Giandomenico Falcon
Capitolo 3 - La posizione costituzionale delle regioni
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/istituzionale/I/falcon
Il contributo considera alcuni dei caratteri più importanti della posizione costituzionale delle regioni, dopo la riforma operata con la l. cost. n. 3/2001. Lo scritto è rivolto a individuare tali caratteri in assoluto, e non specificamente per comparazione alla situazione precedente, mettendo al centro dell’attenzione le innovazioni recate dalla riforma. Nella sintesi è in particolare valorizzato l’apporto relativo al ruolo internazionale e alla relazione tra regione ed autonomie territoriali.
Estratto redatto da IReR, non rivisto dall’autore.
Il primo punto da sottolineare è che la Costituzione qualifica le regioni, insieme a comuni, province e (se mai vi saranno) città metropolitane come Repubblica, e stabilisce per le funzioni amministrative il principio di sussidiarietà. Se ciascuna regione (e, nelle diverse dimensioni, ciascun comune e provincia) è Repubblica, questo significa che nella sua azione ogni regione (e ogni ente territoriale) si presenta come parte dell’unità complessiva, in un certo senso come rappresentante dell’unità complessiva. E se le competenze amministrative vanno assegnate dai legislatori secondo il principio di sussidiarietà, questo implica che ogni ente che rappresenti il livello più adatto per l’esercizio di quella funzione è chiamato a esercitarla non in vista del suo specifico interesse, ma nell’interesse generale o, se si vuole, nell’interesse della stessa Repubblica.
Dunque, la Costituzione non accoglie l’idea delle regioni come pura espressione delle peculiarità locali, idea che d’altronde suppone che delle cose importanti si occupi invece lo Stato. La Costituzione sembra invece affermare l’idea esattamente opposta che la generalità delle politiche pubbliche della Repubblica – tranne quelle sole di cui al co. 2 dell’art. 117 – è affidata ai poteri legislativi e, ove occorra, amministrativi delle regioni. Nel disegno costituzionale lo Stato, le regioni, le province e i comuni sono parti di un sistema, e nel sistema ogni parte esiste non (solo) come parte isolata, ma come parte di un tutto e come espressione di questo.
Le considerazioni che precedono devono essere tenute presenti nel riflettere sul ruolo internazionale delle regioni, neppure accennato nel precedente testo costituzionale (ma comunque cautamente riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale) e confermato ora sia dalla previsione della potestà legislativa concorrente in materia di “rapporti internazionali e con l’Unione Europea”, ai sensi dell’art. 117, co. 3, sia dai commi quinto e nono dello stesso art. 117: secondo il primo dei quali (tra l’altro) le regioni “provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali” (sia pure “nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza”); ai sensi del secondo “nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato”.
Tali disposizioni sono state attuate, come ben noto, dall’art. 6 della l. n. 131/2003, oggetto della recentissima sentenza della Corte costituzionale n. 238/2004.
Nella sentenza la Corte afferma (punto 6 diritto) che “le nuove disposizioni costituzionali non si discostano dalle linee fondamentali già enunciate in passato da questa Corte: riserva allo Stato della competenza sulla politica estera; ammissione di un’attività internazionale delle regioni; subordinazione di questa alla possibilità effettiva di un controllo statale sulle iniziative regionali, al fine di evitare contrasti con le linee della politica estera nazionale”, e che “la novità che discende dal mutato quadro normativo è essenzialmente il riconoscimento a livello costituzionale di un ‘potere estero’ delle regioni, cioè della potestà, nell’ambito delle proprie competenze, di stipulare, oltre ad intese con enti omologhi di altri Stati, anche veri e propri accordi con altri Stati, sia pure nei casi e nelle forme determinati da leggi statali (art. 117, co. 9)”.
La Corte sottolinea che “le regioni, nell’esercizio della potestà loro riconosciuta, non operano [...] come ‘delegate’ dello Stato, bensì come soggetti autonomi che interloquiscono direttamente con gli Stati esteri”, e che tuttavia ciò avviene “sempre nel quadro di garanzia e di coordinamento apprestato dai poteri dello Stato”, e in modo che deve essere “coordinato con l’esclusiva competenza statale in tema di politica estera”.
Nella stessa prospettiva, la Corte sottolinea che la concessione dei “pieni poteri” per la sottoscrizione dell’accordo non ha – salva la valutazione di politica estera – alcun ulteriore elemento discrezionale: “una volta che sia attuato il procedimento di verifica preventiva circa il rispetto dei limiti e delle procedure prescritte il Ministero degli affari esteri è tenuto a conferire i pieni poteri all’organo regionale competente per la stipulazione, e non potrebbe discrezionalmente negarli”, sicché si tratta “di un adempimento formale vincolato in relazione all’esito della predetta verifica”.
Dalla sentenza risulta in qualche modo confermata la netta distinzione tra le “intese con enti territoriali interni ad altro Stato”, che pur avendo rilievo “internazionale” non sono atti di diritto internazionale (e dunque, inevitabilmente, saranno soggetti al diritto interno di una delle parti stipulanti) e gli “accordi con Stati”, che sono veri e propri atti di diritto internazionale.
Proprio su questo piano, rimane ancora giustificato il dubbio sulla completezza del sistema così istituito. Da una parte, le regioni potrebbero avere interesse a stipulare accordi con enti pubblici non territoriali appartenenti a uno Stato diverso; dall’altra gli Stati non hanno solo personalità internazionale, ma – nella loro interezza o per parti della loro organizzazione – operano anche come soggetti di diritto interno. Ci si chiede se una intesa tra una regione e un apparato statale estero per, ad esempio, il coordinato esercizio di competenze richieda necessariamente un trattato internazionale, solo per la ragione che nello Stato estero la competenza è di un organo statale anziché di un ente territoriale.
Permane poi la zona grigia del rapporto tra “estero” e “Unione europea”. Un chiarimento, sia pure parziale, è venuto ora dalla sentenza della Corte costituzionale n. 258/2004, la quale ha sancito che non è richiesta la procedura di verifica della compatibilità con la politica estera nazionale quando accordi tra regioni italiane ed enti territoriali interni ad altri Stati costituiscano mera attuazione di normativa comunitaria o di programmi elaborati (con la partecipazione dello stesso Stato) in attuazione di normativa comunitaria. La Corte ha statuito, in particolare, che “la politica estera nazionale resta di competenza dello Stato e […] non viene vulnerata dalla predisposizione degli organismi, anche transfrontalieri, di esecuzione di precisi obblighi comunitari, sempre che tali accordi non esorbitino dall’ambito definito dai programmi di cooperazione” (punto 10 diritto).
L’ultimo punto riguarda i rapporti tra le regioni e gli enti locali, cioè la posizione delle regioni rispetto al sistema amministrativo “interno” al proprio territorio. Se, come sopra argomentato, il baricentro della attività regionale consiste nella disciplina e nella guida delle politiche pubbliche, è chiaro che tale disciplina e guida difficilmente potrebbe realizzarsi senza un significativo potere di influenza sugli attori “interni” i quali, per lo stesso principio di sussidiarietà stabilito dall’art. 118, hanno un ruolo fondamentale in tali politiche.
Non pare che questo tema sia stato finora oggetto di specifica normazione attuativa del nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione. Alcuni aspetti sono stati invece toccati da decisioni della Corte costituzionale. Nel loro insieme esse implicano che oggi esiste – deve esistere – un sistema locale integrato, che (per le materie non statali) ha il suo perno nelle regioni. Detto in altro modo, le regioni sono “costituzionalmente” oggi il perno del sistema regionale/locale. Il che non esclude, ovviamente, né i diritti costituzionali di partecipazione degli enti locali alle decisioni di livello regionale, né l’autonomia degli stessi enti locali in quanto non richieda unitarietà al livello (nazionale e) regionale.
Dato il ruolo costituzionale della regione di responsabile delle politiche pubbliche per tutti gli aspetti che non richiedano centralizzazione nazionale, regioni ed enti locali del sistema regionale sono oggi interlocutori necessari di un dialogo che non può più essere risolto semplicemente con un rapporto diretto tra singolo ente locale e “centro” romano; e che esiste invece un sistema locale che ha il suo naturale “baricentro” nella regione, un sistema nel quale ogni istituzione deve avere le sue garanzie di partecipazione e il suo grado di autonomia, ma dal quale non può “uscire” per cercare garanzie e protezione direttamente dallo Stato o, più prosaicamente, in qualche ufficio ministeriale.
Un ulteriore e diverso segno nella direzione di un sistema integrato regionale e locale sta nel tentativo, che alcune regioni hanno compiuto, di “rappresentare” in qualche modo gli enti locali nel contenzioso costituzionale avverso lo Stato, per esempio avverso vincoli di bilancio o riduzioni di entrate o, da ultimo, nella controversia relativa al condono edilizio. Su questo tema, con la sent. n. 196/2004, la Corte ha espressamente respinto l’eccezione di inammissibilità. In relazione al caso concreto, infatti, la Corte ha osservato che “la stretta connessione, in particolare in materia urbanistica e in tema di finanza regionale e locale, tra le attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali”: il che sembra implicare che dovunque tale stretta connessione esista – e in realtà essa sembra potenzialmente esistere in qualunque materia regionale nella quale siano identificabili interessi locali – le regioni sono abilitate ad agire in qualche modo anche in rappresentanza degli enti locali, sia pure sulla base di un interesse “comune”.
La riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione non ha rivoluzionato il ruolo costituzionale delle regioni italiane: prima come dopo, esse sono rimaste caratterizzate dal compito di disciplinare e in parte gestire le politiche pubbliche o, in termini più strettamente giuridici, le funzioni amministrative. Non c’è dubbio, tuttavia, che in questo ambito il ruolo delle regioni sia stato dalla riforma costituzionale notevolmente ispessito e rafforzato. La riforma, si potrebbe dire, ha preso atto della maturità ormai raggiunta dal sistema regionale italiano e ha esteso la precedente autonomia sia come ambiti materiali, sia come “profondità” dei poteri di intervento, sia come capacità di interloquire con altri soggetti, anche non italiani e anche in relazione alle decisioni da assumere al livello comunitario, sia come capacità di “guidare” il sistema amministrativo locale. Tale rafforzata autonomia non è però concepita come semplice capacità di differenziazione, ma anche e forse soprattutto come mezzo per esprimere nel modo migliore energie di una Repubblica che rimane un’unica comunità nazionale, e che è perciò contrassegnata, anche, dagli strumenti necessari a garantire l’armonia del sistema complessivo.
Il contributo considera alcuni dei caratteri più importanti della posizione costituzionale delle regioni, dopo la riforma operata con la l. cost. n. 3/2001. Lo scritto è rivolto a individuare tali caratteri in assoluto, e non specificamente per comparazione alla situazione precedente, mettendo al centro dell’attenzione le innovazioni recate dalla riforma. Nella sintesi è in particolare valorizzato l’apporto relativo al ruolo internazionale e alla relazione tra regione ed autonomie territoriali.
Estratto redatto da IReR, non rivisto dall’autore.
3.1 Le autonomie territoriali come Repubblica e gli strumenti di unificazione
Il primo punto da sottolineare è che la Costituzione qualifica le regioni, insieme a comuni, province e (se mai vi saranno) città metropolitane come Repubblica, e stabilisce per le funzioni amministrative il principio di sussidiarietà. Se ciascuna regione (e, nelle diverse dimensioni, ciascun comune e provincia) è Repubblica, questo significa che nella sua azione ogni regione (e ogni ente territoriale) si presenta come parte dell’unità complessiva, in un certo senso come rappresentante dell’unità complessiva. E se le competenze amministrative vanno assegnate dai legislatori secondo il principio di sussidiarietà, questo implica che ogni ente che rappresenti il livello più adatto per l’esercizio di quella funzione è chiamato a esercitarla non in vista del suo specifico interesse, ma nell’interesse generale o, se si vuole, nell’interesse della stessa Repubblica.
Dunque, la Costituzione non accoglie l’idea delle regioni come pura espressione delle peculiarità locali, idea che d’altronde suppone che delle cose importanti si occupi invece lo Stato. La Costituzione sembra invece affermare l’idea esattamente opposta che la generalità delle politiche pubbliche della Repubblica – tranne quelle sole di cui al co. 2 dell’art. 117 – è affidata ai poteri legislativi e, ove occorra, amministrativi delle regioni. Nel disegno costituzionale lo Stato, le regioni, le province e i comuni sono parti di un sistema, e nel sistema ogni parte esiste non (solo) come parte isolata, ma come parte di un tutto e come espressione di questo.
3.2 Il ruolo internazionale delle regioni
Le considerazioni che precedono devono essere tenute presenti nel riflettere sul ruolo internazionale delle regioni, neppure accennato nel precedente testo costituzionale (ma comunque cautamente riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale) e confermato ora sia dalla previsione della potestà legislativa concorrente in materia di “rapporti internazionali e con l’Unione Europea”, ai sensi dell’art. 117, co. 3, sia dai commi quinto e nono dello stesso art. 117: secondo il primo dei quali (tra l’altro) le regioni “provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali” (sia pure “nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza”); ai sensi del secondo “nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato”.
Tali disposizioni sono state attuate, come ben noto, dall’art. 6 della l. n. 131/2003, oggetto della recentissima sentenza della Corte costituzionale n. 238/2004.
Nella sentenza la Corte afferma (punto 6 diritto) che “le nuove disposizioni costituzionali non si discostano dalle linee fondamentali già enunciate in passato da questa Corte: riserva allo Stato della competenza sulla politica estera; ammissione di un’attività internazionale delle regioni; subordinazione di questa alla possibilità effettiva di un controllo statale sulle iniziative regionali, al fine di evitare contrasti con le linee della politica estera nazionale”, e che “la novità che discende dal mutato quadro normativo è essenzialmente il riconoscimento a livello costituzionale di un ‘potere estero’ delle regioni, cioè della potestà, nell’ambito delle proprie competenze, di stipulare, oltre ad intese con enti omologhi di altri Stati, anche veri e propri accordi con altri Stati, sia pure nei casi e nelle forme determinati da leggi statali (art. 117, co. 9)”.
La Corte sottolinea che “le regioni, nell’esercizio della potestà loro riconosciuta, non operano [...] come ‘delegate’ dello Stato, bensì come soggetti autonomi che interloquiscono direttamente con gli Stati esteri”, e che tuttavia ciò avviene “sempre nel quadro di garanzia e di coordinamento apprestato dai poteri dello Stato”, e in modo che deve essere “coordinato con l’esclusiva competenza statale in tema di politica estera”.
Nella stessa prospettiva, la Corte sottolinea che la concessione dei “pieni poteri” per la sottoscrizione dell’accordo non ha – salva la valutazione di politica estera – alcun ulteriore elemento discrezionale: “una volta che sia attuato il procedimento di verifica preventiva circa il rispetto dei limiti e delle procedure prescritte il Ministero degli affari esteri è tenuto a conferire i pieni poteri all’organo regionale competente per la stipulazione, e non potrebbe discrezionalmente negarli”, sicché si tratta “di un adempimento formale vincolato in relazione all’esito della predetta verifica”.
Dalla sentenza risulta in qualche modo confermata la netta distinzione tra le “intese con enti territoriali interni ad altro Stato”, che pur avendo rilievo “internazionale” non sono atti di diritto internazionale (e dunque, inevitabilmente, saranno soggetti al diritto interno di una delle parti stipulanti) e gli “accordi con Stati”, che sono veri e propri atti di diritto internazionale.
Proprio su questo piano, rimane ancora giustificato il dubbio sulla completezza del sistema così istituito. Da una parte, le regioni potrebbero avere interesse a stipulare accordi con enti pubblici non territoriali appartenenti a uno Stato diverso; dall’altra gli Stati non hanno solo personalità internazionale, ma – nella loro interezza o per parti della loro organizzazione – operano anche come soggetti di diritto interno. Ci si chiede se una intesa tra una regione e un apparato statale estero per, ad esempio, il coordinato esercizio di competenze richieda necessariamente un trattato internazionale, solo per la ragione che nello Stato estero la competenza è di un organo statale anziché di un ente territoriale.
Permane poi la zona grigia del rapporto tra “estero” e “Unione europea”. Un chiarimento, sia pure parziale, è venuto ora dalla sentenza della Corte costituzionale n. 258/2004, la quale ha sancito che non è richiesta la procedura di verifica della compatibilità con la politica estera nazionale quando accordi tra regioni italiane ed enti territoriali interni ad altri Stati costituiscano mera attuazione di normativa comunitaria o di programmi elaborati (con la partecipazione dello stesso Stato) in attuazione di normativa comunitaria. La Corte ha statuito, in particolare, che “la politica estera nazionale resta di competenza dello Stato e […] non viene vulnerata dalla predisposizione degli organismi, anche transfrontalieri, di esecuzione di precisi obblighi comunitari, sempre che tali accordi non esorbitino dall’ambito definito dai programmi di cooperazione” (punto 10 diritto).
3.3 Le regioni e le altre autonomie territoriali
L’ultimo punto riguarda i rapporti tra le regioni e gli enti locali, cioè la posizione delle regioni rispetto al sistema amministrativo “interno” al proprio territorio. Se, come sopra argomentato, il baricentro della attività regionale consiste nella disciplina e nella guida delle politiche pubbliche, è chiaro che tale disciplina e guida difficilmente potrebbe realizzarsi senza un significativo potere di influenza sugli attori “interni” i quali, per lo stesso principio di sussidiarietà stabilito dall’art. 118, hanno un ruolo fondamentale in tali politiche.
Non pare che questo tema sia stato finora oggetto di specifica normazione attuativa del nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione. Alcuni aspetti sono stati invece toccati da decisioni della Corte costituzionale. Nel loro insieme esse implicano che oggi esiste – deve esistere – un sistema locale integrato, che (per le materie non statali) ha il suo perno nelle regioni. Detto in altro modo, le regioni sono “costituzionalmente” oggi il perno del sistema regionale/locale. Il che non esclude, ovviamente, né i diritti costituzionali di partecipazione degli enti locali alle decisioni di livello regionale, né l’autonomia degli stessi enti locali in quanto non richieda unitarietà al livello (nazionale e) regionale.
Dato il ruolo costituzionale della regione di responsabile delle politiche pubbliche per tutti gli aspetti che non richiedano centralizzazione nazionale, regioni ed enti locali del sistema regionale sono oggi interlocutori necessari di un dialogo che non può più essere risolto semplicemente con un rapporto diretto tra singolo ente locale e “centro” romano; e che esiste invece un sistema locale che ha il suo naturale “baricentro” nella regione, un sistema nel quale ogni istituzione deve avere le sue garanzie di partecipazione e il suo grado di autonomia, ma dal quale non può “uscire” per cercare garanzie e protezione direttamente dallo Stato o, più prosaicamente, in qualche ufficio ministeriale.
Un ulteriore e diverso segno nella direzione di un sistema integrato regionale e locale sta nel tentativo, che alcune regioni hanno compiuto, di “rappresentare” in qualche modo gli enti locali nel contenzioso costituzionale avverso lo Stato, per esempio avverso vincoli di bilancio o riduzioni di entrate o, da ultimo, nella controversia relativa al condono edilizio. Su questo tema, con la sent. n. 196/2004, la Corte ha espressamente respinto l’eccezione di inammissibilità. In relazione al caso concreto, infatti, la Corte ha osservato che “la stretta connessione, in particolare in materia urbanistica e in tema di finanza regionale e locale, tra le attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali”: il che sembra implicare che dovunque tale stretta connessione esista – e in realtà essa sembra potenzialmente esistere in qualunque materia regionale nella quale siano identificabili interessi locali – le regioni sono abilitate ad agire in qualche modo anche in rappresentanza degli enti locali, sia pure sulla base di un interesse “comune”.
Conclusioni
La riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione non ha rivoluzionato il ruolo costituzionale delle regioni italiane: prima come dopo, esse sono rimaste caratterizzate dal compito di disciplinare e in parte gestire le politiche pubbliche o, in termini più strettamente giuridici, le funzioni amministrative. Non c’è dubbio, tuttavia, che in questo ambito il ruolo delle regioni sia stato dalla riforma costituzionale notevolmente ispessito e rafforzato. La riforma, si potrebbe dire, ha preso atto della maturità ormai raggiunta dal sistema regionale italiano e ha esteso la precedente autonomia sia come ambiti materiali, sia come “profondità” dei poteri di intervento, sia come capacità di interloquire con altri soggetti, anche non italiani e anche in relazione alle decisioni da assumere al livello comunitario, sia come capacità di “guidare” il sistema amministrativo locale. Tale rafforzata autonomia non è però concepita come semplice capacità di differenziazione, ma anche e forse soprattutto come mezzo per esprimere nel modo migliore energie di una Repubblica che rimane un’unica comunità nazionale, e che è perciò contrassegnata, anche, dagli strumenti necessari a garantire l’armonia del sistema complessivo.
