Emilio Gerelli e Giorgio Panella
Capitolo 6 - Governance e politiche dell’ambiente
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/territoriale/I/gerelli-panella
Il contributo esamina le principali azioni di politica ambientale attuate. Vengono identificate alcune scelte di fondo dell’azione regionale (in particolare le innovazioni normative generali e gli accordi quadro), e alcuni possibili nuovi orientamenti in tema di riequilibrio territoriale.
Per quanto riguarda la qualità dell’aria, si è registrata nell’ultimo decennio una crescita di consapevolezza circa la necessità di tenere sotto controllo le combustioni industriali e civili, il sistema di trasporto pubblico, le immissioni di inquinanti in atmosfera, attuando politiche integrate di riduzione. Al miglioramento tecnologico determinato dall’adozione di motori più moderni negli autoveicoli ha corrisposto un aumento nei consumi di carburanti e combustibili con un risultato di contenimento piuttosto che di riduzione degli inquinanti.
Ciò è avvenuto con una forte accentuazione negli ultimi cinque anni, che hanno segnato una svolta rispetto ai primi cinque. Nell’obiettivo di elevare il profilo e la qualità dell’azione politica in materia di governo ambientale, si è passati alla programmazione e realizzazione del Piano di risanamento qualità dell’aria (PRQA), alla progressiva emanazione di provvedimenti – compendiati nel Libro Azzurro – con un grado sempre migliore di coerenza interna e integrata sui vari comparti responsabili di emissioni inquinanti. Questi hanno portato a risultati apprezzabili e quantificabili per certi inquinanti, meno per altri, ma nel complesso, grazie anche a interventi riconducibili a norme europee e statali, a un miglioramento della qualità dell’aria pur nel mancato rispetto di alcuni parametri indicati dalle direttive europee.
Il modello lombardo di governo dell’ambiente è stato innovativo perché ha cercato di porre la questione affrontando sia la necessità di porre dei limiti alla libertà di movimento per la difesa della salute, sia introducendo politiche di sostegno alla mobilità meno inquinante. Analogo approccio è stato utilizzato sulle politiche di orientamento all’uso di combustibili a fine energetico, alla diffusione di tecnologie per la produzione di energia da fonti rinnovabili, e nella emanazione di provvedimenti sulle emissioni del comparto industriale.
Da rilevare le iniziative promozionali innovative, anche nelle relazioni con la società civile, come il Premio sulla innovazione amica dell’ambiente.
Per quanto concerne le industrie a rischio di incidente rilevante, le due legislature hanno visto il progressivo affermarsi della competenza regionale sulla materia rinsaldando il legame forte del territorio e delle aziende con gli uffici regionali.
In un territorio fortemente antropizzato come quello lombardo, il consolidarsi della Rete Natura 2000 a tutela della biodiversità ha determinato, dopo difficoltà iniziali, un’incisiva presa di coscienza da parte delle comunità locali dell’importanza della preservazione di habitat e specie talvolta messi a rischio dalla pressione delle attività umane. La vigilanza forte e attenta della Commissione europea su questa materia ha contribuito alla messa in valore della generale considerazione del bene tutelato. La diffusione nel contesto regionale degli strumenti di sostenibilità, oltre allo specifico sviluppo delle iniziative di agenda 21 e delle certificazioni ambientali, ha contribuito a consolidare la consapevolezza dell’importanza di interventi che, garantendo alla popolazione un crescente livello di benessere, si rendano compatibili con il mantenimento degli standard richiesti dalle norme nazionali e comunitarie.
L’integrazione delle tematiche ambientali nelle politiche settoriali è uno dei presupposti dello sviluppo sostenibile. Solo un processo all’insegna dell’integrazione degli interventi settoriali è in grado di promuovere politiche e processi che non creino ulteriori pressioni sulle risorse naturali e sull’ambiente, in modo da garantirne l’uso anche per il futuro. E infatti per migliorare la governance dell’ambiente la Regione sembra avere intrapreso questa strada cercando sempre più di coinvolgere le istituzioni, le imprese e i cittadini nella definizione e nell’applicazione delle politiche ambientali. Le politiche di integrazione dovrebbero garantire una ricaduta ambientale positiva e favorire l’eco-efficienza delle attività economiche.
Questo nuovo approccio richiede un ampliamento e un miglioramento della base conoscitiva e interpretativa delle interazioni tra le diverse attività antropiche e l’ambiente e il ricorso a strumenti in grado di garantire la partecipazione dei principali attori chiamati a condividere l’obiettivo di miglioramento della situazione ambientale. La Regione Lombardia ha cercato di rendere operativa la prima esigenza sviluppando sistemi di misurazione e di valutazione delle risorse. Il sistema informativo permette di descrivere lo stato delle risorse naturali e la loro eventuale situazione di criticità sia dal punto di vista quantitativo sia da quello qualitativo. Gli indicatori consentono di indirizzare le decisioni di policy e sono utili per una prima valutazione generale delle politiche nel loro complesso; tuttavia, non sempre risultano adeguati a catturare la complessità dei problemi ambientali e la loro integrazione con le altre variabili economiche. Tentativi dovrebbero essere effettuati per realizzare un approccio più integrato, in grado di cogliere le varie dimensioni della sostenibilità e unire le considerazioni di ordine ambientale, con quelle sociali ed economiche.
La seconda esigenza, anch’essa alla base della strategia improntata dalla Regione Lombardia, consiste nel ricorrere a una strumentazione di politica ambientale sempre più diversificata, efficiente ed efficace. Il nuovo approccio deve necessariamente basarsi sul concetto di responsabilità condivisa nei confronti dell’ambiente, sulla costruzione di contesti cooperativi intesi come sussidiarietà tra i livelli di governo e tra i vari operatori, sulla good governance intesa come gestione efficiente ed equo accesso ai servizi.
L’adozione degli strumenti economici e di quelli volontari deve costituire il punto di svolta nelle politiche ambientali nella direzione di una maggiore flessibilità delle politiche e di un maggior coinvolgimento degli attori socio-economici responsabili delle attività economiche e istituzionali.
Varie sono le azioni intraprese dalla Regione che si collocano in una dimensione di integrazione della variabile ambientale nelle politiche settoriali. Il Libro Azzurro della Mobilità e dell’Ambiente e l’Accordo di Programma Quadro tra Regione e Ministero dell’Ambiente ne costituiscono esempio.
Sebbene i servizi pubblici locali svolgano un ruolo importante nello sviluppo economico e civile italiano, il loro attuale assetto non è sempre compatibile né con i vincoli di finanza pubblica né con quelli posti dalla politica ambientale e dalla competizione industriale. Il rispetto di tali vincoli richiede livelli di innovazione tecnologica e di investimenti che il settore pubblico non sempre è in grado di realizzare.
L’orientamento che emerge dagli interventi legislativi della Regione è di procedere allo sfruttamento delle economie di scala e di scopo attraverso l’integrazione delle fasi di produzione dei servizi, alla loro privatizzazione e liberalizzazione. Negli interventi regionali sono presenti significativi elementi di flessibilità, come ad esempio nella gestione dei servizi idrici, dove viene riconosciuta la possibilità di tenere distinta l’erogazione del servizio dagli investimenti e dalla valorizzazione delle reti. L’innovazione consente agli enti locali non solo di detenere la proprietà delle reti, ma anche di esercitare politiche di sviluppo e manutenzione straordinaria sulle reti attraverso progetti e investimenti. Il modello lombardo permette di mantenere un adeguato controllo pubblico sulla gestione del servizio idrico integrato nel pieno rispetto delle normative europee, evitando il ricorso a procedure di affidamento diretto del servizio.
Questa evoluzione, a meno di bruschi processi regressivi, sta determinando una riduzione degli oneri a carico della finanza pubblica regionale e locale. Si tratta di verificare se il recupero di efficienza coinvolge ugualmente il settore dei servizi ambientali e con quali modalità.
Ai fini della protezione ambientale e del rilancio economico risulta particolarmente importante lo stimolo all’innovazione e alla diffusione tecnologica da parte dell’operatore pubblico. Nonostante le politiche ambientali incentivino l’innovazione tecnologica, di particolare importanza è stata l’azione della Regione volta a incentivare la capacità innovativa delle imprese. Numerose evidenze di tipo empirico dimostrano che la riduzione dell’inquinamento è più facilmente conseguibile se in aggiunta ai meccanismi di sostituzione indotti dai prezzi si ricorre all’incentivazione diretta dell’innovazione tecnologica.
Le questioni aperte per il prossimo futuro riguarderanno gli effetti indotti dalla ratifica del Protocollo di Kyoto, con le conseguenti politiche che la Regione Lombardia dovrà mettere in atto.
Novità vanno introdotte sulla prevenzione degli episodi di inquinamento atmosferico, sia dal punto di vista tecnico, che di governo. Anche dal punto di vista strutturale della mobilità e della produzione dell’energia vanno ripresi i modelli dei sistemi urbani europei, perché l’incremento costante degli spostamenti di persone e merci sottopongono e sottoporranno il sistema Lombardia a una situazione di stress continuo, non governabile soltanto con l’offerta di modalità alternative o di nuovi spazi per la mobilità tradizionale.
In agenda, e con inizio a partire dal 2005, va posto l’aggiornamento del Piano regionale per la qualità dell’aria. Andranno attentamente monitorati i processi in atto per la revisione delle direttive in materia di qualità dell’aria a proposito delle quali si rende necessaria una diversificazione territoriale che tenga conto delle specificità locali.
Per quanto concerne altre tematiche significative si segnala, in avvio nell’attuale legislatura e completamento nella prossima, il percorso di rilascio dell’Autorizzazione integrata ambientale e di successivo adeguamento, entro il 2007, degli impianti.
La Regione ha utilizzato i cambiamenti generali dell’ordinamento insiti nella riforma del Titolo V anche per assumere nuove responsabilità in campo ambientale. Ha inoltre sfruttato le possibilità di accordi di programma ai vari livelli di collaborazione istituzionale. Un momento particolarmente importante dell’azione regionale è stato il Piano della qualità dell’aria.
La Lombardia potrebbe mettere in campo strumenti innovativi di politica ambientale.
Si potrebbero introdurre mercati dei diritti di edificabilità per riequilibrare gli insediamenti sul territorio.
Per la mobilità e la qualità dell’aria è possibile percorrere la strada degli strumenti economici, al fine di modulare la domanda nel tempo e nello spazio. In particolare dovrebbero essere riconsiderate le proposte di pedaggi urbani, con contestuale rilancio del trasporto pubblico locale, e dei pedaggi per i trasporti pesanti, ora considerati anche dalla Commissione Europea.
Dovrebbero essere ulteriormente sviluppati l’integrazione degli obiettivi ambientali nelle altre politiche regionali, le ipotesi di una riforma fiscale “verde” alla ricerca di un doppio dividendo, economico e ambientale, e la promozione delle innovazioni eco-efficienti attraverso la domanda pubblica.
Il Protocollo di Kyoto porrà nuove esigenze alle politiche energetico-ambientali della Lombardia. Il Piano della qualità dell’aria dovrà essere aggiornato.
Il contributo esamina le principali azioni di politica ambientale attuate. Vengono identificate alcune scelte di fondo dell’azione regionale (in particolare le innovazioni normative generali e gli accordi quadro), e alcuni possibili nuovi orientamenti in tema di riequilibrio territoriale.
6.1 linee generali di azione
Per quanto riguarda la qualità dell’aria, si è registrata nell’ultimo decennio una crescita di consapevolezza circa la necessità di tenere sotto controllo le combustioni industriali e civili, il sistema di trasporto pubblico, le immissioni di inquinanti in atmosfera, attuando politiche integrate di riduzione. Al miglioramento tecnologico determinato dall’adozione di motori più moderni negli autoveicoli ha corrisposto un aumento nei consumi di carburanti e combustibili con un risultato di contenimento piuttosto che di riduzione degli inquinanti.
Ciò è avvenuto con una forte accentuazione negli ultimi cinque anni, che hanno segnato una svolta rispetto ai primi cinque. Nell’obiettivo di elevare il profilo e la qualità dell’azione politica in materia di governo ambientale, si è passati alla programmazione e realizzazione del Piano di risanamento qualità dell’aria (PRQA), alla progressiva emanazione di provvedimenti – compendiati nel Libro Azzurro – con un grado sempre migliore di coerenza interna e integrata sui vari comparti responsabili di emissioni inquinanti. Questi hanno portato a risultati apprezzabili e quantificabili per certi inquinanti, meno per altri, ma nel complesso, grazie anche a interventi riconducibili a norme europee e statali, a un miglioramento della qualità dell’aria pur nel mancato rispetto di alcuni parametri indicati dalle direttive europee.
Il modello lombardo di governo dell’ambiente è stato innovativo perché ha cercato di porre la questione affrontando sia la necessità di porre dei limiti alla libertà di movimento per la difesa della salute, sia introducendo politiche di sostegno alla mobilità meno inquinante. Analogo approccio è stato utilizzato sulle politiche di orientamento all’uso di combustibili a fine energetico, alla diffusione di tecnologie per la produzione di energia da fonti rinnovabili, e nella emanazione di provvedimenti sulle emissioni del comparto industriale.
Da rilevare le iniziative promozionali innovative, anche nelle relazioni con la società civile, come il Premio sulla innovazione amica dell’ambiente.
Per quanto concerne le industrie a rischio di incidente rilevante, le due legislature hanno visto il progressivo affermarsi della competenza regionale sulla materia rinsaldando il legame forte del territorio e delle aziende con gli uffici regionali.
In un territorio fortemente antropizzato come quello lombardo, il consolidarsi della Rete Natura 2000 a tutela della biodiversità ha determinato, dopo difficoltà iniziali, un’incisiva presa di coscienza da parte delle comunità locali dell’importanza della preservazione di habitat e specie talvolta messi a rischio dalla pressione delle attività umane. La vigilanza forte e attenta della Commissione europea su questa materia ha contribuito alla messa in valore della generale considerazione del bene tutelato. La diffusione nel contesto regionale degli strumenti di sostenibilità, oltre allo specifico sviluppo delle iniziative di agenda 21 e delle certificazioni ambientali, ha contribuito a consolidare la consapevolezza dell’importanza di interventi che, garantendo alla popolazione un crescente livello di benessere, si rendano compatibili con il mantenimento degli standard richiesti dalle norme nazionali e comunitarie.
6.2 la necessità di ricorrere a politiche integrate
L’integrazione delle tematiche ambientali nelle politiche settoriali è uno dei presupposti dello sviluppo sostenibile. Solo un processo all’insegna dell’integrazione degli interventi settoriali è in grado di promuovere politiche e processi che non creino ulteriori pressioni sulle risorse naturali e sull’ambiente, in modo da garantirne l’uso anche per il futuro. E infatti per migliorare la governance dell’ambiente la Regione sembra avere intrapreso questa strada cercando sempre più di coinvolgere le istituzioni, le imprese e i cittadini nella definizione e nell’applicazione delle politiche ambientali. Le politiche di integrazione dovrebbero garantire una ricaduta ambientale positiva e favorire l’eco-efficienza delle attività economiche.
Questo nuovo approccio richiede un ampliamento e un miglioramento della base conoscitiva e interpretativa delle interazioni tra le diverse attività antropiche e l’ambiente e il ricorso a strumenti in grado di garantire la partecipazione dei principali attori chiamati a condividere l’obiettivo di miglioramento della situazione ambientale. La Regione Lombardia ha cercato di rendere operativa la prima esigenza sviluppando sistemi di misurazione e di valutazione delle risorse. Il sistema informativo permette di descrivere lo stato delle risorse naturali e la loro eventuale situazione di criticità sia dal punto di vista quantitativo sia da quello qualitativo. Gli indicatori consentono di indirizzare le decisioni di policy e sono utili per una prima valutazione generale delle politiche nel loro complesso; tuttavia, non sempre risultano adeguati a catturare la complessità dei problemi ambientali e la loro integrazione con le altre variabili economiche. Tentativi dovrebbero essere effettuati per realizzare un approccio più integrato, in grado di cogliere le varie dimensioni della sostenibilità e unire le considerazioni di ordine ambientale, con quelle sociali ed economiche.
La seconda esigenza, anch’essa alla base della strategia improntata dalla Regione Lombardia, consiste nel ricorrere a una strumentazione di politica ambientale sempre più diversificata, efficiente ed efficace. Il nuovo approccio deve necessariamente basarsi sul concetto di responsabilità condivisa nei confronti dell’ambiente, sulla costruzione di contesti cooperativi intesi come sussidiarietà tra i livelli di governo e tra i vari operatori, sulla good governance intesa come gestione efficiente ed equo accesso ai servizi.
L’adozione degli strumenti economici e di quelli volontari deve costituire il punto di svolta nelle politiche ambientali nella direzione di una maggiore flessibilità delle politiche e di un maggior coinvolgimento degli attori socio-economici responsabili delle attività economiche e istituzionali.
Varie sono le azioni intraprese dalla Regione che si collocano in una dimensione di integrazione della variabile ambientale nelle politiche settoriali. Il Libro Azzurro della Mobilità e dell’Ambiente e l’Accordo di Programma Quadro tra Regione e Ministero dell’Ambiente ne costituiscono esempio.
6.3 Efficienza nella gestione dei servizi ambientali
Sebbene i servizi pubblici locali svolgano un ruolo importante nello sviluppo economico e civile italiano, il loro attuale assetto non è sempre compatibile né con i vincoli di finanza pubblica né con quelli posti dalla politica ambientale e dalla competizione industriale. Il rispetto di tali vincoli richiede livelli di innovazione tecnologica e di investimenti che il settore pubblico non sempre è in grado di realizzare.
L’orientamento che emerge dagli interventi legislativi della Regione è di procedere allo sfruttamento delle economie di scala e di scopo attraverso l’integrazione delle fasi di produzione dei servizi, alla loro privatizzazione e liberalizzazione. Negli interventi regionali sono presenti significativi elementi di flessibilità, come ad esempio nella gestione dei servizi idrici, dove viene riconosciuta la possibilità di tenere distinta l’erogazione del servizio dagli investimenti e dalla valorizzazione delle reti. L’innovazione consente agli enti locali non solo di detenere la proprietà delle reti, ma anche di esercitare politiche di sviluppo e manutenzione straordinaria sulle reti attraverso progetti e investimenti. Il modello lombardo permette di mantenere un adeguato controllo pubblico sulla gestione del servizio idrico integrato nel pieno rispetto delle normative europee, evitando il ricorso a procedure di affidamento diretto del servizio.
Questa evoluzione, a meno di bruschi processi regressivi, sta determinando una riduzione degli oneri a carico della finanza pubblica regionale e locale. Si tratta di verificare se il recupero di efficienza coinvolge ugualmente il settore dei servizi ambientali e con quali modalità.
Ai fini della protezione ambientale e del rilancio economico risulta particolarmente importante lo stimolo all’innovazione e alla diffusione tecnologica da parte dell’operatore pubblico. Nonostante le politiche ambientali incentivino l’innovazione tecnologica, di particolare importanza è stata l’azione della Regione volta a incentivare la capacità innovativa delle imprese. Numerose evidenze di tipo empirico dimostrano che la riduzione dell’inquinamento è più facilmente conseguibile se in aggiunta ai meccanismi di sostituzione indotti dai prezzi si ricorre all’incentivazione diretta dell’innovazione tecnologica.
6.4 Le questioni aperte
Le questioni aperte per il prossimo futuro riguarderanno gli effetti indotti dalla ratifica del Protocollo di Kyoto, con le conseguenti politiche che la Regione Lombardia dovrà mettere in atto.
Novità vanno introdotte sulla prevenzione degli episodi di inquinamento atmosferico, sia dal punto di vista tecnico, che di governo. Anche dal punto di vista strutturale della mobilità e della produzione dell’energia vanno ripresi i modelli dei sistemi urbani europei, perché l’incremento costante degli spostamenti di persone e merci sottopongono e sottoporranno il sistema Lombardia a una situazione di stress continuo, non governabile soltanto con l’offerta di modalità alternative o di nuovi spazi per la mobilità tradizionale.
In agenda, e con inizio a partire dal 2005, va posto l’aggiornamento del Piano regionale per la qualità dell’aria. Andranno attentamente monitorati i processi in atto per la revisione delle direttive in materia di qualità dell’aria a proposito delle quali si rende necessaria una diversificazione territoriale che tenga conto delle specificità locali.
Per quanto concerne altre tematiche significative si segnala, in avvio nell’attuale legislatura e completamento nella prossima, il percorso di rilascio dell’Autorizzazione integrata ambientale e di successivo adeguamento, entro il 2007, degli impianti.
Conclusioni
La Regione ha utilizzato i cambiamenti generali dell’ordinamento insiti nella riforma del Titolo V anche per assumere nuove responsabilità in campo ambientale. Ha inoltre sfruttato le possibilità di accordi di programma ai vari livelli di collaborazione istituzionale. Un momento particolarmente importante dell’azione regionale è stato il Piano della qualità dell’aria.
La Lombardia potrebbe mettere in campo strumenti innovativi di politica ambientale.
Si potrebbero introdurre mercati dei diritti di edificabilità per riequilibrare gli insediamenti sul territorio.
Per la mobilità e la qualità dell’aria è possibile percorrere la strada degli strumenti economici, al fine di modulare la domanda nel tempo e nello spazio. In particolare dovrebbero essere riconsiderate le proposte di pedaggi urbani, con contestuale rilancio del trasporto pubblico locale, e dei pedaggi per i trasporti pesanti, ora considerati anche dalla Commissione Europea.
Dovrebbero essere ulteriormente sviluppati l’integrazione degli obiettivi ambientali nelle altre politiche regionali, le ipotesi di una riforma fiscale “verde” alla ricerca di un doppio dividendo, economico e ambientale, e la promozione delle innovazioni eco-efficienti attraverso la domanda pubblica.
Il Protocollo di Kyoto porrà nuove esigenze alle politiche energetico-ambientali della Lombardia. Il Piano della qualità dell’aria dovrà essere aggiornato.
