Gianfranco Cerea
Capitolo 15 - Le politiche per la casa
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/sociale/II/cerea
Il contributo affronta il tema della politiche regionali per la casa, attraverso l’analisi di alcuni interventi particolarmente rilevanti: il fondo sostegno affitti, il canone moderato, la locazione temporanea, il contributo per l’acquisto della prima casa. Interventi che vengono analizzati in modo sistematico, con uno sguardo rivolto agli scenari del prossimo futuro.
Rispetto allo scenario delineato nella prima sezione di questo Rapporto, la Regione ha ritenuto di dover avviare una significativa revisione delle politiche in atto, cercando altresì di individuare nuovi strumenti di intervento in risposta ai mutati contesti sociali e finanziari. Ciò è avvenuto cercando anche di coinvolgere i vari attori del sistema casa: le rappresentanze imprenditoriali, le forze sindacali rappresentative degli inquilini, le cooperative. Si è così stabilito un dialogo e un confronto che ha condotto a individuare soluzioni per larga parte condivise, soprattutto in merito alle scelte operate a livello di Giunta regionale. Talvolta la contrapposizione è stata invece netta, come è avvenuto per esempio nel caso delle politiche per l’accesso all’edilizia pubblica, rispetto alle quali il Consiglio ha promosso soluzioni tese a una maggiore tutela dei cittadini residenti in Lombardia rispetto agli immigrati.
Se si prescinde da questa vicenda, è però indubbio che il quadro delle politiche abitative, definito dalla Regione, risulti sostanzialmente condiviso dalle parti sociali ed economiche. L’atto, approvato al riguardo, è rappresentato dal Programma regionale per l’edilizia residenziale pubblica 2002-2000. Con tale documento sono state fissate le linee guida dell’azione regionale che si sono poi tradotte in una serie di azioni concrete: il Fondo sostegno affitti; il progetto quartiere sicuro; le misure per l’acquisto della prima casa e il sostegno alla famiglia; il Piano operativo regionale del Programma nazionale “20 mila Abitazioni in affitto”; i contratti di quartiere; gli alloggi in affitto per gli anziani; l’edilizia residenziale universitaria; i programmi comunali per l’edilizia residenziale sociale a canone sociale; il Programma regionale per l’emergenza abitativa a canone sociale; la locazione temporanea; i Centri per l’inclusione sociale; l’eliminazione delle barriere architettoniche nell’Edilizia residenziale pubblica; l’Osservatorio sulla condizione abitativa. A questo complesso di misure la Regione ha destinato risorse per circa 1,2 miliardi di euro, che corrispondono a quasi lo 0,5% del prodotto lordo della Lombardia.
In questa relazione ci concentreremo su alcune di queste azioni che per dimensione o caratteristiche ben si prestano a rappresentare l’attività della Regione e i risultati raggiunti.
Il Fondo per il sostegno all’accesso alle abitazioni in locazione prevede l’erogazione di un contributo al pagamento del canone di locazione, in favore delle famiglie con una condizione economica insoddisfacente e come tale non compatibile con un ragionevole principio di sopportabilità del canone stesso.
Il Fondo è stato attivato per la prima volta con riferimento all’anno 2000 e poi rinnovato negli anni successivi. Nel corso del 2003, quarto anno di applicazione della normativa regionale, il trend positivo degli anni precedenti, in cui la politica per il sostegno dei canoni acquistava carattere ed incisività, è stato interrotto a causa della decisione dello Stato di ridurre gli stanziamenti per il fondo. A penalizzare ulteriormente la Lombardia è poi intervenuta l’adozione, da parte del Ministero competente, di criteri di riparto delle risorse tra le regioni che hanno finito per premiare le amministrazioni che avevano ritenuto di dover erogare molti contributi di importo modesto o irrilevante, senza peraltro essere tenute a fornire una adeguata documentazione sulle prestazioni erogate e i risultati conseguiti. La scelta della Giunta regionale di portare da 4,5 a 15 milioni di euro il proprio contributo al Fondo è sicuramente encomiabile, anche se non è stata purtroppo in grado di compensare adeguatamente i tagli statali.
Si dimostra come la quota di coloro che hanno ricevuto l’intervento, a 4 anni di distanza dal primo, rappresenta solo il 29% degli iniziali beneficiari. Ciò significa che la politica regionale si associa a un turn over particolarmente elevato. A rafforzare ancor più questa convinzione è il dato relativo alle caratteristiche dei nuclei che continuano a ricevere il contributo regionale. Sono infatti soprattutto gli anziani, come peraltro è logico attendersi, a permanere più di altri nella condizione di necessità. Per contro le altre famiglie e quelle degli stranieri in particolare “escono” dalla politica regionale più velocemente di altre.
Un secondo aspetto mostra che chi riceve il contributo, salvo rare eccezioni, non sembra disposto a stipulare contratti più onerosi. Si tratta di un risultato importante che contribuisce ad attenuare il timore che l’intervento pubblico finisca per essere assorbito dalla rendita, dotata come è noto di rilevante potere contrattuale, amplificato peraltro dalla particolarissima situazione dell’offerta, caratterizzata quasi esclusivamente dalla presenza di piccoli e piccolissimi proprietari.
Un secondo fronte di significativo intervento della Regione è rappresentato dalla revisione delle modalità di intervento nel campo dell’edilizia residenziale pubblica (Regolamento Regionale 10 febbraio 2004 n.1 “Criteri generali per l’assegnazione e la gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica”). La Regione ha introdotto con tale norma i principi del project financing per la realizzazione di nuove residenze da destinare all’affitto. Per sommi capi, l’intervento prevede di attivare, con i contributi della Regione, progetti che si rivolgono alla fascia di famiglie la cui condizione economica si colloca su livelli intermedi tra i requisiti che offrono una ragionevole probabilità di accedere all’edilizia pubblica e quelli che consentono di “affrontare” l’offerta del mercato.
Tale fascia è identifica dai soggetti con un reddito netto equivalente (condizione economica corretta in base alla scala di equivalenza) che si colloca tra i 14 e i 17 mila euro. Ciò significa che per una famiglia di tre componenti, la soglia di eleggibilità si aggira su un reddito netto annuo di circa 27-28 mila euro.
Per tali soggetti il progetto regionale è in grado di mettere a disposizione alloggi ad un costo – o canone moderato – che si aggira sui 60 euro a metro quadro per anno nel Comune di Milano e sui 54-56 euro per gli altri comuni. Il canone così definito verrà rivalutato annualmente in base alla crescita del PIL nominale, ovvero di un valore che, in base al normale sviluppo dei redditi da lavoro, dovrebbe condurre a una costante del rapporto tra canone stesso e condizione economica della famiglia, anche sul piano dinamico.
Unica tra le regioni italiane, la Lombardia con d.g.r. n. 7061 del 23/11/2001 ha dato attuazione all’art. 11 comma 3 della l. n. 431/98 (locazione temporanea). Con tale misura si prevede di reperire alloggi da destinare a una occupazione per periodi limitati. I soggetti beneficiari dell’intervento sono i lavoratori temporanei, coloro che sono in condizioni di emergenza abitativa, gli studenti (non universitari) o coloro che hanno necessità legate a problemi di cura e assistenza. In questo senso la specifica politica regionale si inserisce in una logica che vuole favorire quella mobilità territoriale che l’evoluzione della realtà, economica e sociale, rende ormai irrinunciabile e tanto importante quanto lo può essere ogni tradizionale emergenza.
Nel corso del 2003, primo anno di applicazione dell’intervento regionale in materia di locazione temporanea, la procedura amministrativa ha raccolto le richieste avanzate da 1.258 soggetti. Rispetto a costoro il numero di effettivi beneficiari è pari a quasi un sesto e una quota ancora più bassa ha iniziato a occupare effettivamente un alloggio in locazione temporanea.
La l.r. n. 23 del 6 dicembre 1999, “Politiche regionali per la famiglia”, prevede l’erogazione di finanziamenti per l’abbattimento del tasso di interesse nella misura massima del 2% sui mutui contratti dai beneficiari. Le agevolazioni vengono concesse in via prioritaria alle giovani coppie, alle gestanti sole, al genitore solo con figli minori a carico, ai nuclei familiari con almeno tre figli, secondo requisiti specifici.
Nel corso dell’anno 2003 si è approvata la graduatoria complessiva delle 19 mila domande pervenute nell’anno 2002 a fronte delle 5/6 mila domande attese. Si è inoltre provveduto a reperire le risorse necessarie per le prime 12 mila domande mediante la messa a disposizione dei 72 milioni di euro previsti per soddisfare le domande del triennio.
La maggior parte dei beneficiari di questo intervento si concentra nella categoria delle giovani coppie, che da sola raccoglie oltre i due terzi delle domande complessive. I genitori soli con minori a carico rappresentano il 5%. Infine i nuclei con almeno tre figli non vanno oltre il 4%.
La Regione eredita dal governo centrale una gestione delle politiche abitative fortemente incentrata sulla promozione della proprietà e sulla marginalizzazione dell’affitto e dell’edilizia sociale. Un approccio poco compatibile con gli scenari economici e sociali della Lombardia, sia presenti che prospettici.
Non senza difficoltà la Regione ha cercato di definire un quadro coerente di interventi, il cui intento, come si evince dai documenti programmatici, è quello di realizzare un sistema abitativo più capace di tutelare la parte debole della comunità, di rispondere alle esigenze dei giovani, di far fronte alla fragilità delle famiglie e alla precarietà dei redditi.
In tale disegno l’edilizia sociale dovrebbe rappresentare lo strumento di intervento nei confronti delle condizioni di maggiore difficoltà, da caratterizzare però secondo principi che sappiano conferire maggiore flessibilità all’uso di alloggi pubblici e maggiore equità relativa ai canoni corrisposti dai beneficiari.
Il progetto “canone moderato” e il Fondo sostegno affitti hanno rappresentato nuove modalità di tutela delle famiglie, raggiungendo risultati importanti sul piano della diffusione, ma soprattutto dimostrando la rispondenza allo scopo e la capacità di evitare situazioni diffuse di dipendenza. Queste misure sono poi state accompagnante da altre, tese a rafforzare politiche tradizionali o a realizzarne di nuove.
Risultati importanti, che attendono nella prossima legislatura un definitivo inquadramento generale, grazie a politiche capaci di limitare gli effetti distorti del mercato venendo incontro ai bisogni di fasce crescenti di popolazione.
Il contributo affronta il tema della politiche regionali per la casa, attraverso l’analisi di alcuni interventi particolarmente rilevanti: il fondo sostegno affitti, il canone moderato, la locazione temporanea, il contributo per l’acquisto della prima casa. Interventi che vengono analizzati in modo sistematico, con uno sguardo rivolto agli scenari del prossimo futuro.
15.1 Le politiche regionali: uno sguardo d’insieme
Rispetto allo scenario delineato nella prima sezione di questo Rapporto, la Regione ha ritenuto di dover avviare una significativa revisione delle politiche in atto, cercando altresì di individuare nuovi strumenti di intervento in risposta ai mutati contesti sociali e finanziari. Ciò è avvenuto cercando anche di coinvolgere i vari attori del sistema casa: le rappresentanze imprenditoriali, le forze sindacali rappresentative degli inquilini, le cooperative. Si è così stabilito un dialogo e un confronto che ha condotto a individuare soluzioni per larga parte condivise, soprattutto in merito alle scelte operate a livello di Giunta regionale. Talvolta la contrapposizione è stata invece netta, come è avvenuto per esempio nel caso delle politiche per l’accesso all’edilizia pubblica, rispetto alle quali il Consiglio ha promosso soluzioni tese a una maggiore tutela dei cittadini residenti in Lombardia rispetto agli immigrati.
Se si prescinde da questa vicenda, è però indubbio che il quadro delle politiche abitative, definito dalla Regione, risulti sostanzialmente condiviso dalle parti sociali ed economiche. L’atto, approvato al riguardo, è rappresentato dal Programma regionale per l’edilizia residenziale pubblica 2002-2000. Con tale documento sono state fissate le linee guida dell’azione regionale che si sono poi tradotte in una serie di azioni concrete: il Fondo sostegno affitti; il progetto quartiere sicuro; le misure per l’acquisto della prima casa e il sostegno alla famiglia; il Piano operativo regionale del Programma nazionale “20 mila Abitazioni in affitto”; i contratti di quartiere; gli alloggi in affitto per gli anziani; l’edilizia residenziale universitaria; i programmi comunali per l’edilizia residenziale sociale a canone sociale; il Programma regionale per l’emergenza abitativa a canone sociale; la locazione temporanea; i Centri per l’inclusione sociale; l’eliminazione delle barriere architettoniche nell’Edilizia residenziale pubblica; l’Osservatorio sulla condizione abitativa. A questo complesso di misure la Regione ha destinato risorse per circa 1,2 miliardi di euro, che corrispondono a quasi lo 0,5% del prodotto lordo della Lombardia.
In questa relazione ci concentreremo su alcune di queste azioni che per dimensione o caratteristiche ben si prestano a rappresentare l’attività della Regione e i risultati raggiunti.
15.2 Il Fondo sostegno affitti
Il Fondo per il sostegno all’accesso alle abitazioni in locazione prevede l’erogazione di un contributo al pagamento del canone di locazione, in favore delle famiglie con una condizione economica insoddisfacente e come tale non compatibile con un ragionevole principio di sopportabilità del canone stesso.
Il Fondo è stato attivato per la prima volta con riferimento all’anno 2000 e poi rinnovato negli anni successivi. Nel corso del 2003, quarto anno di applicazione della normativa regionale, il trend positivo degli anni precedenti, in cui la politica per il sostegno dei canoni acquistava carattere ed incisività, è stato interrotto a causa della decisione dello Stato di ridurre gli stanziamenti per il fondo. A penalizzare ulteriormente la Lombardia è poi intervenuta l’adozione, da parte del Ministero competente, di criteri di riparto delle risorse tra le regioni che hanno finito per premiare le amministrazioni che avevano ritenuto di dover erogare molti contributi di importo modesto o irrilevante, senza peraltro essere tenute a fornire una adeguata documentazione sulle prestazioni erogate e i risultati conseguiti. La scelta della Giunta regionale di portare da 4,5 a 15 milioni di euro il proprio contributo al Fondo è sicuramente encomiabile, anche se non è stata purtroppo in grado di compensare adeguatamente i tagli statali.
Si dimostra come la quota di coloro che hanno ricevuto l’intervento, a 4 anni di distanza dal primo, rappresenta solo il 29% degli iniziali beneficiari. Ciò significa che la politica regionale si associa a un turn over particolarmente elevato. A rafforzare ancor più questa convinzione è il dato relativo alle caratteristiche dei nuclei che continuano a ricevere il contributo regionale. Sono infatti soprattutto gli anziani, come peraltro è logico attendersi, a permanere più di altri nella condizione di necessità. Per contro le altre famiglie e quelle degli stranieri in particolare “escono” dalla politica regionale più velocemente di altre.
Un secondo aspetto mostra che chi riceve il contributo, salvo rare eccezioni, non sembra disposto a stipulare contratti più onerosi. Si tratta di un risultato importante che contribuisce ad attenuare il timore che l’intervento pubblico finisca per essere assorbito dalla rendita, dotata come è noto di rilevante potere contrattuale, amplificato peraltro dalla particolarissima situazione dell’offerta, caratterizzata quasi esclusivamente dalla presenza di piccoli e piccolissimi proprietari.
15.3 Il canone moderato
Un secondo fronte di significativo intervento della Regione è rappresentato dalla revisione delle modalità di intervento nel campo dell’edilizia residenziale pubblica (Regolamento Regionale 10 febbraio 2004 n.1 “Criteri generali per l’assegnazione e la gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica”). La Regione ha introdotto con tale norma i principi del project financing per la realizzazione di nuove residenze da destinare all’affitto. Per sommi capi, l’intervento prevede di attivare, con i contributi della Regione, progetti che si rivolgono alla fascia di famiglie la cui condizione economica si colloca su livelli intermedi tra i requisiti che offrono una ragionevole probabilità di accedere all’edilizia pubblica e quelli che consentono di “affrontare” l’offerta del mercato.
Tale fascia è identifica dai soggetti con un reddito netto equivalente (condizione economica corretta in base alla scala di equivalenza) che si colloca tra i 14 e i 17 mila euro. Ciò significa che per una famiglia di tre componenti, la soglia di eleggibilità si aggira su un reddito netto annuo di circa 27-28 mila euro.
Per tali soggetti il progetto regionale è in grado di mettere a disposizione alloggi ad un costo – o canone moderato – che si aggira sui 60 euro a metro quadro per anno nel Comune di Milano e sui 54-56 euro per gli altri comuni. Il canone così definito verrà rivalutato annualmente in base alla crescita del PIL nominale, ovvero di un valore che, in base al normale sviluppo dei redditi da lavoro, dovrebbe condurre a una costante del rapporto tra canone stesso e condizione economica della famiglia, anche sul piano dinamico.
15.4 La locazione temporanea
Unica tra le regioni italiane, la Lombardia con d.g.r. n. 7061 del 23/11/2001 ha dato attuazione all’art. 11 comma 3 della l. n. 431/98 (locazione temporanea). Con tale misura si prevede di reperire alloggi da destinare a una occupazione per periodi limitati. I soggetti beneficiari dell’intervento sono i lavoratori temporanei, coloro che sono in condizioni di emergenza abitativa, gli studenti (non universitari) o coloro che hanno necessità legate a problemi di cura e assistenza. In questo senso la specifica politica regionale si inserisce in una logica che vuole favorire quella mobilità territoriale che l’evoluzione della realtà, economica e sociale, rende ormai irrinunciabile e tanto importante quanto lo può essere ogni tradizionale emergenza.
Nel corso del 2003, primo anno di applicazione dell’intervento regionale in materia di locazione temporanea, la procedura amministrativa ha raccolto le richieste avanzate da 1.258 soggetti. Rispetto a costoro il numero di effettivi beneficiari è pari a quasi un sesto e una quota ancora più bassa ha iniziato a occupare effettivamente un alloggio in locazione temporanea.
15.5 I contributi all’acquisto della prima casa
La l.r. n. 23 del 6 dicembre 1999, “Politiche regionali per la famiglia”, prevede l’erogazione di finanziamenti per l’abbattimento del tasso di interesse nella misura massima del 2% sui mutui contratti dai beneficiari. Le agevolazioni vengono concesse in via prioritaria alle giovani coppie, alle gestanti sole, al genitore solo con figli minori a carico, ai nuclei familiari con almeno tre figli, secondo requisiti specifici.
Nel corso dell’anno 2003 si è approvata la graduatoria complessiva delle 19 mila domande pervenute nell’anno 2002 a fronte delle 5/6 mila domande attese. Si è inoltre provveduto a reperire le risorse necessarie per le prime 12 mila domande mediante la messa a disposizione dei 72 milioni di euro previsti per soddisfare le domande del triennio.
La maggior parte dei beneficiari di questo intervento si concentra nella categoria delle giovani coppie, che da sola raccoglie oltre i due terzi delle domande complessive. I genitori soli con minori a carico rappresentano il 5%. Infine i nuclei con almeno tre figli non vanno oltre il 4%.
15.6 Considerazioni conclusive e prospettive
La Regione eredita dal governo centrale una gestione delle politiche abitative fortemente incentrata sulla promozione della proprietà e sulla marginalizzazione dell’affitto e dell’edilizia sociale. Un approccio poco compatibile con gli scenari economici e sociali della Lombardia, sia presenti che prospettici.
Non senza difficoltà la Regione ha cercato di definire un quadro coerente di interventi, il cui intento, come si evince dai documenti programmatici, è quello di realizzare un sistema abitativo più capace di tutelare la parte debole della comunità, di rispondere alle esigenze dei giovani, di far fronte alla fragilità delle famiglie e alla precarietà dei redditi.
In tale disegno l’edilizia sociale dovrebbe rappresentare lo strumento di intervento nei confronti delle condizioni di maggiore difficoltà, da caratterizzare però secondo principi che sappiano conferire maggiore flessibilità all’uso di alloggi pubblici e maggiore equità relativa ai canoni corrisposti dai beneficiari.
Il progetto “canone moderato” e il Fondo sostegno affitti hanno rappresentato nuove modalità di tutela delle famiglie, raggiungendo risultati importanti sul piano della diffusione, ma soprattutto dimostrando la rispondenza allo scopo e la capacità di evitare situazioni diffuse di dipendenza. Queste misure sono poi state accompagnante da altre, tese a rafforzare politiche tradizionali o a realizzarne di nuove.
Risultati importanti, che attendono nella prossima legislatura un definitivo inquadramento generale, grazie a politiche capaci di limitare gli effetti distorti del mercato venendo incontro ai bisogni di fasce crescenti di popolazione.
