente evidenti: il riordino delle disposizioni legislative regionali in materia tributaria e l’applicazione della riduzione dell’IRAP alle ONLUS. Per il secondo si citano i risultati di alcuni studi di caso.
Il paragrafo 17.2 è da attribuire ad Antonini, i paragrafi 17.1 e 17.3 a Maccarini.
In una prima fase (dal 1995 al 1997), con l’introduzione dei tributi propri delle regioni che prevedono la possibilità di manovra fiscale (IRAP e Addizionale IRPEF), sono state poste le basi per avviare la transizione da una finanza regionale esclusivamente derivata a una basata anche su tributi propri. A questa prima fase ha fatto seguito una seconda (dal 1997 al 2000) in cui è stato ridefinito l’assetto contabile della Regione (d.lgs. n. 76/2000). In questo periodo è stato completato il processo di sostituzione della finanza derivata con quella basata su tributi compartecipati e sul fondo perequativo (d.lgs. n. 56/2000), si è dato corso al decentramento amministrativo e si sono affinati e sistematizzati gli strumenti di controllo (d.lgs. n. 286/99) e di monitoraggio.
Dal 2000 a oggi l’assetto precedente – superato dal riformato art. 119 Cost. – ha mostrato tutti i suoi limiti di applicazione (con particolare riguardo al d.l. n. 56/2000 e al decentramento amministrativo). Si è posto pertanto il problema di dare completa attuazione all’art. 119 stesso, nella sua nuova formulazione. In altre parole, si è accentuata la spinta verso un mutamento dell’assetto costituzionale, orientato all’attribuzione di competenze esclusive in materia di sanità, istruzione, polizia locale (devoluzione) e, conseguentemente, verso un assetto finanziario (federalismo fiscale) che consenta di collegare in maniera congrua gettito fiscale e territorio che lo produce, autonomia tributaria e solidarietà, conseguendo nel contempo valori di efficienza e di virtuosità.
In questa situazione di transizione, anche in vista del confronto con il giudizio delle agenzie di rating, è stato cruciale porre in essere strumenti con cui perseguire equilibri di finanza regionale, tenendo presente un quadro di compatibilità sempre più complesso e stringente che nasce della necessità di rispettare le regole del Patto di stabilità interno, quelle sull’indebitamento e i vincoli posti dagli accordi Governo/regioni in materia di sanità (che prevedono l’obbligo di assicurare la copertura della spesa sanitaria anche con risorse ulteriori rispetto al fondo ricevuto come esito del riparto nazionale).
La Regione si è pertanto attivata in questo senso, partecipando direttamente, come coordinatrice in materia finanziaria, alla definizione del metodo per l’individuazione delle risorse presenti nel bilancio statale connesse alle materie conferite e alla predisposizione dei d.P.C.M. per il trasferimento delle risorse stesse. Tale processo è stato attuato tenendo conto del fatto che, in fase di completamento della riforma, queste risorse confluiranno nel sistema della fiscalità regionale riducendo ulteriormente la parte di finanza derivata, con conseguente miglioramento dell’autonomia finanziaria regionale.
Sul piano interno, la Regione è intervenuta con un uso mirato della leva fiscale, operando azioni di sconto benzina in zone specifiche e attivando prestiti obbligazionari per reperire risorse aggiuntive rispetto a quelle derivanti dai tributi propri e dai trasferimenti statali.
Sono inoltre state poste in essere proposte e pressioni nei confronti del Governo per la difesa e l’ampliamento degli spazi di autonomia relativi all’attribuzione di risorse, all’attuazione del federalismo fiscale e all’integrazione dei tavoli di lavoro in materia di finanza e sanità a livello interregionale e nei rapporti con il Governo.
17.2 Le iniziative innovative in materia di politica fiscale: la nuova legge regionale sui tributi
La l.r. n. 10 del 10 luglio 2003 “Riordino delle disposizioni legislative regionali in materia tributaria – Testo Unico della disciplina dei tributi regionali” rappresenta il primo caso nel sistema delle regioni italiane ove sia stato assunto e portato a compimento il lavoro di reductio ad unitatem delle norme tributarie regionali.
Si tratta di un lavoro che ha portato a conoscenza dei contribuenti regionali lombardi tutte le norme in materia, prima raccolte in decine di provvedimenti legislativi il cui accesso e la cui consultazione non erano agevoli. Non è stato solo il lavoro di raccolta, semplificazione e abrogazione delle preesistenti norme ad aver impegnato i lavori dell’assemblea legislativa lombarda. Esaminando alcune norme specifiche della legge regionale, vanno evidenziate innanzitutto talune disposizioni che appaiono innovative rispetto alla legislazione nazionale. Viene, infatti, ribadita la disciplina normativa di ciascun tributo proprio regionale, definendone l’oggetto, la base imponibile, il soggetto passivo, le scadenze, le modalità di accertamento, liquidazione e riscossione, le sanzioni amministrative, in modo da fornire un quadro d’insieme all’operatore giuridico. È in questo contesto che, per esempio, viene data attuazione al potere previsto dalla legge statale di individuare le quote opzionali dell’addizionale IRPEF.
Merita rilievo la disposizione dell’art. 22 che istituisce la figura del “Garante del contribuente regionale”. Tale “istituzione” non sembra creare conflitto con la figura del “Garante del contribuente” prevista dallo Statuto del contribuente nazionale in quanto la funzione di “Garante” è affidata al Difensore Civico lombardo il quale, anche prima dell’entrata in vigore dello Statuto del contribuente, svolgeva, tra gli altri, anche il compito di sollecitare gli interventi delle amministrazioni locali a tutela del contribuente.
Con la legge regionale viene istituita poi l’Anagrafe Tributaria Regionale e se ne definiscono le competenze e le attività relativamente ai rapporti tra l’amministrazione finanziaria della Regione e i contribuenti regionali. Al fine di mantenere l’unicità del sistema tributario regionale e di quello statale, si uniforma l’Anagrafe Tributaria Regionale al funzionamento, già in atto, di quella statale.
Altri interventi significativi riguardano la decisione di applicare alcuni sgravi tributari in favore dei contribuenti lombardi anche a seguito del positivo trend di crescita degli altri tributi regionali e dell’economia lombarda.
In sostanza, il Codice regionale si propone di garantire organicità in materia fiscale, trasparenza nel rapporto con la pubblica amministrazione, equità tra le parti coinvolte nel procedimento tributario, semplificazione e snellimento degli adempimenti. Il Codice persegue, infatti, l’obiettivo primario, di rendere più stabile e comprensibile l’ordinamento tributario regionale al fine di diminuire i “costi dell’obbedienza” da parte dei contribuenti.
Va ricordato infine che il Codice tributario ribadisce i principi e i contenuti della l. n. 212/2000 (Statuto del contribuente). D’altra parte è lo stesso Statuto del contribuente a prevedere, all’art. 1 punto 3, che “le regioni a statuto ordinario regolano le materie disciplinate dalla presente legge in attuazione delle disposizioni in essa contenute” e, al punto 4, che: “gli enti locali provvedono, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, ad adeguare i rispettivi statuti e gli atti normativi da essi emanati ai principi dettati dalla presente legge”.
17.3 Le iniziative innovative in materia di politica fiscale: l’esenzione dell’IRAP alle ONLUS
Il Decreto istitutivo delle ONLUS (Organizzazioni Non Lucrative di Utilità Sociale) prevede un elenco di agevolazioni sui tributi erariali, cui si aggiunge la possibilità per gli enti locali territoriali di deliberare forme di riduzione, totale o parziale, dell’imposizione locali: “I comuni, le province, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono deliberare nei confronti delle ONLUS la riduzione o l’esenzione dal pagamento dei tributi di loro pertinenza e dai connessi adempimenti” (art. 21 d.lgs. n. 460/1997).
La Regione, attraverso la l.r. n. 27 del 18 dicembre 2001, “legge finanziaria 2002” ha attuato tale opportunità deliberando l’esenzione fiscale ai fini dell’IRAP e delle tasse automobilistiche regionali per le ONLUS operanti nella Regione.
Risulta evidente come l’esenzione IRAP è di gran lunga l’agevolazione più significativa di cui tali soggetti possano beneficiare nell’ambito dei tributi di pertinenza degli enti locali.
Una ricerca IReR (realizzata nell’ambito dell’Osservatorio sulla riforma amministrativa e il federalismo) finalizzata alla valutazione dell’impatto dell’esenzione regionale concessa alle ONLUS ha dimostrato che gli effetti economici della riduzione dell’IRAP possono essere considerati nel complesso ampliamente positivi (IReR, 2004).
L’analisi dei bilanci di undici ONLUS, scelte in modo da rappresentare le principali tipologie di tali organizzazione e analizzate nei periodi immediatamente precedenti e immediatamente successivi all’introduzione dell’agevolazione (anni 2001 e 2002), ha evidenziato come i benefici risultano distribuiti tra migliore remunerazione dei lavoratori dipendenti e minori prezzi praticati, a vantaggio delle pubbliche amministrazioni clienti, senza incidere in modo significativo sulla remunerazione degli enti non profit. Le risorse liberate sembrerebbero, infatti, essere state prontamente impiegate nel processo produttivo, dando un contributo sostanziale allo sviluppo del settore.
Un aspetto che merita un’ulteriore sottolineatura è l’effetto che l’agevolazione può avere sui tributi statali. Nel caso delle cooperative, in particolare, l’emergere di un debito di imposta per IRAP può causare il contemporaneo aumento della base imponibile IRPEG (ora IRES). L’agevolazione introdotta ha quindi avuto un effetto più che proporzionale sull’imposizione di alcuni enti, con risultati di riduzione di imposizione anche maggiori di quelli attesi.
Con l’esenzione delle ONLUS può dirsi quindi raggiunto l’obiettivo di porre parzialmente rimedio a una “stortura” del nostro sistema fiscale, una sorta di doppia imposizione, nei confronti della quale anche l’ordinamento nazionale ha iniziato a introdurre strumenti correttivi.
La chiave di interpretazione emersa dalla case study analysis sembra sufficientemente solida, rappresentando in modo sostanzialmente appropriato l’effettivo impatto dell’agevolazione concessa agli enti di utilità sociale. Volendo segnalare un aspetto critico dell’applicazione della norma si può ipotizzare una potenziale spinta alla qualificazione come ONLUS per enti attirati in modo prevalente dal desiderio di godere dell’agevolazione, più che dalla effettiva rispondenza ai requisiti di legge. In questo senso l’attività di vigilanza dell’amministrazione finanziaria sarà senza dubbio assolutamente utile.
La Regione, con l’occasione del Codice sembra essersi sostanzialmente mossa (promuovendo anche convenzioni con l’Agenzia delle Entrate) ad attuare un potere regionale riconosciuto dalla legge statale, ma scarsamente utilizzato dalle altre regioni. L’agevolazione IRAP alle ONLUS si qualifica invece come metodo diretto, efficace e poco costoso di applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale, nel duplice senso che non richiede un apparato amministrativo di gestione e che offre all’amministrazione pubblica un ritorno diretto sul denaro investito. In prospettiva dovranno essere messe in campo tutte le energie disponibili per evitare le possibili obiezioni di incostituzionalità del provvedimento che potrebbero affacciarsi all’orizzonte in seguito alla sentenza della Corte costituzionale n. 296/2003, confortata anche dal fatto che l’amministrazione fiscale (nazionale) ha mantenuto la possibilità di esenzione regionale per le ONLUS, prevista dalla normativa statale (d.lgs. n. 446/1997), e che l’applicazione dell’esenzione è ulteriormente rafforzata dall’affidamento che deriva dallo Statuto del contribuente.
Il contributo ripercorre le più rilevanti questioni che hanno interpellato, negli ultimi anni, il governo della Regione in materia di politica fiscale. Due elementi sono particolarmente evidenti: il riordino delle disposizioni legislative regionali in materia tributaria e l’applicazione della riduzione dell’IRAP alle ONLUS. Per il secondo si citano i risultati di alcuni studi di caso.
Il paragrafo 17.2 è da attribuire ad Antonini, i paragrafi 17.1 e 17.3 a Maccarini.
17.1 La prima fase degli interventi
In una prima fase (dal 1995 al 1997), con l’introduzione dei tributi propri delle regioni che prevedono la possibilità di manovra fiscale (IRAP e Addizionale IRPEF), sono state poste le basi per avviare la transizione da una finanza regionale esclusivamente derivata a una basata anche su tributi propri. A questa prima fase ha fatto seguito una seconda (dal 1997 al 2000) in cui è stato ridefinito l’assetto contabile della Regione (d.lgs. n. 76/2000). In questo periodo è stato completato il processo di sostituzione della finanza derivata con quella basata su tributi compartecipati e sul fondo perequativo (d.lgs. n. 56/2000), si è dato corso al decentramento amministrativo e si sono affinati e sistematizzati gli strumenti di controllo (d.lgs. n. 286/99) e di monitoraggio.
Dal 2000 a oggi l’assetto precedente – superato dal riformato art. 119 Cost. – ha mostrato tutti i suoi limiti di applicazione (con particolare riguardo al d.l. n. 56/2000 e al decentramento amministrativo). Si è posto pertanto il problema di dare completa attuazione all’art. 119 stesso, nella sua nuova formulazione. In altre parole, si è accentuata la spinta verso un mutamento dell’assetto costituzionale, orientato all’attribuzione di competenze esclusive in materia di sanità, istruzione, polizia locale (devoluzione) e, conseguentemente, verso un assetto finanziario (federalismo fiscale) che consenta di collegare in maniera congrua gettito fiscale e territorio che lo produce, autonomia tributaria e solidarietà, conseguendo nel contempo valori di efficienza e di virtuosità.
In questa situazione di transizione, anche in vista del confronto con il giudizio delle agenzie di rating, è stato cruciale porre in essere strumenti con cui perseguire equilibri di finanza regionale, tenendo presente un quadro di compatibilità sempre più complesso e stringente che nasce della necessità di rispettare le regole del Patto di stabilità interno, quelle sull’indebitamento e i vincoli posti dagli accordi Governo/regioni in materia di sanità (che prevedono l’obbligo di assicurare la copertura della spesa sanitaria anche con risorse ulteriori rispetto al fondo ricevuto come esito del riparto nazionale).
La Regione si è pertanto attivata in questo senso, partecipando direttamente, come coordinatrice in materia finanziaria, alla definizione del metodo per l’individuazione delle risorse presenti nel bilancio statale connesse alle materie conferite e alla predisposizione dei d.P.C.M. per il trasferimento delle risorse stesse. Tale processo è stato attuato tenendo conto del fatto che, in fase di completamento della riforma, queste risorse confluiranno nel sistema della fiscalità regionale riducendo ulteriormente la parte di finanza derivata, con conseguente miglioramento dell’autonomia finanziaria regionale.
Sul piano interno, la Regione è intervenuta con un uso mirato della leva fiscale, operando azioni di sconto benzina in zone specifiche e attivando prestiti obbligazionari per reperire risorse aggiuntive rispetto a quelle derivanti dai tributi propri e dai trasferimenti statali.
Sono inoltre state poste in essere proposte e pressioni nei confronti del Governo per la difesa e l’ampliamento degli spazi di autonomia relativi all’attribuzione di risorse, all’attuazione del federalismo fiscale e all’integrazione dei tavoli di lavoro in materia di finanza e sanità a livello interregionale e nei rapporti con il Governo.
17.2 Le iniziative innovative in materia di politica fiscale: la nuova legge regionale sui tributi
La l.r. n. 10 del 10 luglio 2003 “Riordino delle disposizioni legislative regionali in materia tributaria – Testo Unico della disciplina dei tributi regionali” rappresenta il primo caso nel sistema delle regioni italiane ove sia stato assunto e portato a compimento il lavoro di reductio ad unitatem delle norme tributarie regionali.
Si tratta di un lavoro che ha portato a conoscenza dei contribuenti regionali lombardi tutte le norme in materia, prima raccolte in decine di provvedimenti legislativi il cui accesso e la cui consultazione non erano agevoli. Non è stato solo il lavoro di raccolta, semplificazione e abrogazione delle preesistenti norme ad aver impegnato i lavori dell’assemblea legislativa lombarda. Esaminando alcune norme specifiche della legge regionale, vanno evidenziate innanzitutto talune disposizioni che appaiono innovative rispetto alla legislazione nazionale. Viene, infatti, ribadita la disciplina normativa di ciascun tributo proprio regionale, definendone l’oggetto, la base imponibile, il soggetto passivo, le scadenze, le modalità di accertamento, liquidazione e riscossione, le sanzioni amministrative, in modo da fornire un quadro d’insieme all’operatore giuridico. È in questo contesto che, per esempio, viene data attuazione al potere previsto dalla legge statale di individuare le quote opzionali dell’addizionale IRPEF.
Merita rilievo la disposizione dell’art. 22 che istituisce la figura del “Garante del contribuente regionale”. Tale “istituzione” non sembra creare conflitto con la figura del “Garante del contribuente” prevista dallo Statuto del contribuente nazionale in quanto la funzione di “Garante” è affidata al Difensore Civico lombardo il quale, anche prima dell’entrata in vigore dello Statuto del contribuente, svolgeva, tra gli altri, anche il compito di sollecitare gli interventi delle amministrazioni locali a tutela del contribuente.
Con la legge regionale viene istituita poi l’Anagrafe Tributaria Regionale e se ne definiscono le competenze e le attività relativamente ai rapporti tra l’amministrazione finanziaria della Regione e i contribuenti regionali. Al fine di mantenere l’unicità del sistema tributario regionale e di quello statale, si uniforma l’Anagrafe Tributaria Regionale al funzionamento, già in atto, di quella statale.
Altri interventi significativi riguardano la decisione di applicare alcuni sgravi tributari in favore dei contribuenti lombardi anche a seguito del positivo trend di crescita degli altri tributi regionali e dell’economia lombarda.
In sostanza, il Codice regionale si propone di garantire organicità in materia fiscale, trasparenza nel rapporto con la pubblica amministrazione, equità tra le parti coinvolte nel procedimento tributario, semplificazione e snellimento degli adempimenti. Il Codice persegue, infatti, l’obiettivo primario, di rendere più stabile e comprensibile l’ordinamento tributario regionale al fine di diminuire i “costi dell’obbedienza” da parte dei contribuenti.
Va ricordato infine che il Codice tributario ribadisce i principi e i contenuti della l. n. 212/2000 (Statuto del contribuente). D’altra parte è lo stesso Statuto del contribuente a prevedere, all’art. 1 punto 3, che “le regioni a statuto ordinario regolano le materie disciplinate dalla presente legge in attuazione delle disposizioni in essa contenute” e, al punto 4, che: “gli enti locali provvedono, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, ad adeguare i rispettivi statuti e gli atti normativi da essi emanati ai principi dettati dalla presente legge”.
17.3 Le iniziative innovative in materia di politica fiscale: l’esenzione dell’IRAP alle ONLUS
Il Decreto istitutivo delle ONLUS (Organizzazioni Non Lucrative di Utilità Sociale) prevede un elenco di agevolazioni sui tributi erariali, cui si aggiunge la possibilità per gli enti locali territoriali di deliberare forme di riduzione, totale o parziale, dell’imposizione locali: “I comuni, le province, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono deliberare nei confronti delle ONLUS la riduzione o l’esenzione dal pagamento dei tributi di loro pertinenza e dai connessi adempimenti” (art. 21 d.lgs. n. 460/1997).
La Regione, attraverso la l.r. n. 27 del 18 dicembre 2001, “legge finanziaria 2002” ha attuato tale opportunità deliberando l’esenzione fiscale ai fini dell’IRAP e delle tasse automobilistiche regionali per le ONLUS operanti nella Regione.
Risulta evidente come l’esenzione IRAP è di gran lunga l’agevolazione più significativa di cui tali soggetti possano beneficiare nell’ambito dei tributi di pertinenza degli enti locali.
Una ricerca IReR (realizzata nell’ambito dell’Osservatorio sulla riforma amministrativa e il federalismo) finalizzata alla valutazione dell’impatto dell’esenzione regionale concessa alle ONLUS ha dimostrato che gli effetti economici della riduzione dell’IRAP possono essere considerati nel complesso ampliamente positivi (IReR, 2004).
L’analisi dei bilanci di undici ONLUS, scelte in modo da rappresentare le principali tipologie di tali organizzazione e analizzate nei periodi immediatamente precedenti e immediatamente successivi all’introduzione dell’agevolazione (anni 2001 e 2002), ha evidenziato come i benefici risultano distribuiti tra migliore remunerazione dei lavoratori dipendenti e minori prezzi praticati, a vantaggio delle pubbliche amministrazioni clienti, senza incidere in modo significativo sulla remunerazione degli enti non profit. Le risorse liberate sembrerebbero, infatti, essere state prontamente impiegate nel processo produttivo, dando un contributo sostanziale allo sviluppo del settore.
Un aspetto che merita un’ulteriore sottolineatura è l’effetto che l’agevolazione può avere sui tributi statali. Nel caso delle cooperative, in particolare, l’emergere di un debito di imposta per IRAP può causare il contemporaneo aumento della base imponibile IRPEG (ora IRES). L’agevolazione introdotta ha quindi avuto un effetto più che proporzionale sull’imposizione di alcuni enti, con risultati di riduzione di imposizione anche maggiori di quelli attesi.
Con l’esenzione delle ONLUS può dirsi quindi raggiunto l’obiettivo di porre parzialmente rimedio a una “stortura” del nostro sistema fiscale, una sorta di doppia imposizione, nei confronti della quale anche l’ordinamento nazionale ha iniziato a introdurre strumenti correttivi.
La chiave di interpretazione emersa dalla case study analysis sembra sufficientemente solida, rappresentando in modo sostanzialmente appropriato l’effettivo impatto dell’agevolazione concessa agli enti di utilità sociale. Volendo segnalare un aspetto critico dell’applicazione della norma si può ipotizzare una potenziale spinta alla qualificazione come ONLUS per enti attirati in modo prevalente dal desiderio di godere dell’agevolazione, più che dalla effettiva rispondenza ai requisiti di legge. In questo senso l’attività di vigilanza dell’amministrazione finanziaria sarà senza dubbio assolutamente utile.
Conclusioni
La Regione, con l’occasione del Codice sembra essersi sostanzialmente mossa (promuovendo anche convenzioni con l’Agenzia delle Entrate) ad attuare un potere regionale riconosciuto dalla legge statale, ma scarsamente utilizzato dalle altre regioni. L’agevolazione IRAP alle ONLUS si qualifica invece come metodo diretto, efficace e poco costoso di applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale, nel duplice senso che non richiede un apparato amministrativo di gestione e che offre all’amministrazione pubblica un ritorno diretto sul denaro investito. In prospettiva dovranno essere messe in campo tutte le energie disponibili per evitare le possibili obiezioni di incostituzionalità del provvedimento che potrebbero affacciarsi all’orizzonte in seguito alla sentenza della Corte costituzionale n. 296/2003, confortata anche dal fatto che l’amministrazione fiscale (nazionale) ha mantenuto la possibilità di esenzione regionale per le ONLUS, prevista dalla normativa statale (d.lgs. n. 446/1997), e che l’applicazione dell’esenzione è ulteriormente rafforzata dall’affidamento che deriva dallo Statuto del contribuente.
