Dario Casati e Alessandro Olper
Capitolo 14 - Le politiche per l’agricoltura
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/economica/II/casati-olper
Il contributo ha per oggetto l’analisi degli interventi attuati dalla Regione a supporto del sistema agroalimentare lombardo, in un contesto interessato da significativi cambiamenti che hanno visto la Regione rafforzare la governance in agricoltura. Il contributo prende in esame alcune misure dell’intervento regionale e le criticità che ancora rimangono aperte. Il capitolo si chiude con l’approfondimento delle linee strategiche regionali per il comparto agroalimentare.
Nell’ultimo decennio il sistema agroalimentare lombardo è andato incontro a crescenti pressioni competitive e a nuove sfide riconducibili a quattro eventi principali tra loro interconnessi:
– gli effetti della crescente globalizzazione dei mercati, risultato sia degli accordi multilaterali in sede WTO che della comparsa di nuovi attori sulla scena competitiva internazionale;
– il cambiamento di orientamento delle politiche europee reso sempre più urgente dell’allargamento ad est dell’Unione;
– la crescente enfasi posta dalla società sui rapporti agricoltura-ambiente e, più in generale, sulla sostenibilità del modello di sviluppo agricolo;
– l’esplosione dei problemi di sicurezza alimentare.
Nella UE la revisione del modello di politica agraria ha avviato il passaggio da politiche di sostegno basate sul sistema dei prezzi a forme di sostegno diretto dei redditi agricoli. Il cambiamento degli strumenti di intervento redistributivo, ha visto la comparsa di nuove politiche agroalimentari. Da un lato infatti la Politica agricola comune (PAC) si è dotata di nuovi strumenti di intervento, quali per esempio quelli diretti al miglioramento qualitativo dei prodotti, alla riduzione dell’impatto ambientale e alla diversificazione produttiva; dall’altro si è assistito a un più generale riposizionamento dell’azione strutturale diretta al settore agroalimentare che ha sensibilmente aumentato lo spettro di azione del governo regionale in materia di politiche agroalimentari.
La PAC è oggi articolata su due pilastri di intervento: le politiche dei mercati (I pilastro) e le politiche per lo sviluppo rurale (II pilastro). Le prime annoverano interventi di sostegno dei redditi agricoli e, solo indirettamente, hanno coinvolto l’azione settoriale della Regione. Le politiche del II pilastro, relative allo sviluppo rurale, sono programmate, gestite e attuate a livello regionale.
L’azione che ha sensibilmente qualificato l’intervento della Regione nelle ultime due legislature è riconducibile al cambiamento e al rafforzamento dei meccanismi istituzionali che governano l’intervento pubblico.
Il ridisegno dei compiti e dei ruoli della Regione in agricoltura si è mosso all’interno di due linee strategiche fondamentali: lo sviluppo del principio di sussidiarietà e la necessità di semplificare i rapporti tra le istituzioni e il sistema delle imprese.
Tale azione può essere inquadrata considerando i tre momenti fondamentali che hanno contraddistinto il modello lombardo di governance per il settore:
1. riordino delle competenze regionali e deleghe agli enti locali;
2. costituzione dell’Organismo Pagatore Regionale (OPR);
3. riforma degli enti regionali e altre azioni di governo del sistema agroalimentare.
Il riordino delle deleghe e della programmazione in agricoltura è iniziato con l’emanazione della l.r. n. 11/1998 che ha definito i termini, gli strumenti e i ruoli della programmazione in agricoltura secondo un principio di sussidiarietà basato su un doppio livello di programmazione regionale e provinciale. A livello regionale vengono decise le linee strategiche generali e gli indirizzi per il settore attraverso lo strumento del Piano Agricolo Triennale (PAT), a livello provinciale le linee regionali sono tradotte in piani e programmi specifici attraverso la redazione di Piani Agricoli Provinciali (PATP).
Tale sistema di programmazione ha permesso di gestire efficacemente le nuove politiche di sviluppo rurale. La Regione ha istituito a partire dal 2001 l’Organismo Pagatore Regionale (OPR) che si occupa di gestire le erogazioni dei contributi al settore agroalimentare. L’azione dell’OPR è stata rafforzata dalla parallela istituzione del Sistema Informativo Agricolo della Regione (SIARL), che ha sensibilmente migliorato l’accesso alle misure di sostegno, semplificando le procedure burocratiche.
Infine con la l.r. n. 3 del 2002, sono stati riformati gli enti agricoli e forestali regionali attraverso la costituzione dell’ente regionale per i servizi all’agricoltura e alle foreste (ERSAF). Le molteplici funzioni dell’ERSAF sono finalizzate a supportare il settore agroalimentare e forestale nel perseguimento degli obiettivi della programmazione regionale, con riferimento specifico alla competitività sui mercati nazionali e internazionali, allo sviluppo rurale e alla sostenibilità ambientale.
Le risorse regionali stanziate per il settore agricolo e agroalimentare ammontavano nel 2003 a circa 332 milioni di euro, di cui 236 relativi a risorse vincolate su programmi comunitari e statali e i restanti 96 milioni relativi a risorse autonome. La dinamica totale degli stanziamenti risulta complessivamente stabile nel periodo, pur mettendo in evidenza un certo incremento delle risorse vincolate, a scapito di quelle autonome.
Una parte considerevole dell’azione regionale sul sistema agricolo e alimentare è stata destinata a implementare il Piano di sviluppo rurale (PSR) della Regione per il periodo 2000-2006.
Nel periodo 2000-2004, la Regione ha erogato sulle differenti misure relative al PSR 567 milioni di euro di risorse. La distribuzione delle risorse relative al PSR (29,8% per il sostegno alla competitività, 61,9% per le politiche agroalimentari a sostegno della montagna e 7,8% a favore dello sviluppo integrato delle zone rurali) rappresenta un buon indicatore della natura dell’azione regionale nel settore.
Il rafforzamento della competitività delle filiere agricole e agroalimentari costituisce l’obiettivo principale delle politiche settoriali attuate negli ultimi dieci anni dalla Regione. Le finalità principali di questi interventi sono di migliorare la produttività complessiva dei fattori di produzione, una azione diretta sul tessuto produttivo, al fine di rafforzare le strutture di produzione e i fenomeni di coordinamento verticale delle filiere agroalimentari e una strategia indirizzata alla ricerca e sviluppo e al sostegno del trasferimento tecnologico.
Al fine di migliorare le condizioni di informazione dei consumatori la Regione ha istituito la figura del Garante regionale per la sicurezza alimentare e ha stipulato uno specifico accordo con le principali organizzazioni di categoria, con lo scopo di favorire un maggiore coordinamento tra gli attori delle filiere agroalimentari. La Regione è intervenuta anche a sostegno alla ricerca e sviluppo, finanziando programmi specifici che interessano 11 comparti agroalimentari, e riguardano tematiche trasversali.
Nel 2002 è stato istituito il Consiglio scientifico per le biotecnologie in agricoltura, in collaborazione con l’Università degli Studi di Milano, con l’obiettivo di creare un punto di riferimento e di supporto per la Regione in grado di sviluppare il confronto tra le istituzioni e la comunità scientifica regionale, nazionale e internazionale.
Un fattore di criticità delle politiche è l’effettivo raggiungimento degli obiettivi di contenimento dei potenziali effetti negativi dell’agricoltura intensiva e la connessa incentivazione di comportamenti virtuosi degli agricoltori, a cui sono finalizzate le erogazioni.
Un altro fattore di criticità è costituito dalla concreta applicazione delle misure teoricamente più innovative, nonostante siano dirette proprio alle aree più difficili, come la montagna, in cui l’attività agricola evidenzia i maggiori problemi di sopravvivenza. Per le misure dirette allo sviluppo della competitività, il problema di base è quello di verificare se l’attuale strumentazione sia sufficientemente articolata per far fronte all’impatto della crescente pressione competitiva, connessa alla liberalizzazione dei mercati.
Il ruolo autonomo e propositivo della Lombardia in materia di politiche agricole si è rafforzato negli ultimi anni a seguito della modifica del contenuto del Titolo V della Costituzione che ne ha ampliato il quadro delle competenze.
Tutto ciò si è verificato nel momento storico in cui viene rimesso in gioco il ruolo stesso dell’agricoltura e dell’agro-alimentare nella nostra società. Il contesto in cambiamento ha richiesto alla politica regionale un rilevante sforzo di adattamento e una altrettanto importante capacità di risposta per evitare che il sistema agroalimentare regionale ne risultasse frenato nel processo di crescita.
Nella VII legislatura la politica regionale ha avviato nuove modalità di approccio alla formulazione della strategia in una visione complessiva del sistema agroalimentare e di come esso è visto e percepito dalla società. Perciò, è stato avviato un maggior coordinamento operativo fra le competenze dei diversi assessorati regionali. Tale impostazione ha permesso di superare positivamente le grandi emergenze alimentari degli ultimi anni, dalla BSE agli organismi geneticamente modificati (OGM), alle aflatossine.
Il maggior coordinamento interassessorile è anche un importante punto fermo nella elaborazione di una strategia più generale che diventa sempre più necessaria nell’attuale fase storica di cambiamento radicale della tradizionale politica a livello europeo e mondiale. Peraltro la parte di gran lunga maggioritaria del sistema agricolo regionale è impegnata nella produzione di beni agricoli sottoposti a un’elevata e crescente competizione destinata, ad accentuarsi in futuro. Occorre, allora, che non venga trascurato il tema della competitività del sistema che è l’asse portante dell’agroalimentare regionale e in particolare di quella parte di esso che punta alla valorizzazione dei prodotti attraverso le denominazioni di origine e la tipicità, e che comunque rimarrà fondamentale per assicurare i livelli di reddito attuali agli agricoltori lombardi. Sulla sua prospettiva di succeso si gioca il futuro dell’agricoltura lombarda.
Le politiche regionali per l’agricoltura hanno beneficiato dello spazio aperto dalla riforma della PAC. In questo contesto, l’azione che ha qualificato l’intervento della Regione è riconducibile al cambiamento e rafforzamento dei meccanismi istituzionali che governano l’intervento pubblico, culminato con il riordino delle deleghe e la costituzione dell’OPR. Il rafforzamento della competitività delle filiere agricole e agroalimentari costituisce l’obiettivo principale delle politiche settoriali, in prospettiva sempre più importante, vista la forte presenza nell’agricoltura lombarda di produzioni di base, per loro natura maggiormente esposte alla competizione internazionale. La formulazione di una strategia complessiva del sistema agroalimentare segna in questo senso un nuovo approccio della politica regionale.
Il contributo ha per oggetto l’analisi degli interventi attuati dalla Regione a supporto del sistema agroalimentare lombardo, in un contesto interessato da significativi cambiamenti che hanno visto la Regione rafforzare la governance in agricoltura. Il contributo prende in esame alcune misure dell’intervento regionale e le criticità che ancora rimangono aperte. Il capitolo si chiude con l’approfondimento delle linee strategiche regionali per il comparto agroalimentare.
14.1 Premessa
Nell’ultimo decennio il sistema agroalimentare lombardo è andato incontro a crescenti pressioni competitive e a nuove sfide riconducibili a quattro eventi principali tra loro interconnessi:
– gli effetti della crescente globalizzazione dei mercati, risultato sia degli accordi multilaterali in sede WTO che della comparsa di nuovi attori sulla scena competitiva internazionale;
– il cambiamento di orientamento delle politiche europee reso sempre più urgente dell’allargamento ad est dell’Unione;
– la crescente enfasi posta dalla società sui rapporti agricoltura-ambiente e, più in generale, sulla sostenibilità del modello di sviluppo agricolo;
– l’esplosione dei problemi di sicurezza alimentare.
Nella UE la revisione del modello di politica agraria ha avviato il passaggio da politiche di sostegno basate sul sistema dei prezzi a forme di sostegno diretto dei redditi agricoli. Il cambiamento degli strumenti di intervento redistributivo, ha visto la comparsa di nuove politiche agroalimentari. Da un lato infatti la Politica agricola comune (PAC) si è dotata di nuovi strumenti di intervento, quali per esempio quelli diretti al miglioramento qualitativo dei prodotti, alla riduzione dell’impatto ambientale e alla diversificazione produttiva; dall’altro si è assistito a un più generale riposizionamento dell’azione strutturale diretta al settore agroalimentare che ha sensibilmente aumentato lo spettro di azione del governo regionale in materia di politiche agroalimentari.
La PAC è oggi articolata su due pilastri di intervento: le politiche dei mercati (I pilastro) e le politiche per lo sviluppo rurale (II pilastro). Le prime annoverano interventi di sostegno dei redditi agricoli e, solo indirettamente, hanno coinvolto l’azione settoriale della Regione. Le politiche del II pilastro, relative allo sviluppo rurale, sono programmate, gestite e attuate a livello regionale.
14.2 Il rafforzamento della governance in agricoltura
L’azione che ha sensibilmente qualificato l’intervento della Regione nelle ultime due legislature è riconducibile al cambiamento e al rafforzamento dei meccanismi istituzionali che governano l’intervento pubblico.
Il ridisegno dei compiti e dei ruoli della Regione in agricoltura si è mosso all’interno di due linee strategiche fondamentali: lo sviluppo del principio di sussidiarietà e la necessità di semplificare i rapporti tra le istituzioni e il sistema delle imprese.
Tale azione può essere inquadrata considerando i tre momenti fondamentali che hanno contraddistinto il modello lombardo di governance per il settore:
1. riordino delle competenze regionali e deleghe agli enti locali;
2. costituzione dell’Organismo Pagatore Regionale (OPR);
3. riforma degli enti regionali e altre azioni di governo del sistema agroalimentare.
Il riordino delle deleghe e della programmazione in agricoltura è iniziato con l’emanazione della l.r. n. 11/1998 che ha definito i termini, gli strumenti e i ruoli della programmazione in agricoltura secondo un principio di sussidiarietà basato su un doppio livello di programmazione regionale e provinciale. A livello regionale vengono decise le linee strategiche generali e gli indirizzi per il settore attraverso lo strumento del Piano Agricolo Triennale (PAT), a livello provinciale le linee regionali sono tradotte in piani e programmi specifici attraverso la redazione di Piani Agricoli Provinciali (PATP).
Tale sistema di programmazione ha permesso di gestire efficacemente le nuove politiche di sviluppo rurale. La Regione ha istituito a partire dal 2001 l’Organismo Pagatore Regionale (OPR) che si occupa di gestire le erogazioni dei contributi al settore agroalimentare. L’azione dell’OPR è stata rafforzata dalla parallela istituzione del Sistema Informativo Agricolo della Regione (SIARL), che ha sensibilmente migliorato l’accesso alle misure di sostegno, semplificando le procedure burocratiche.
Infine con la l.r. n. 3 del 2002, sono stati riformati gli enti agricoli e forestali regionali attraverso la costituzione dell’ente regionale per i servizi all’agricoltura e alle foreste (ERSAF). Le molteplici funzioni dell’ERSAF sono finalizzate a supportare il settore agroalimentare e forestale nel perseguimento degli obiettivi della programmazione regionale, con riferimento specifico alla competitività sui mercati nazionali e internazionali, allo sviluppo rurale e alla sostenibilità ambientale.
14.3 La dimensione dell’intervento regionale nel settore agroalimentare
Le risorse regionali stanziate per il settore agricolo e agroalimentare ammontavano nel 2003 a circa 332 milioni di euro, di cui 236 relativi a risorse vincolate su programmi comunitari e statali e i restanti 96 milioni relativi a risorse autonome. La dinamica totale degli stanziamenti risulta complessivamente stabile nel periodo, pur mettendo in evidenza un certo incremento delle risorse vincolate, a scapito di quelle autonome.
Una parte considerevole dell’azione regionale sul sistema agricolo e alimentare è stata destinata a implementare il Piano di sviluppo rurale (PSR) della Regione per il periodo 2000-2006.
Nel periodo 2000-2004, la Regione ha erogato sulle differenti misure relative al PSR 567 milioni di euro di risorse. La distribuzione delle risorse relative al PSR (29,8% per il sostegno alla competitività, 61,9% per le politiche agroalimentari a sostegno della montagna e 7,8% a favore dello sviluppo integrato delle zone rurali) rappresenta un buon indicatore della natura dell’azione regionale nel settore.
Il rafforzamento della competitività delle filiere agricole e agroalimentari costituisce l’obiettivo principale delle politiche settoriali attuate negli ultimi dieci anni dalla Regione. Le finalità principali di questi interventi sono di migliorare la produttività complessiva dei fattori di produzione, una azione diretta sul tessuto produttivo, al fine di rafforzare le strutture di produzione e i fenomeni di coordinamento verticale delle filiere agroalimentari e una strategia indirizzata alla ricerca e sviluppo e al sostegno del trasferimento tecnologico.
Al fine di migliorare le condizioni di informazione dei consumatori la Regione ha istituito la figura del Garante regionale per la sicurezza alimentare e ha stipulato uno specifico accordo con le principali organizzazioni di categoria, con lo scopo di favorire un maggiore coordinamento tra gli attori delle filiere agroalimentari. La Regione è intervenuta anche a sostegno alla ricerca e sviluppo, finanziando programmi specifici che interessano 11 comparti agroalimentari, e riguardano tematiche trasversali.
Nel 2002 è stato istituito il Consiglio scientifico per le biotecnologie in agricoltura, in collaborazione con l’Università degli Studi di Milano, con l’obiettivo di creare un punto di riferimento e di supporto per la Regione in grado di sviluppare il confronto tra le istituzioni e la comunità scientifica regionale, nazionale e internazionale.
14.4 Le criticità e le problematiche emergenti
Un fattore di criticità delle politiche è l’effettivo raggiungimento degli obiettivi di contenimento dei potenziali effetti negativi dell’agricoltura intensiva e la connessa incentivazione di comportamenti virtuosi degli agricoltori, a cui sono finalizzate le erogazioni.
Un altro fattore di criticità è costituito dalla concreta applicazione delle misure teoricamente più innovative, nonostante siano dirette proprio alle aree più difficili, come la montagna, in cui l’attività agricola evidenzia i maggiori problemi di sopravvivenza. Per le misure dirette allo sviluppo della competitività, il problema di base è quello di verificare se l’attuale strumentazione sia sufficientemente articolata per far fronte all’impatto della crescente pressione competitiva, connessa alla liberalizzazione dei mercati.
14.5 Le linee strategiche della politica per il sistema agroalimentare: analisi critica e prospettive
Il ruolo autonomo e propositivo della Lombardia in materia di politiche agricole si è rafforzato negli ultimi anni a seguito della modifica del contenuto del Titolo V della Costituzione che ne ha ampliato il quadro delle competenze.
Tutto ciò si è verificato nel momento storico in cui viene rimesso in gioco il ruolo stesso dell’agricoltura e dell’agro-alimentare nella nostra società. Il contesto in cambiamento ha richiesto alla politica regionale un rilevante sforzo di adattamento e una altrettanto importante capacità di risposta per evitare che il sistema agroalimentare regionale ne risultasse frenato nel processo di crescita.
Nella VII legislatura la politica regionale ha avviato nuove modalità di approccio alla formulazione della strategia in una visione complessiva del sistema agroalimentare e di come esso è visto e percepito dalla società. Perciò, è stato avviato un maggior coordinamento operativo fra le competenze dei diversi assessorati regionali. Tale impostazione ha permesso di superare positivamente le grandi emergenze alimentari degli ultimi anni, dalla BSE agli organismi geneticamente modificati (OGM), alle aflatossine.
Il maggior coordinamento interassessorile è anche un importante punto fermo nella elaborazione di una strategia più generale che diventa sempre più necessaria nell’attuale fase storica di cambiamento radicale della tradizionale politica a livello europeo e mondiale. Peraltro la parte di gran lunga maggioritaria del sistema agricolo regionale è impegnata nella produzione di beni agricoli sottoposti a un’elevata e crescente competizione destinata, ad accentuarsi in futuro. Occorre, allora, che non venga trascurato il tema della competitività del sistema che è l’asse portante dell’agroalimentare regionale e in particolare di quella parte di esso che punta alla valorizzazione dei prodotti attraverso le denominazioni di origine e la tipicità, e che comunque rimarrà fondamentale per assicurare i livelli di reddito attuali agli agricoltori lombardi. Sulla sua prospettiva di succeso si gioca il futuro dell’agricoltura lombarda.
Conclusioni
Le politiche regionali per l’agricoltura hanno beneficiato dello spazio aperto dalla riforma della PAC. In questo contesto, l’azione che ha qualificato l’intervento della Regione è riconducibile al cambiamento e rafforzamento dei meccanismi istituzionali che governano l’intervento pubblico, culminato con il riordino delle deleghe e la costituzione dell’OPR. Il rafforzamento della competitività delle filiere agricole e agroalimentari costituisce l’obiettivo principale delle politiche settoriali, in prospettiva sempre più importante, vista la forte presenza nell’agricoltura lombarda di produzioni di base, per loro natura maggiormente esposte alla competizione internazionale. La formulazione di una strategia complessiva del sistema agroalimentare segna in questo senso un nuovo approccio della politica regionale.
