Beniamino Caravita di Toritto
Capitolo 5 - Il federalismo fiscale: il quadro costituzionale
tra passato e presente
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/istituzionale/I/caravita
Il contributo affronta le nuove regole in materia di autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali previste dalla l. cost. n. 3/2001, di riforma del Titolo V della Costituzione. Tali regole risultano principalmente dal nuovo testo dell’art. 119 Cost. che viene trattato in modo analitico. Una seconda parte del lavoro descrive le soluzioni adottate da altri Paesi europei in materia di federalismo fiscale e finanziamento delle comunità locali.
Il co. 1 dell’art. 119 stabilisce che “I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa”. La novella costituzionale implica, pertanto, che regioni ed enti locali “si reggano con la finanza propria, vale a dire finanziando le proprie spese di funzionamento, di intervento e di amministrazione, con i mezzi prelevati dalla propria collettività (come regola), salva naturalmente l’esigenza di perequazione delle situazioni meno avvantaggiate”. Rispetto al vecchio testo dell’art. 119 non compare più il riferimento alle “forme” e ai “limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica”. Nel nuovo testo, inoltre, l’autonomia finanziaria viene specificata come autonomia “di entrata e di spesa”.
Il co. 2 dell’art. 119 prevede che “I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio”.
Con riguardo ai “tributi propri”, il nuovo art. 119, co. 2, sembra aver operato un effettivo ampliamento delle preesistenti competenze regionali. In particolare, il verbo “stabilire” dovrebbe essere indicativo del potere delle regioni di “determinare” i propri tributi e avere, pertanto, una valenza più ampia del verbo “istituire” utilizzato nella vigenza del vecchio art. 119 per indicare che le regioni “decidevano” tributi “già stabiliti” a livello statale. Tale norma, nell’individuare il quadro giuridico di riferimento entro il quale si esplica l’autonomia finanziaria degli enti ivi contemplati, indica, oltre alla Costituzione, “i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”.
Con riguardo alle compartecipazioni, la più importante novità introdotta dal co. 2 è costituita dall’uso dell’espressione “riferibili al loro territorio”: tale formula sta, infatti, a indicare che la compartecipazione di regioni ed enti locali ai tributi erariali è ora commisurata al gettito dei tributi erariali prodotto nel territorio di riferimento. In altri termini, tale norma introduce il principio della “territorialità dell’imposta” ossia il principio in forza del quale il gettito prelevato da un determinato territorio, ancorché riscosso dalla struttura finanziaria statale, dovrà poi essere reso al territorio di appartenenza.
Il co. 3 del nuovo art. 119 stabilisce inoltre che “la legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante” e individua la terza e ultima componente della finanza delle regioni e degli enti locali. L’obiettivo della perequazione, a differenza del vecchio art. 119, è quello di ridurre e non di eliminare il differenziale tra le diverse capacità fiscali per abitante dei territori presi in considerazione.
La previsione dell’assenza di vincoli di destinazione appare una logica conseguenza del nuovo modello di perequazione introdotto dalla riforma: non essendo più prevista la perequazione dei bisogni, non c’è più ragione di imporre vincoli di destinazione nell’assegnazione del fondo perequativo.
La finanza regionale e locale risulta pertanto composta da: 1) entrate proprie; 2) quote di compartecipazione al gettito dei tributi erariali; 3) quote di partecipazione al fondo perequativo.
Ai sensi del co. 4, le entrate proprie, le quote di compartecipazione al gettito dei tributi erariali e le quote di partecipazione al fondo perequativo “consentono” alle regioni “di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite”.
La norma costituisce il parametro generale per la valutazione della congruità delle risorse assegnate, nel senso che l’insieme delle risorse di cui ai primi tre commi dell’art. 119 deve consentire il congruo svolgimento delle funzioni pubbliche. La norma, tuttavia, non precisa se il finanziamento integrale delle funzioni debba essere garantito a ciascuno degli enti dalla stessa contemplati o se si debba tener conto del livello aggregato dei vari enti.
Il co. 5 dell’art. 119 stabilisce che “per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati comuni, province, città metropolitane e regioni”. La norma corrispondente del vecchio art. 119 stabiliva che lo Stato con legge assegnava “contributi speciali” a singole regioni per “provvedere a scopi determinati e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno”: il nuovo testo, pertanto, amplia notevolmente le finalità per le quali lo Stato può prevedere assegnazioni speciali di risorse aggiuntive. Scompare, tuttavia, il riferimento alla valorizzazione del Mezzogiorno e delle Isole.
Il co. 6 chiude l’art. 119 e stabilisce che “I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti”.
Con riguardo alle regioni, le novità più evidenti riguardano l’attribuzione di un patrimonio “proprio” non più sulla base della legge dello Stato, bensì sulla base dei principi generali determinati con legge dello Stato e la scomparsa del demanio regionale.
Il “federalismo fiscale” rappresenta la pietra angolare di ogni sistema che si voglia qualificare regionale o federale. Ecco perché il raffronto con le altre esperienze europee rappresenta sempre una opportunità per cogliere le analogie e le differenze tra il caso italiano e quello di Paesi di più o meno comprovata tradizione federale.
5.2.1 Austria
L’autonomia finanziaria dei Länder trova un fondamento costituzionale nell’art. 13 della Costituzione austriaca, che prescrive, a tutti i livelli di governo, l’obbligo di perseguire un equilibrio economico generale nelle politiche di bilancio e rimette a una legge costituzionale la disciplina delle rispettive competenze in materia tributaria. I rapporti finanziari tra i livelli di governo sono pertanto regolati da una Costituzione finanziaria approvata con legge costituzionale e successivamente integrata da altre leggi che redisciplinano ogni tre o cinque anni un sistema di perequazione finanziaria tra federazione, Länder e comuni. I contenuti della legge di perequazione vengono negoziati tra la federazione, rappresentata dal Ministro per le Finanze, i Länder, la confederazione dei comuni e la confederazione delle città. Essa è volta a garantire che l’imposizione fiscale non superi la capacità contributiva degli enti territoriali e che la competenza impositiva e il gettito fiscale siano effettivamente ripartiti coerentemente con i compiti rimessi alle amministrazioni federali, regionali o locali.
5.2.2 Spagna
Dal punto di vista del decentramento territoriale va osservato che la struttura fortemente decentrata dello Stato spagnolo non intacca il principio dell’unità di mercato che deriva dall’applicazione del principio di unità politica (art. 2. Cost.) al sistema di distribuzione delle competenze di carattere economico tra lo Stato e le Comunità Autonome. L’unità dell’ordine economico nazionale rappresenta un presupposto indispensabile per evitare che il riparto delle competenze in materia economica possa precludere di raggiungere un equilibrato e omogeneo sviluppo economico a livello territoriale. In questa stessa direzione sembra orientarsi l’art. 138 Cost. spagnola allorché dispone che “lo Stato garantisce la realizzazione del principio di solidarietà vegliando sull’instaurazione di un equilibrio economico adeguato e giusto tra le diverse parti del territorio spagnolo”. Questa disposizione costituisce una importante clausola economica con cui si abilita lo Stato a intervenire anche nelle materie economiche riservate alla competenza regionale al fine di assicurare un adeguato e omogeneo livello di sviluppo economico e sociale a livello territoriale.
Il regime generale di finanziamento delle quindici Comunità Autonome è stato regolato con la legge organica n. 8/1980 sul Finanziamento delle Comunità Autonome (LOFCA) che, recepita integralmente dagli Statuti autonomistici, ha dato vita a un sistema finanziario e tributario omogeneo a tutte le Comunità Autonome di regime generale. Nel 2001 è stata approvata una riforma del sistema finanziario con la quale è stato introdotto un sistema più stabile che prevede l’attribuzione alle regioni di una maggiore autonomia finanziaria per la gestione dei servizi pubblici, già trasferiti o suscettibili di trasferimento.
5.2.3 Germania
Nella Costituzione finanziaria della Repubblica federale tedesca sono presi in considerazione i tre livelli di governo: Bund, Länder e comuni. Il Titolo X della Legge fondamentale si occupa non soltanto dell’insieme dei rapporti finanziari tra Bund, Länder e comuni, ma pone anche i principi in materia di bilancio e debito pubblico disciplinando i rapporti fra lo Stato e i suoi cittadini quando si tratta di riscossione delle imposte. A tale riguardo, particolare importanza assumono i criteri dettati dalla Legge Fondamentale attraverso i quali l’ammontare delle imposte deve essere ripartito fra i diversi livelli di governo.
La Legge Fondamentale prevede altresì un sistema di perequazione finanziaria che si fonda su quattro distinti livelli. Il primo livello codifica il cd. principio delle entrate locali: il gettito fiscale rimane laddove è stato prodotto. Il secondo livello deroga al principio delle entrate locali anzidetto nel senso cioè che l’ammontare dell’imposta, lungi dal rimanere laddove è stato prodotto, confluisce laddove è necessario. Il terzo livello è rappresentato dalla cd. perequazione finanziaria orizzontale, che ha riguardo alla dislocazione delle risorse dai Länder più ricchi ai Länder più poveri. Il quarto livello è rappresentato dai cd. fondi integrativi. Proprio il sistema di perequazione finanziaria ha suscitato una forte controversia. Nella sentenza dell’11 novembre 1999 i giudici federali, pur schierandosi a favore del sistema perequativo, lo hanno dichiarato illegittimo nella sua forma vigente con effetto a partire dal 1° gennaio 2005 e hanno, pertanto, chiesto al legislatore federale di approvare, entro il 2002, una legge con la quale provvedesse a ridefinire i criteri e i parametri generali per la distribuzione del gettito fiscale derivante dall’imposta sulle entrate, nonché i criteri per la perequazione e per i trasferimenti integrativi statali. La legge in questione è stata approvata nel dicembre 2001.
La nuova declinazione del tema del federalismo fiscale operata con la riforma costituzionale del 2001 ha avviato il confronto sui principi regolativi del coordinamento e della perequazione della finanza pubblica e del sistema tributario. La comparazione con modelli e soluzioni adottate in altri Paesi, pur nella specificità delle situazioni, conferma che sono necessarie negoziazioni tra i livelli istituzionali e che la perequazione è in genere materia delicata e complessa da impostare.
Il contributo affronta le nuove regole in materia di autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali previste dalla l. cost. n. 3/2001, di riforma del Titolo V della Costituzione. Tali regole risultano principalmente dal nuovo testo dell’art. 119 Cost. che viene trattato in modo analitico. Una seconda parte del lavoro descrive le soluzioni adottate da altri Paesi europei in materia di federalismo fiscale e finanziamento delle comunità locali.
5.1 Il nuovo testo dell’art. 119 Cost.
Il co. 1 dell’art. 119 stabilisce che “I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa”. La novella costituzionale implica, pertanto, che regioni ed enti locali “si reggano con la finanza propria, vale a dire finanziando le proprie spese di funzionamento, di intervento e di amministrazione, con i mezzi prelevati dalla propria collettività (come regola), salva naturalmente l’esigenza di perequazione delle situazioni meno avvantaggiate”. Rispetto al vecchio testo dell’art. 119 non compare più il riferimento alle “forme” e ai “limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica”. Nel nuovo testo, inoltre, l’autonomia finanziaria viene specificata come autonomia “di entrata e di spesa”.
Il co. 2 dell’art. 119 prevede che “I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio”.
Con riguardo ai “tributi propri”, il nuovo art. 119, co. 2, sembra aver operato un effettivo ampliamento delle preesistenti competenze regionali. In particolare, il verbo “stabilire” dovrebbe essere indicativo del potere delle regioni di “determinare” i propri tributi e avere, pertanto, una valenza più ampia del verbo “istituire” utilizzato nella vigenza del vecchio art. 119 per indicare che le regioni “decidevano” tributi “già stabiliti” a livello statale. Tale norma, nell’individuare il quadro giuridico di riferimento entro il quale si esplica l’autonomia finanziaria degli enti ivi contemplati, indica, oltre alla Costituzione, “i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”.
Con riguardo alle compartecipazioni, la più importante novità introdotta dal co. 2 è costituita dall’uso dell’espressione “riferibili al loro territorio”: tale formula sta, infatti, a indicare che la compartecipazione di regioni ed enti locali ai tributi erariali è ora commisurata al gettito dei tributi erariali prodotto nel territorio di riferimento. In altri termini, tale norma introduce il principio della “territorialità dell’imposta” ossia il principio in forza del quale il gettito prelevato da un determinato territorio, ancorché riscosso dalla struttura finanziaria statale, dovrà poi essere reso al territorio di appartenenza.
Il co. 3 del nuovo art. 119 stabilisce inoltre che “la legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante” e individua la terza e ultima componente della finanza delle regioni e degli enti locali. L’obiettivo della perequazione, a differenza del vecchio art. 119, è quello di ridurre e non di eliminare il differenziale tra le diverse capacità fiscali per abitante dei territori presi in considerazione.
La previsione dell’assenza di vincoli di destinazione appare una logica conseguenza del nuovo modello di perequazione introdotto dalla riforma: non essendo più prevista la perequazione dei bisogni, non c’è più ragione di imporre vincoli di destinazione nell’assegnazione del fondo perequativo.
La finanza regionale e locale risulta pertanto composta da: 1) entrate proprie; 2) quote di compartecipazione al gettito dei tributi erariali; 3) quote di partecipazione al fondo perequativo.
Ai sensi del co. 4, le entrate proprie, le quote di compartecipazione al gettito dei tributi erariali e le quote di partecipazione al fondo perequativo “consentono” alle regioni “di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite”.
La norma costituisce il parametro generale per la valutazione della congruità delle risorse assegnate, nel senso che l’insieme delle risorse di cui ai primi tre commi dell’art. 119 deve consentire il congruo svolgimento delle funzioni pubbliche. La norma, tuttavia, non precisa se il finanziamento integrale delle funzioni debba essere garantito a ciascuno degli enti dalla stessa contemplati o se si debba tener conto del livello aggregato dei vari enti.
Il co. 5 dell’art. 119 stabilisce che “per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati comuni, province, città metropolitane e regioni”. La norma corrispondente del vecchio art. 119 stabiliva che lo Stato con legge assegnava “contributi speciali” a singole regioni per “provvedere a scopi determinati e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno”: il nuovo testo, pertanto, amplia notevolmente le finalità per le quali lo Stato può prevedere assegnazioni speciali di risorse aggiuntive. Scompare, tuttavia, il riferimento alla valorizzazione del Mezzogiorno e delle Isole.
Il co. 6 chiude l’art. 119 e stabilisce che “I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti”.
Con riguardo alle regioni, le novità più evidenti riguardano l’attribuzione di un patrimonio “proprio” non più sulla base della legge dello Stato, bensì sulla base dei principi generali determinati con legge dello Stato e la scomparsa del demanio regionale.
5.2 Alcune esperienze europee di federalismo fiscale
Il “federalismo fiscale” rappresenta la pietra angolare di ogni sistema che si voglia qualificare regionale o federale. Ecco perché il raffronto con le altre esperienze europee rappresenta sempre una opportunità per cogliere le analogie e le differenze tra il caso italiano e quello di Paesi di più o meno comprovata tradizione federale.
5.2.1 Austria
L’autonomia finanziaria dei Länder trova un fondamento costituzionale nell’art. 13 della Costituzione austriaca, che prescrive, a tutti i livelli di governo, l’obbligo di perseguire un equilibrio economico generale nelle politiche di bilancio e rimette a una legge costituzionale la disciplina delle rispettive competenze in materia tributaria. I rapporti finanziari tra i livelli di governo sono pertanto regolati da una Costituzione finanziaria approvata con legge costituzionale e successivamente integrata da altre leggi che redisciplinano ogni tre o cinque anni un sistema di perequazione finanziaria tra federazione, Länder e comuni. I contenuti della legge di perequazione vengono negoziati tra la federazione, rappresentata dal Ministro per le Finanze, i Länder, la confederazione dei comuni e la confederazione delle città. Essa è volta a garantire che l’imposizione fiscale non superi la capacità contributiva degli enti territoriali e che la competenza impositiva e il gettito fiscale siano effettivamente ripartiti coerentemente con i compiti rimessi alle amministrazioni federali, regionali o locali.
5.2.2 Spagna
Dal punto di vista del decentramento territoriale va osservato che la struttura fortemente decentrata dello Stato spagnolo non intacca il principio dell’unità di mercato che deriva dall’applicazione del principio di unità politica (art. 2. Cost.) al sistema di distribuzione delle competenze di carattere economico tra lo Stato e le Comunità Autonome. L’unità dell’ordine economico nazionale rappresenta un presupposto indispensabile per evitare che il riparto delle competenze in materia economica possa precludere di raggiungere un equilibrato e omogeneo sviluppo economico a livello territoriale. In questa stessa direzione sembra orientarsi l’art. 138 Cost. spagnola allorché dispone che “lo Stato garantisce la realizzazione del principio di solidarietà vegliando sull’instaurazione di un equilibrio economico adeguato e giusto tra le diverse parti del territorio spagnolo”. Questa disposizione costituisce una importante clausola economica con cui si abilita lo Stato a intervenire anche nelle materie economiche riservate alla competenza regionale al fine di assicurare un adeguato e omogeneo livello di sviluppo economico e sociale a livello territoriale.
Il regime generale di finanziamento delle quindici Comunità Autonome è stato regolato con la legge organica n. 8/1980 sul Finanziamento delle Comunità Autonome (LOFCA) che, recepita integralmente dagli Statuti autonomistici, ha dato vita a un sistema finanziario e tributario omogeneo a tutte le Comunità Autonome di regime generale. Nel 2001 è stata approvata una riforma del sistema finanziario con la quale è stato introdotto un sistema più stabile che prevede l’attribuzione alle regioni di una maggiore autonomia finanziaria per la gestione dei servizi pubblici, già trasferiti o suscettibili di trasferimento.
5.2.3 Germania
Nella Costituzione finanziaria della Repubblica federale tedesca sono presi in considerazione i tre livelli di governo: Bund, Länder e comuni. Il Titolo X della Legge fondamentale si occupa non soltanto dell’insieme dei rapporti finanziari tra Bund, Länder e comuni, ma pone anche i principi in materia di bilancio e debito pubblico disciplinando i rapporti fra lo Stato e i suoi cittadini quando si tratta di riscossione delle imposte. A tale riguardo, particolare importanza assumono i criteri dettati dalla Legge Fondamentale attraverso i quali l’ammontare delle imposte deve essere ripartito fra i diversi livelli di governo.
La Legge Fondamentale prevede altresì un sistema di perequazione finanziaria che si fonda su quattro distinti livelli. Il primo livello codifica il cd. principio delle entrate locali: il gettito fiscale rimane laddove è stato prodotto. Il secondo livello deroga al principio delle entrate locali anzidetto nel senso cioè che l’ammontare dell’imposta, lungi dal rimanere laddove è stato prodotto, confluisce laddove è necessario. Il terzo livello è rappresentato dalla cd. perequazione finanziaria orizzontale, che ha riguardo alla dislocazione delle risorse dai Länder più ricchi ai Länder più poveri. Il quarto livello è rappresentato dai cd. fondi integrativi. Proprio il sistema di perequazione finanziaria ha suscitato una forte controversia. Nella sentenza dell’11 novembre 1999 i giudici federali, pur schierandosi a favore del sistema perequativo, lo hanno dichiarato illegittimo nella sua forma vigente con effetto a partire dal 1° gennaio 2005 e hanno, pertanto, chiesto al legislatore federale di approvare, entro il 2002, una legge con la quale provvedesse a ridefinire i criteri e i parametri generali per la distribuzione del gettito fiscale derivante dall’imposta sulle entrate, nonché i criteri per la perequazione e per i trasferimenti integrativi statali. La legge in questione è stata approvata nel dicembre 2001.
Conclusioni
La nuova declinazione del tema del federalismo fiscale operata con la riforma costituzionale del 2001 ha avviato il confronto sui principi regolativi del coordinamento e della perequazione della finanza pubblica e del sistema tributario. La comparazione con modelli e soluzioni adottate in altri Paesi, pur nella specificità delle situazioni, conferma che sono necessarie negoziazioni tra i livelli istituzionali e che la perequazione è in genere materia delicata e complessa da impostare.
