Guido Bardelli
Capitolo 14 - Il governo del territorio
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Il contributo si propone una descrizione delle disposizioni legislative regionali che nel corso dell’ultimo decennio hanno inciso sul modo di governare il territorio da parte della Regione. Senza porsi obiettivi di esaustività sono stati considerati gli istituti, introdotti nel corso della VI e della VII legislatura, che meglio esprimono le linee di sviluppo dell’azione regionale nel settore urbanistico.
Tra i provvedimenti legislativi nel settore urbanistico nel periodo 1995-2004 una considerazione particolare merita, in primo luogo, la l.r. n. 23/1997 (Accelerazione del procedimento di approvazione degli strumenti urbanistici comunali e disciplina del regolamento edilizio), con la quale la Regione ha adeguato l’attività amministrativa ai principi di semplificazione, economicità ed efficacia previsti dalla legge n. 241/1990.
Mediante la legge in commento, il legislatore regionale ha introdotto alcuni rimedi al problema dei tempi eccessivamente lunghi richiesti per la variazione del piano a fronte della necessità (o della opportunità) di operare un intervento che si pone in contrasto con esso. Viene previsto al riguardo che la delibera del Consiglio comunale di adozione, dopo la pubblicazione e la pubblicità data per consentire il deposito di osservazioni, venga riapprovata in via definitiva dal Consiglio stesso. In tal modo, il legislatore ha eliminato dall’iter l’intervento regionale, snellendo e rendendo più rapido il procedimento.
La volontà di ridurre i tempi dei procedimenti connessi alla gestione del territorio da parte del Comune è alla base di altre due disposizioni contenute nella l.r. n. 23/1997: art. 6, che definisce i termini temporali cui è sottoposta la procedura di approvazione dei piani attuativi; e art. 7, che norma i casi di interventi sostitutivi per infruttuosa decorrenza dei termini.
Con la l.r. n. 9/1999 (Disciplina dei programmi integrati di intervento) la Lombardia è andata ben oltre, dotando gli enti locali di un nuovo strumento di programmazione territoriale, denominato programma integrato di intervento. Tale strumento è sì stato previsto dall’art. 16 della l. n. 179/1992, che lo definisce come programma “caratterizzato dalla presenza di pluralità di funzioni, dalla integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi comprese le opere di urbanizzazione, da una dimensione tale da incidere sulla riorganizzazione urbana e dal possibile concorso di più operatori e risorse finanziarie pubblici e private” (co. 1), ma ha assunto nella versione lombarda connotati peculiari che hanno permesso di coniugare il ruolo programmatico degli enti locali con la funzione propositiva e partecipativa alle scelte urbanistiche da parte dei privati.
Le novità più rilevanti della legge regionale in discussione sono però forse quelle introdotte in materia di standard urbanistici. L’art. 6 prevede, infatti, una serie di modalità di soddisfazione della dotazione minima di aree e attrezzature pubbliche o di uso pubblico, come regolate dall’art. 22 della l.r. n. 51/1975 (Disciplina urbanistica del territorio regionale e misure di salvaguardia per la tutela del patrimonio naturale e paesistico), che vanno al di là del concetto puramente fondiario dello standard e della necessità di localizzazione nell’ambito territoriale di intervento.
La previsione della possibilità di assolvere alla dotazione di standard anche attraverso opere realizzate dai privati e gestite sempre da privati sulla base di convenzioni con l’ente locale, permette, nella prospettiva della l.r. n. 9/1999 (e 1/2001), di riconoscere al proprietario la possibilità di sfruttamento economico del bene, senza dover passare necessariamente attraverso un meccanismo espropriativo. Tale possibilità rappresenta uno dei punti di maggiore novità della legislazione urbanistica regionale in commento, e si pone in piena sintonia con il principio affermato dalla Corte costituzionale, secondo cui l’indennizzabilità può essere soddisfatta in modi alternativi, tra cui il ricorso a sistemi compensativi (sent. n. 179/1999).
La stretta interazione tra la normazione statale e quella regionale nel settore urbanistico trova un’ulteriore conferma nella l.r. n. 1/2000 (Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112). Tale decreto ha ridisegnato un quadro in cui la materia territorio, ambiente e infrastrutture, comprendente – tra l’altro – tutte le funzioni e i compiti in tema di “territorio e urbanistica”, è complessivamente di interesse regionale e locale, divenendo eccezionali i casi in cui puntuali esigenze nazionali di tutela e localizzazione trovano ospitalità, sulla base di un confronto tendenzialmente paritario.
Tra gli istituti di maggiore interesse ideati nel corso delle ultime due legislature, va annoverato poi il piano dei servizi, la cui disciplina è tracciata nella l.r. n. 1/2001 (Disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso di immobili e norme per la dotazione di aree per attrezzature pubbliche e di uso pubblico). Si tratta di un elaborato, da allegare alla relazione illustrativa del PRG, che documenta lo stato dei servizi pubblici e di interesse pubblico o generale esistenti in base al grado di fruibilità e di accessibilità che viene assicurata ai cittadini, e che precisa le scelte relative alla politica dei servizi di interesse pubblico o generale da realizzare nel periodo di operatività del PRG, dimostrandone l’idoneo livello qualitativo, nonché un adeguato livello di accessibilità, fruibilità e fattibilità. La legge regionale, in questo modo, assegna al piano dei servizi il compito di individuare i concreti bisogni della collettività e gli obiettivi di miglioramento della qualità urbana; sulla base di questa indagine e per adeguarsi alle esigenze che la collettività locale riconosce come essenziali, la definizione degli standard è tendenzialmente illimitata e mutevole nel tempo, abbandonandosi così il catalogo dei servizi e delle attrezzature che storicamente va ricondotto al d.m. n. 1144/1968.
La legge introduce, inoltre, il principio dell’indifferenza funzionale all’interno delle zone omogenee, mutando in modo sostanziale il concetto tradizionale di zona omogenea, tendenzialmente monofunzionale: il compito dello strumento di pianificazione diviene, in questo modo, soprattutto l’indicazione delle esclusioni, ovvero delle funzioni non ammesse. L’indifferenza funzionale è coerente con la scelta di svincolare, attraverso il piano dei servizi, la tipologia degli standard da caratteristiche prefissate di zona.
In questa rapida rassegna delle leggi regionali maggiormente significative, non può non farsi un accenno, infine, all’art. 2 della l.r. n. 3/2004 (Disposizioni in materia di programmazione negoziata con valenza territoriale), recante la nuova disciplina degli accordi di programma in materia urbanistica promossi dalla Regione ai sensi dell’art. 6 della l.r. n. 2/2003 (Programmazione negoziata regionale).
Se si volessero tracciare, con considerazione di sintesi, le linee di tendenza seguite dal legislatore lombardo nel settore urbanistico, non si dovrebbe fare altro che mettere in fila i diversi elementi appena descritti.
In primo luogo, la normativa regionale degli ultimi anni si è indirizzata verso l’affermazione di un modello di pianificazione di tipo collaborativo, all’interno del quale sono stati chiamati a concorrere tutti i soggetti coinvolti dall’ordinamento nella gestione e nell’uso del territorio. In effetti, più di altre materie, l’urbanistica ha rappresentato uno dei terreni elettivi quanto alla sperimentazione di innovativi moduli procedimentali, informati al coinvolgimento di tutti i soggetti istituzionalmente preposti all’amministrazione del territorio.
Nel modello che si è venuto a delineare – e veniamo così alla seconda considerazione – il legislatore ha assicurato la presenza di strumenti che garantiscano il potere di indirizzo e coordinamento della Regione nei confronti degli enti locali. In questo modo, la Regione è divenuta ancor di più quel “centro propulsore e di coordinamento dell’intero sistema delle autonomie locali” che la Corte costituzionale aveva riconosciuto essere, nella sent. n. 343/1991.
Quanto alle modalità di tutela degli interessi concreti della comunità locale, il legislatore ha perseguito un processo di alleggerimento dell’azione amministrativa, mostrandosi così sensibile alle più mature istanze di riforma della stessa concezione dei rapporti tra pubblici poteri e cittadini. I nuovi strumenti urbanistici sono infatti caratterizzati dalla presenza di fasi di proposta, accordo o intesa tra amministrazioni e privati, contribuendo così a costituire un nuovo modello di amministrazione e gestione del territorio avente natura consensuale. Per effetto delle novità normative degli ultimi anni, si sono moltiplicati i casi in cui tutti i soggetti (pubblici e privati) interessati all’attuazione del programma si riuniscono in un unico momento consensuale e concertato, eliminando così la tradizionale separazione tra la fase di determinazione delle scelte urbanistiche e quella della loro concreta attuazione.
Occorre comunque rilevare che se l’adozione dei sopra ricordati strumenti urbanistici ha consentito una ripresa dell’azione di governo del territorio da parte della Pubblica Amministrazione, d’altra parte ha complicato il quadro normativo che attualmente disciplina la materia, rendendo urgente una sua razionalizzazione da parte del legislatore regionale.
Il rispetto dei principi urbanistici fondamentali e la coerenza al principio di sussidiarietà verticale e orizzontale costituiscono i confini costituzionali lungo i quali dovrà svilupparsi la futura legislazione regionale concernente il governo del territorio.
In questa prospettiva è attualmente in discussione nelle competenti Commissioni un articolato progetto di legge (PDL), proposto dalla Giunta, recante le norme di governo del territorio lombardo. Limitando il campo di indagine alle disposizioni che disciplinano la pianificazione del territorio (Parte I), si osserva che esse fanno proprie e sviluppano alcune scelte compiute nel corso degli ultimi anni.
In primo luogo, il PDL istituisce un modello di pianificazione comunale caratterizzato dalla sua articolazione in un Documento di piano, un Piano dei servizi e un Piano delle regole. In secondo luogo, il PDL conferma il principio della collaborazione istituzionale tra i diversi enti preposti al governo del territorio. Da ultimo, il PDL prevede la possibilità di partecipazione attiva dei soggetti privati nell’attività di pianificazione.
Non meno importante nella ridefinizione del rapporto tra esercizio della funzione pubblica e ruolo dei cittadini, è la previsione di strumenti compensativi e perequativi (art. 11). Si tratta di un nuovo approccio alla tecnica pianificatoria che si fonda sull’attribuzione di un valore edificatorio uniforme a tutte le proprietà che possono concorrere alla trasformazione urbanistica di uno o più ambiti del territorio.
Le logiche presenti nell’attività legislativa regionale riguardante la pianificazione territoriale sono state permeate dai principi di semplificazione, economicità, efficacia, riduzione dei tempi del procedimento, dotazione minima a standard, indifferenza funzionale nelle aree omogenee, integrazione degli interventi attraverso l’introduzione di nuovi istituti, possibilità di partecipazione dei soggetti privati nell’attività di pianificazione, conferimento di ruoli e funzioni per sussidiarietà verticale e orizzontale, previsione di strumenti compensativi e perequativi.
Anche in questo caso la sperimentazione compiuta lascia alla prossima legislatura numerosi spunti sugli effetti positivi e sulle criticità.
Il contributo si propone una descrizione delle disposizioni legislative regionali che nel corso dell’ultimo decennio hanno inciso sul modo di governare il territorio da parte della Regione. Senza porsi obiettivi di esaustività sono stati considerati gli istituti, introdotti nel corso della VI e della VII legislatura, che meglio esprimono le linee di sviluppo dell’azione regionale nel settore urbanistico.
14.1 L’evoluzione legislativa regionale nel settore urbanistico nel periodo 1995-2004
Tra i provvedimenti legislativi nel settore urbanistico nel periodo 1995-2004 una considerazione particolare merita, in primo luogo, la l.r. n. 23/1997 (Accelerazione del procedimento di approvazione degli strumenti urbanistici comunali e disciplina del regolamento edilizio), con la quale la Regione ha adeguato l’attività amministrativa ai principi di semplificazione, economicità ed efficacia previsti dalla legge n. 241/1990.
Mediante la legge in commento, il legislatore regionale ha introdotto alcuni rimedi al problema dei tempi eccessivamente lunghi richiesti per la variazione del piano a fronte della necessità (o della opportunità) di operare un intervento che si pone in contrasto con esso. Viene previsto al riguardo che la delibera del Consiglio comunale di adozione, dopo la pubblicazione e la pubblicità data per consentire il deposito di osservazioni, venga riapprovata in via definitiva dal Consiglio stesso. In tal modo, il legislatore ha eliminato dall’iter l’intervento regionale, snellendo e rendendo più rapido il procedimento.
La volontà di ridurre i tempi dei procedimenti connessi alla gestione del territorio da parte del Comune è alla base di altre due disposizioni contenute nella l.r. n. 23/1997: art. 6, che definisce i termini temporali cui è sottoposta la procedura di approvazione dei piani attuativi; e art. 7, che norma i casi di interventi sostitutivi per infruttuosa decorrenza dei termini.
Con la l.r. n. 9/1999 (Disciplina dei programmi integrati di intervento) la Lombardia è andata ben oltre, dotando gli enti locali di un nuovo strumento di programmazione territoriale, denominato programma integrato di intervento. Tale strumento è sì stato previsto dall’art. 16 della l. n. 179/1992, che lo definisce come programma “caratterizzato dalla presenza di pluralità di funzioni, dalla integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi comprese le opere di urbanizzazione, da una dimensione tale da incidere sulla riorganizzazione urbana e dal possibile concorso di più operatori e risorse finanziarie pubblici e private” (co. 1), ma ha assunto nella versione lombarda connotati peculiari che hanno permesso di coniugare il ruolo programmatico degli enti locali con la funzione propositiva e partecipativa alle scelte urbanistiche da parte dei privati.
Le novità più rilevanti della legge regionale in discussione sono però forse quelle introdotte in materia di standard urbanistici. L’art. 6 prevede, infatti, una serie di modalità di soddisfazione della dotazione minima di aree e attrezzature pubbliche o di uso pubblico, come regolate dall’art. 22 della l.r. n. 51/1975 (Disciplina urbanistica del territorio regionale e misure di salvaguardia per la tutela del patrimonio naturale e paesistico), che vanno al di là del concetto puramente fondiario dello standard e della necessità di localizzazione nell’ambito territoriale di intervento.
La previsione della possibilità di assolvere alla dotazione di standard anche attraverso opere realizzate dai privati e gestite sempre da privati sulla base di convenzioni con l’ente locale, permette, nella prospettiva della l.r. n. 9/1999 (e 1/2001), di riconoscere al proprietario la possibilità di sfruttamento economico del bene, senza dover passare necessariamente attraverso un meccanismo espropriativo. Tale possibilità rappresenta uno dei punti di maggiore novità della legislazione urbanistica regionale in commento, e si pone in piena sintonia con il principio affermato dalla Corte costituzionale, secondo cui l’indennizzabilità può essere soddisfatta in modi alternativi, tra cui il ricorso a sistemi compensativi (sent. n. 179/1999).
La stretta interazione tra la normazione statale e quella regionale nel settore urbanistico trova un’ulteriore conferma nella l.r. n. 1/2000 (Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112). Tale decreto ha ridisegnato un quadro in cui la materia territorio, ambiente e infrastrutture, comprendente – tra l’altro – tutte le funzioni e i compiti in tema di “territorio e urbanistica”, è complessivamente di interesse regionale e locale, divenendo eccezionali i casi in cui puntuali esigenze nazionali di tutela e localizzazione trovano ospitalità, sulla base di un confronto tendenzialmente paritario.
Tra gli istituti di maggiore interesse ideati nel corso delle ultime due legislature, va annoverato poi il piano dei servizi, la cui disciplina è tracciata nella l.r. n. 1/2001 (Disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso di immobili e norme per la dotazione di aree per attrezzature pubbliche e di uso pubblico). Si tratta di un elaborato, da allegare alla relazione illustrativa del PRG, che documenta lo stato dei servizi pubblici e di interesse pubblico o generale esistenti in base al grado di fruibilità e di accessibilità che viene assicurata ai cittadini, e che precisa le scelte relative alla politica dei servizi di interesse pubblico o generale da realizzare nel periodo di operatività del PRG, dimostrandone l’idoneo livello qualitativo, nonché un adeguato livello di accessibilità, fruibilità e fattibilità. La legge regionale, in questo modo, assegna al piano dei servizi il compito di individuare i concreti bisogni della collettività e gli obiettivi di miglioramento della qualità urbana; sulla base di questa indagine e per adeguarsi alle esigenze che la collettività locale riconosce come essenziali, la definizione degli standard è tendenzialmente illimitata e mutevole nel tempo, abbandonandosi così il catalogo dei servizi e delle attrezzature che storicamente va ricondotto al d.m. n. 1144/1968.
La legge introduce, inoltre, il principio dell’indifferenza funzionale all’interno delle zone omogenee, mutando in modo sostanziale il concetto tradizionale di zona omogenea, tendenzialmente monofunzionale: il compito dello strumento di pianificazione diviene, in questo modo, soprattutto l’indicazione delle esclusioni, ovvero delle funzioni non ammesse. L’indifferenza funzionale è coerente con la scelta di svincolare, attraverso il piano dei servizi, la tipologia degli standard da caratteristiche prefissate di zona.
In questa rapida rassegna delle leggi regionali maggiormente significative, non può non farsi un accenno, infine, all’art. 2 della l.r. n. 3/2004 (Disposizioni in materia di programmazione negoziata con valenza territoriale), recante la nuova disciplina degli accordi di programma in materia urbanistica promossi dalla Regione ai sensi dell’art. 6 della l.r. n. 2/2003 (Programmazione negoziata regionale).
14.2 Linee di tendenza della legislazione
Se si volessero tracciare, con considerazione di sintesi, le linee di tendenza seguite dal legislatore lombardo nel settore urbanistico, non si dovrebbe fare altro che mettere in fila i diversi elementi appena descritti.
In primo luogo, la normativa regionale degli ultimi anni si è indirizzata verso l’affermazione di un modello di pianificazione di tipo collaborativo, all’interno del quale sono stati chiamati a concorrere tutti i soggetti coinvolti dall’ordinamento nella gestione e nell’uso del territorio. In effetti, più di altre materie, l’urbanistica ha rappresentato uno dei terreni elettivi quanto alla sperimentazione di innovativi moduli procedimentali, informati al coinvolgimento di tutti i soggetti istituzionalmente preposti all’amministrazione del territorio.
Nel modello che si è venuto a delineare – e veniamo così alla seconda considerazione – il legislatore ha assicurato la presenza di strumenti che garantiscano il potere di indirizzo e coordinamento della Regione nei confronti degli enti locali. In questo modo, la Regione è divenuta ancor di più quel “centro propulsore e di coordinamento dell’intero sistema delle autonomie locali” che la Corte costituzionale aveva riconosciuto essere, nella sent. n. 343/1991.
Quanto alle modalità di tutela degli interessi concreti della comunità locale, il legislatore ha perseguito un processo di alleggerimento dell’azione amministrativa, mostrandosi così sensibile alle più mature istanze di riforma della stessa concezione dei rapporti tra pubblici poteri e cittadini. I nuovi strumenti urbanistici sono infatti caratterizzati dalla presenza di fasi di proposta, accordo o intesa tra amministrazioni e privati, contribuendo così a costituire un nuovo modello di amministrazione e gestione del territorio avente natura consensuale. Per effetto delle novità normative degli ultimi anni, si sono moltiplicati i casi in cui tutti i soggetti (pubblici e privati) interessati all’attuazione del programma si riuniscono in un unico momento consensuale e concertato, eliminando così la tradizionale separazione tra la fase di determinazione delle scelte urbanistiche e quella della loro concreta attuazione.
Occorre comunque rilevare che se l’adozione dei sopra ricordati strumenti urbanistici ha consentito una ripresa dell’azione di governo del territorio da parte della Pubblica Amministrazione, d’altra parte ha complicato il quadro normativo che attualmente disciplina la materia, rendendo urgente una sua razionalizzazione da parte del legislatore regionale.
14.3 Prospettive future del governo del territorio: il Progetto di legge n. 351/2003
Il rispetto dei principi urbanistici fondamentali e la coerenza al principio di sussidiarietà verticale e orizzontale costituiscono i confini costituzionali lungo i quali dovrà svilupparsi la futura legislazione regionale concernente il governo del territorio.
In questa prospettiva è attualmente in discussione nelle competenti Commissioni un articolato progetto di legge (PDL), proposto dalla Giunta, recante le norme di governo del territorio lombardo. Limitando il campo di indagine alle disposizioni che disciplinano la pianificazione del territorio (Parte I), si osserva che esse fanno proprie e sviluppano alcune scelte compiute nel corso degli ultimi anni.
In primo luogo, il PDL istituisce un modello di pianificazione comunale caratterizzato dalla sua articolazione in un Documento di piano, un Piano dei servizi e un Piano delle regole. In secondo luogo, il PDL conferma il principio della collaborazione istituzionale tra i diversi enti preposti al governo del territorio. Da ultimo, il PDL prevede la possibilità di partecipazione attiva dei soggetti privati nell’attività di pianificazione.
Non meno importante nella ridefinizione del rapporto tra esercizio della funzione pubblica e ruolo dei cittadini, è la previsione di strumenti compensativi e perequativi (art. 11). Si tratta di un nuovo approccio alla tecnica pianificatoria che si fonda sull’attribuzione di un valore edificatorio uniforme a tutte le proprietà che possono concorrere alla trasformazione urbanistica di uno o più ambiti del territorio.
Conclusioni
Le logiche presenti nell’attività legislativa regionale riguardante la pianificazione territoriale sono state permeate dai principi di semplificazione, economicità, efficacia, riduzione dei tempi del procedimento, dotazione minima a standard, indifferenza funzionale nelle aree omogenee, integrazione degli interventi attraverso l’introduzione di nuovi istituti, possibilità di partecipazione dei soggetti privati nell’attività di pianificazione, conferimento di ruoli e funzioni per sussidiarietà verticale e orizzontale, previsione di strumenti compensativi e perequativi.
Anche in questo caso la sperimentazione compiuta lascia alla prossima legislatura numerosi spunti sugli effetti positivi e sulle criticità.
