Beniamino Caravita di Toritto
Capitolo 8 - La "politica costituzionale" della Regione Lombardia nei rapporti con il governo centrale
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/istituzionale/II/caravita
Il contributo dà conto dell’impegno della Regione Lombardia nelle materie costituzionali nell’attuale legislatura e nella precedente. Per l’intensità del periodo e l’articolazione dei processi attraverso i quali la Lombardia ha influito sull’evoluzione in senso federalista dell’ordinamento italiano, vengono considerati atti ed eventi più rappresentativi che si sono tradotti in proposte di referendum, ricorsi alla Corte costituzionale, intese con il Governo.
Nel 1996, con un gruppo di altre regioni, la Lombardia promuoveva 12 referendum tesi a rafforzare le competenze regionali. Un primo ambito di iniziative mirava alla soppressione di alcune strutture ministeriali centrali: Ministero delle Risorse agricole, alimentari e forestali; Dipartimento del turismo e dello spettacolo; Ministero della Sanità; Ministero dell’Industria.
Un secondo gruppo di richieste referendarie era finalizzato a ritagliare maggiori competenze alle regioni sul fronte dei rapporti internazionali e comunitari.
Un terzo gruppo di referendum, infine, aveva come obiettivo l’abrogazione, rispettivamente, della funzione statale di indirizzo e coordinamento; dei controlli dello Stato sugli atti amministrativi delle regioni; dei controlli sugli atti degli enti locali; dei concorsi unici nazionali; della figura dei segretari comunali; del potere attribuito allo Stato, per il tramite del Commissario di governo, di impartire direttive alle regioni al fine dell’esercizio delle funzioni amministrative delegate.
Dei 12 referendum proposti, la Corte costituzionale ne dichiarò ammissibili cinque.
A prescindere dall’esito di siffatti conflitti, tuttavia, alcuni degli obiettivi perseguiti dalla Regione anche con le richieste referendarie dichiarate inammissibili hanno, in parte, trovato soddisfazione nella successiva legislazione statale.
Nel 1997, la l. n. 59 ha dato l’avvio a un lungo e ampio processo di decentramento amministrativo. Per effetto delle deleghe contenute nella legge in questione il Governo ha adottato numerosi decreti legislativi con i quali sono state conferite funzioni amministrative a regioni ed enti locali nei più svariati settori (agricoltura, commercio, commercio con l’estero, mercato del lavoro, trasporti). Con il d.lgs. n. 112/1998, lo Stato ha effettuato un ulteriore conferimento a regioni ed Enti locali di funzioni nei tre settori organici di materie: “sviluppo economico e attività produttive”, “territorio ambiente e infrastrutture”, “servizi alla persona e alla comunità”.
Di fronte a tale ampio processo di decentramento, la Regione Lombardia da un lato ha provveduto a dare attuazione a livello regionale alle disposizioni contenute nei decreti delegati; dall’altro, ha attaccato il Governo in tutti i casi in cui nell’esercizio delle deleghe legislative di cui alla legge n. 59/1997 non si era mostrato rispettoso delle competenze e del ruolo riconosciuto alle regioni dalle disposizioni costituzionali allora vigenti così come interpretate dalla giurisprudenza della Corte.
La Regione Lombardia ha così impugnato di fronte alla Corte costituzionale numerosi decreti delegati tra i quali, rispettivamente, il d.lgs. 422/1997, in materia di trasporto pubblico locale; il d.lgs. 469/1997, in materia di mercato del lavoro; il d.lgs. 143/1998 in materia di commercio con l’estero.
Questi conflitti con il Governo si sono in più di una occasione conclusi con successo per la Regione Lombardia. Anche quando non ha accolto espressamente le doglianze della Lombardia, la Corte ha spesso aderito alle tesi interpretative dalla stessa prospettate.
Una considerazione a sé meritano le numerose attività svolte dalla Regione Lombardia in materia sanitaria per la costruzione del cosiddetto “modello lombardo”, fondato essenzialmente sulla separazione tra il soggetto acquirente delle prestazioni sanitarie (la ASL) e il soggetto produttore delle stesse (le AO).
Tali attività sono state condotte su più fronti: a livello legislativo, con la l.r. n. 31/1997; a livello amministrativo, attraverso l’impegno della Giunta teso a mettere in pratica le scelte operate dalla legislazione sanitaria lombarda anche attraverso i progetti di sperimentazione gestionale concordati con il Governo (art. 9 bis del d.lgs. n. 502/1992) e, infine, ricorrendo anche allo scontro con il Governo con la proposizione di fronte alla Corte costituzionale delle impugnative nei confronti, rispettivamente, della legge delega in materia sanitaria (l. n. 419/1998) e del d.lgs. n. 229/1999, di modifica del d.lgs. 502/1992, recante “Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’art. 1 della l. 421/1992”.
Le vicende giudiziarie iniziate nel 1998 si sono concluse solo nel 2002 con la sent. n. 510/2002. Sebbene tale decisone contenga una pronuncia di inammissibilità in ordine ai ricorsi promossi dalla Regione, i risultati ottenuti dalla Lombardia sono, nei fatti, positivi. Con la sentenza in esame, infatti, la Corte ha salvato le iniziative intraprese dalla Regione in materia sanitaria anche in difformità dalle prescrizioni del d.lgs. 229/1999 e per il futuro la Corte sembra aver lasciato, anche in ragione della intervenuta riforma del Titolo V, ampi spazi alle iniziative regionali.
Nel 2000, la Regione Lombardia è tornata di nuovo al centro del dibattito politico nazionale a seguito delle iniziative dalla stessa intraprese in materia di “buoni scuola” e della decisione del Consiglio regionale lombardo di indire il cd. referendum consultivo sulla devolution. Entrambe le vicende hanno visto nuovamente contrapposti il Governo e la Regione ed entrambe sono state sottoposte al giudizio della Corte costituzionale.
Con riguardo alla vicenda buoni scuola, nel 2001, a seguito di formale rinuncia del Consiglio dei Ministri al ricorso, la vicenda si concludeva con esiti positivi per la Regione Lombardia: con ordinanza n. 392/2001, la Corte costituzionale dichiarava, infatti, l’estinzione del giudizio per rinuncia.
La vicenda del referendum consultivo regionale sulla devolution è nata, invece, dalla delibera n. 25 del 15.09.2000, con la quale il Consiglio regionale aveva manifestato l’intenzione di consultare la comunità lombarda in relazione all’adozione, da parte della Regione Lombardia, di tutte le iniziative istituzionali necessarie alla promozione del trasferimento alla Regione stessa delle funzioni statali in materia di sanità, istruzione e di polizia locale, materie nelle quali la Regione Lombardia già da tempo aveva manifestato l’esigenza di ottenere una maggiore autonomia. Lo Statuto regionale, d’altra parte, consentiva tale possibilità.
Unico ostacolo, e di non poco rilievo, a una iniziativa in tale senso era costituito dalla costante giurisprudenza costituzionale in materia sostanzialmente contraria a ritenere ammissibili referendum consultivi regionali su questioni afferenti interessi riguardanti la collettività nazionale.
Consapevole del quadro costituzionale nel quale stava operando e, supportato da una Commissione di esperti nominata ad hoc, il Consiglio regionale, nel settembre 2000, approvava la delibera n. VII/25, recante “Proposta di indizione di referendum consultivo per il trasferimento delle funzioni statali in materia di sanità, istruzione anche professionale, nonché di polizia locale, alla Regione”.
Il quesito elaborato dal Consiglio regionale così suonava: “Volete voi che la Regione Lombardia, nel quadro dell’unità nazionale, intraprenda tutte le iniziative istituzionali necessarie alla promozione del trasferimento delle funzioni statali in materia di sanità, istruzione, anche professionale, nonché di polizia locale, alla Regione?”.
Non a caso nel quesito si faceva riferimento all’espressione “nel quadro dell’unità nazionale”, così come volutamente generica e priva di una connotazione specifica era l’espressione “iniziative istituzionali” utilizzata dal Consiglio: l’iniziativa referendaria, infatti, avrebbe potuto superare indenne un eventuale giudizio della Corte solo se non avesse minato il principio dell’unità nazionale e se non si fosse inserita in un procedimento di revisione costituzionale. E così accadde.
Vivace è stata la partecipazione della Lombardia al dibattito apertosi all’indomani della entrata in vigore della l. cost. n. 1/1999. In particolare, la Regione è stata al centro del dibattito giuridico istituzionale per la netta posizione assunta, subito dopo l’entrata in vigore della riforma, in ordine alla interpretazione espansiva del nuovo art. 121 Cost. in materia di potestà regolamentare.
Appare, inoltre, superfluo rammentare l’apporto della Regione alla redazione del testo dell’articolato della l. cost. n. 3/2001 con riguardo, in particolare, alla definizione dell’elenco delle materie da attribuire alla competenza legislativa concorrente delle regioni di cui al nuovo art. 117 co. 3 Cost.
Quanto ai rapporti con il governo, nell’ultima legislatura la Regione ha scelto di confrontarsi con quest’ultimo e di evitare, per quanto possibile, situazioni di conflitto.
Solo in qualche caso sporadico è stato, infatti, necessario fare ricorso alla Corte costituzionale al fine di contestare le scelte governative. Si rammenta, in proposito, l’iniziativa assunta dalla Lombardia, insieme ad altre regioni, di impugnare, per eccesso di delega, il d.lgs. 198/02 recante “Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell’art. 1, co. 2, l. 443/01”, dichiarato, successivamente, illegittimo dalla Corte con sent. n. 303/2003.
In altri casi è stato il governo a impugnare leggi regionali. Molto spesso tali impugnazioni avevano alla base la necessità di risolvere questioni interpretative poste dalla riforma del Titolo V.
A un periodo estremamente vivace di confronto tra la Lombardia ed il Governo ha fatto seguito un periodo contrassegnato da intese e limitati ricorsi alla Corte costituzionale. Non è invece variata la continuità del ruolo di soggetto trainante nella trasformazione federalista dell’ordinamento istituzionale italiano.
Il contributo dà conto dell’impegno della Regione Lombardia nelle materie costituzionali nell’attuale legislatura e nella precedente. Per l’intensità del periodo e l’articolazione dei processi attraverso i quali la Lombardia ha influito sull’evoluzione in senso federalista dell’ordinamento italiano, vengono considerati atti ed eventi più rappresentativi che si sono tradotti in proposte di referendum, ricorsi alla Corte costituzionale, intese con il Governo.
8.1 I referendum regionali del 1996
Nel 1996, con un gruppo di altre regioni, la Lombardia promuoveva 12 referendum tesi a rafforzare le competenze regionali. Un primo ambito di iniziative mirava alla soppressione di alcune strutture ministeriali centrali: Ministero delle Risorse agricole, alimentari e forestali; Dipartimento del turismo e dello spettacolo; Ministero della Sanità; Ministero dell’Industria.
Un secondo gruppo di richieste referendarie era finalizzato a ritagliare maggiori competenze alle regioni sul fronte dei rapporti internazionali e comunitari.
Un terzo gruppo di referendum, infine, aveva come obiettivo l’abrogazione, rispettivamente, della funzione statale di indirizzo e coordinamento; dei controlli dello Stato sugli atti amministrativi delle regioni; dei controlli sugli atti degli enti locali; dei concorsi unici nazionali; della figura dei segretari comunali; del potere attribuito allo Stato, per il tramite del Commissario di governo, di impartire direttive alle regioni al fine dell’esercizio delle funzioni amministrative delegate.
Dei 12 referendum proposti, la Corte costituzionale ne dichiarò ammissibili cinque.
A prescindere dall’esito di siffatti conflitti, tuttavia, alcuni degli obiettivi perseguiti dalla Regione anche con le richieste referendarie dichiarate inammissibili hanno, in parte, trovato soddisfazione nella successiva legislazione statale.
8.2 La legge 59/1997 e i decreti legislativi delegati
Nel 1997, la l. n. 59 ha dato l’avvio a un lungo e ampio processo di decentramento amministrativo. Per effetto delle deleghe contenute nella legge in questione il Governo ha adottato numerosi decreti legislativi con i quali sono state conferite funzioni amministrative a regioni ed enti locali nei più svariati settori (agricoltura, commercio, commercio con l’estero, mercato del lavoro, trasporti). Con il d.lgs. n. 112/1998, lo Stato ha effettuato un ulteriore conferimento a regioni ed Enti locali di funzioni nei tre settori organici di materie: “sviluppo economico e attività produttive”, “territorio ambiente e infrastrutture”, “servizi alla persona e alla comunità”.
Di fronte a tale ampio processo di decentramento, la Regione Lombardia da un lato ha provveduto a dare attuazione a livello regionale alle disposizioni contenute nei decreti delegati; dall’altro, ha attaccato il Governo in tutti i casi in cui nell’esercizio delle deleghe legislative di cui alla legge n. 59/1997 non si era mostrato rispettoso delle competenze e del ruolo riconosciuto alle regioni dalle disposizioni costituzionali allora vigenti così come interpretate dalla giurisprudenza della Corte.
La Regione Lombardia ha così impugnato di fronte alla Corte costituzionale numerosi decreti delegati tra i quali, rispettivamente, il d.lgs. 422/1997, in materia di trasporto pubblico locale; il d.lgs. 469/1997, in materia di mercato del lavoro; il d.lgs. 143/1998 in materia di commercio con l’estero.
Questi conflitti con il Governo si sono in più di una occasione conclusi con successo per la Regione Lombardia. Anche quando non ha accolto espressamente le doglianze della Lombardia, la Corte ha spesso aderito alle tesi interpretative dalla stessa prospettate.
8.3 La politica sanitaria: il “modello lombardo” e l’impugnativa di fronte alla Corte costituzionale del Decreto Bindi (d.lgs. n. 229/1999) e della Legge delega (legge n. 419/1998)
Una considerazione a sé meritano le numerose attività svolte dalla Regione Lombardia in materia sanitaria per la costruzione del cosiddetto “modello lombardo”, fondato essenzialmente sulla separazione tra il soggetto acquirente delle prestazioni sanitarie (la ASL) e il soggetto produttore delle stesse (le AO).
Tali attività sono state condotte su più fronti: a livello legislativo, con la l.r. n. 31/1997; a livello amministrativo, attraverso l’impegno della Giunta teso a mettere in pratica le scelte operate dalla legislazione sanitaria lombarda anche attraverso i progetti di sperimentazione gestionale concordati con il Governo (art. 9 bis del d.lgs. n. 502/1992) e, infine, ricorrendo anche allo scontro con il Governo con la proposizione di fronte alla Corte costituzionale delle impugnative nei confronti, rispettivamente, della legge delega in materia sanitaria (l. n. 419/1998) e del d.lgs. n. 229/1999, di modifica del d.lgs. 502/1992, recante “Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’art. 1 della l. 421/1992”.
Le vicende giudiziarie iniziate nel 1998 si sono concluse solo nel 2002 con la sent. n. 510/2002. Sebbene tale decisone contenga una pronuncia di inammissibilità in ordine ai ricorsi promossi dalla Regione, i risultati ottenuti dalla Lombardia sono, nei fatti, positivi. Con la sentenza in esame, infatti, la Corte ha salvato le iniziative intraprese dalla Regione in materia sanitaria anche in difformità dalle prescrizioni del d.lgs. 229/1999 e per il futuro la Corte sembra aver lasciato, anche in ragione della intervenuta riforma del Titolo V, ampi spazi alle iniziative regionali.
8.4 Le vicende dei buoni scuola e del referendum consultivo regionale sulla devolution
Nel 2000, la Regione Lombardia è tornata di nuovo al centro del dibattito politico nazionale a seguito delle iniziative dalla stessa intraprese in materia di “buoni scuola” e della decisione del Consiglio regionale lombardo di indire il cd. referendum consultivo sulla devolution. Entrambe le vicende hanno visto nuovamente contrapposti il Governo e la Regione ed entrambe sono state sottoposte al giudizio della Corte costituzionale.
Con riguardo alla vicenda buoni scuola, nel 2001, a seguito di formale rinuncia del Consiglio dei Ministri al ricorso, la vicenda si concludeva con esiti positivi per la Regione Lombardia: con ordinanza n. 392/2001, la Corte costituzionale dichiarava, infatti, l’estinzione del giudizio per rinuncia.
La vicenda del referendum consultivo regionale sulla devolution è nata, invece, dalla delibera n. 25 del 15.09.2000, con la quale il Consiglio regionale aveva manifestato l’intenzione di consultare la comunità lombarda in relazione all’adozione, da parte della Regione Lombardia, di tutte le iniziative istituzionali necessarie alla promozione del trasferimento alla Regione stessa delle funzioni statali in materia di sanità, istruzione e di polizia locale, materie nelle quali la Regione Lombardia già da tempo aveva manifestato l’esigenza di ottenere una maggiore autonomia. Lo Statuto regionale, d’altra parte, consentiva tale possibilità.
Unico ostacolo, e di non poco rilievo, a una iniziativa in tale senso era costituito dalla costante giurisprudenza costituzionale in materia sostanzialmente contraria a ritenere ammissibili referendum consultivi regionali su questioni afferenti interessi riguardanti la collettività nazionale.
Consapevole del quadro costituzionale nel quale stava operando e, supportato da una Commissione di esperti nominata ad hoc, il Consiglio regionale, nel settembre 2000, approvava la delibera n. VII/25, recante “Proposta di indizione di referendum consultivo per il trasferimento delle funzioni statali in materia di sanità, istruzione anche professionale, nonché di polizia locale, alla Regione”.
Il quesito elaborato dal Consiglio regionale così suonava: “Volete voi che la Regione Lombardia, nel quadro dell’unità nazionale, intraprenda tutte le iniziative istituzionali necessarie alla promozione del trasferimento delle funzioni statali in materia di sanità, istruzione, anche professionale, nonché di polizia locale, alla Regione?”.
Non a caso nel quesito si faceva riferimento all’espressione “nel quadro dell’unità nazionale”, così come volutamente generica e priva di una connotazione specifica era l’espressione “iniziative istituzionali” utilizzata dal Consiglio: l’iniziativa referendaria, infatti, avrebbe potuto superare indenne un eventuale giudizio della Corte solo se non avesse minato il principio dell’unità nazionale e se non si fosse inserita in un procedimento di revisione costituzionale. E così accadde.
8.5 La partecipazione della Regione Lombardia al processo di attuazione della l. cost. n. 1/1999 e della riforma del Titolo V
Vivace è stata la partecipazione della Lombardia al dibattito apertosi all’indomani della entrata in vigore della l. cost. n. 1/1999. In particolare, la Regione è stata al centro del dibattito giuridico istituzionale per la netta posizione assunta, subito dopo l’entrata in vigore della riforma, in ordine alla interpretazione espansiva del nuovo art. 121 Cost. in materia di potestà regolamentare.
Appare, inoltre, superfluo rammentare l’apporto della Regione alla redazione del testo dell’articolato della l. cost. n. 3/2001 con riguardo, in particolare, alla definizione dell’elenco delle materie da attribuire alla competenza legislativa concorrente delle regioni di cui al nuovo art. 117 co. 3 Cost.
8.6 I rapporti tra la Regione Lombardia e il governo nell’ultima legislatura
Quanto ai rapporti con il governo, nell’ultima legislatura la Regione ha scelto di confrontarsi con quest’ultimo e di evitare, per quanto possibile, situazioni di conflitto.
Solo in qualche caso sporadico è stato, infatti, necessario fare ricorso alla Corte costituzionale al fine di contestare le scelte governative. Si rammenta, in proposito, l’iniziativa assunta dalla Lombardia, insieme ad altre regioni, di impugnare, per eccesso di delega, il d.lgs. 198/02 recante “Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell’art. 1, co. 2, l. 443/01”, dichiarato, successivamente, illegittimo dalla Corte con sent. n. 303/2003.
In altri casi è stato il governo a impugnare leggi regionali. Molto spesso tali impugnazioni avevano alla base la necessità di risolvere questioni interpretative poste dalla riforma del Titolo V.
Conclusioni
A un periodo estremamente vivace di confronto tra la Lombardia ed il Governo ha fatto seguito un periodo contrassegnato da intese e limitati ricorsi alla Corte costituzionale. Non è invece variata la continuità del ruolo di soggetto trainante nella trasformazione federalista dell’ordinamento istituzionale italiano.
