Andrea Gilardoni
Capitolo 16 - Il modello lombardo di gestione
delle utilities
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/territoriale/III/gilardoni
Il saggio esamina le caratteristiche del modello lombardo di gestione delle utilities. Viene dapprima identificata l’evoluzione dei fattori determinanti del cambiamento, come le normative europee e la crescente domanda di qualità del servizio. Vengono quindi ripercorsi i principali provvedimenti regionali per le utilities, fino alla legge regionale sui servizi di pubblica utilità. Sono successivamente presi in esame i provvedimenti e le iniziative di intervento regionale attuate nei diversi settori: energia, rifiuti, siti contaminati, risorse idriche.
Le direttive comunitarie sono alla base delle regolamentazioni nazionali e regionali dei vari settori delle utilities. L’Italia si è mossa in ritardo varando, alla fine, una serie di norme di settore: la legge Galli (l. n. 36/1994) per le risorse idriche, il decreto Ronchi (d.lgs. 22/1997) per i rifiuti, il decreto Bersani (d.lg.s 79/99) e il decreto Letta (d.lgs. 164/2000) per elettricità e gas. Con la riforma il Titolo V della Costituzione si ribaltano a favore delle regioni le scelte sui modelli di governo dei servizi pubblici ma la linea di demarcazione tra Stato e regioni varia in relazione alla materia considerata.
Con la Finanziaria del 2002 e del 2004 sono state introdotte ulteriori modifiche normative sui servizi pubblici che puntano a regolare la proprietà delle reti e degli impianti, la loro gestione, la gestione del servizio e l’erogazione dello stesso.
Il panorama delle utilities lombarde è costellato da numerosissime entità legate alle amministrazioni comunali. Un aspetto particolare è la presenza, già prima delle riforme, del settore privato, in coerenza con lo spirito imprenditoriale che caratterizza la regione.
Una delle debolezze fondamentali della realtà lombarda a fronte dell’apertura dei mercati è nelle dimensioni ridotte delle aziende che spesso non permette di raggiungere una massa critica adeguata per una gestione economica del servizio. Particolare attenzione merita, quindi, il progetto allo studio della Regione di creare una maxi azienda che raccolga venti municipalizzate, dalle mono-business, come CAP, Ferrovie Nord e ATM Milano, fino alle medie aziende locali per elettricità, gas, servizi idrici, trasporti e igiene urbana. La holding regionale che ne scaturirebbe potrebbe vantare un patrimonio netto di oltre 3,6 miliardi di euro e potrebbe essere quotata in borsa.
Gli ultimi anni hanno visto la nascita di nuovi bisogni e lo sviluppo di aspettative crescenti da parte dei cittadini. Per lungo tempo le imprese erogatrici si sono rapportate a utenti che non avevano possibilità di scelta; con le riforme e le dinamicità correlate, si è assistito alla progressiva emancipazione almeno di certe categorie di utenti.
La domanda si è concentrata sempre più su efficienza e qualità dei servizi ricevuti e su nuovi servizi. L’attenzione è stata posta sulla fase di erogazione del servizio e su un arricchimento del core service con altri servizi. Ciò ha indotto le imprese ad avviare politiche di analisi e segmentazione della domanda per poter formulare offerte differenziate. La soddisfazione del cliente diventa un passo essenziale per la costruzione del vantaggio competitivo.
In campo energetico la Regione coordina le forme di incentivazione previste dalla l. n. 10/91 e l’attività degli enti locali in tema di riduzione dei consumi energetici negli edifici. Il PER del marzo 2003, che conclude un articolato processo normativo, punta al raggiungimento di maggiore efficienza energetica nei diversi settori, riprendendo le linee-guida definite in Italia dal CIPE e connesse alla ratifica del Protocollo di Kyoto, ed identifica una vasta gamma di strumenti, sia sul lato dell’offerta che sul lato della domanda, per incentivare l’efficienza, gli strumenti di Energy Management, la adozione delle Best Available Techniques.
Nel campo delle risorse idriche, il legislatore è intervenuto dapprima per attuare la legge Galli con l’emanazione della l.r. n. 21 del 20 ottobre 1998, che prevede la costituzione degli ATO (12 per la Lombardia), e, in seguito, per adeguare le norme regionali alle disposizioni statali ed europee in materia di tutela delle acque dall’inquinamento. Il Piano di Tutela delle Acque costituisce lo strumento pianificatorio regionale per acquedotti, fognature e depurazione.
In tema di gestione dei rifiuti, il decreto Ronchi attribuisce alla Regione il compito di programmare la gestione dei rifiuti e di ottimizzarla. L’articolo 22 indica che i piani regionali di gestione dei rifiuti devono contenere “la tipologia e il complesso di impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti solidi urbani da realizzare nella Regione”. La regolamentazione regionale in materia deriva dal Programma Regionale di Sviluppo, che riprende le indicazioni europee sulla tutela della salute e dell’ambiente e sull’utilizzo a fini energetici dei RSU.
L’esigenza di aggiornare e coordinare le normative di settore, anche alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione, ha portato alla l.r. n. 26 del 12 dicembre 2003. Si tratta della prima normativa in Europa che affronta in via unitaria il complesso delle public utilities (acqua, rifiuti, sottosuolo ed energia) consistente in un Testo Unico che ha come riferimento la centralità degli utenti. La normativa regionale vuole recuperare la centralità dei cittadini e fornire un assetto in grado di colmare lo spazio di indeterminatezza della disciplina nazionale.
La via lombarda si presenta come soluzione diversa rispetto sia alle proposte di completa privatizzazione dei servizi, sia alle logiche di salvaguardia del modello pubblico. Il modello in esame si basa sulla separazione tra gestione delle reti ed erogazione del servizio per tutte le utilities. L’articolo 2 stabilisce che le reti rimangono di proprietà e di gestione pubblica, mentre il servizio è gestito dal mercato, senza aiuti pubblici, con l’emissione sul mercato di bond e l’impiego della finanza innovativa.
In generale, viene posta grande attenzione all’efficienza, sia in termini di qualità che di economicità dei servizi offerti al cittadino, prevedendo meccanismi di controllo, di reclamo e di rimborso automatico per prestazioni inferiori ai livelli minimi e un sistema di garanzia imperniato su: Carta dei Servizi; Garante dei Servizi; Osservatorio Risorse e Servizi.
Gli obiettivi di incentivo al libero mercato e di tutela ambientale hanno, dapprima, portato all’Accordo di Programma Quadro sull’ambiente tra la Regione e il Ministero dell’Ambiente, con lo stanziamento di circa 1.000 Mld di vecchie lire per la realizzazione di impianti di teleriscaldamento e di centrali a biomasse, per i parchi, la bonifica e la sperimentazione di carburanti ecologici. Si deve, poi, ricordare il passaggio fondamentale dell’istituzione dell’ARPA e la realizzazione del primo Rapporto sullo stato dell’ambiente.
Con il PER gli obiettivi divengono: ridurre il costo dell’energia per le famiglie e le imprese; promuovere la crescita competitiva dell’industria delle nuove tecnologie energetiche; ridurre le emissioni climalteranti e inquinanti; prestare attenzione agli aspetti sociali e di tutela della salute dei cittadini. La Lombardia si fa promotrice di un Tavolo Idrogeno (2001-2003) e del Tavolo Auto Nuova Lombardia 2005 (iniziato nel 2002), del Tavolo permanente di confronto tra AEEG e Coordinamento interregionale.
Per le fonti rinnovabili, l’iniziativa regionale punta sia al lato della domanda che a quello dell’offerta. Nell’ambito dell’Accordo di Programma, utilizzando i fondi della Carbon Tax del 1998, si dà priorità all’uso delle biomasse e al teleriscaldamento, finanziando 39 nuovi progetti (22 impianti di teleriscaldamento, per un risparmio energetico di combustibile fossile pari a circa 130 ktep/anno e una riduzione di CO2 emessa di 173.000 ton/anno e 17 impianti a biomassa, per un risparmio energetico di 45 ktep/anno ed emissioni evitate di CO2 pari a 56.000 ton/anno). Inoltre, è riproposto il bando per l’assegnazione di contributi a fondo perduto (7 milioni e mezzo di euro) per l’istallazione di pannelli fotovoltaici per la produzione di energia elettrica.
La Regione ha aderito al Progetto Altener Schools, che ha individuato 7 edifici scolastici in cui utilizzare in toto l’energia solare per il riscaldamento e la produzione di acqua calda. Tale progetto ha portato all’apertura, nel settembre 2003, del Centro Professionale di Casaro (LC) a completa copertura solare.
Si vuole, inoltre, riavviare e potenziare l’energia idroelettrica, già presente nel territorio, così come stato testimoniato dall’apertura di 125 nuove istruttorie per il rilascio di concessioni idroelettriche. Sono stati messi a disposizione anche fondi per un totale di 1,5 milioni euro per realizzare piccoli impianti di potenza non superiore ai 3 mila kW.
La Regione si è fatta promotrice di un sistema di certificazione energetica degli edifici, la cui evoluzione naturale è l’abbinamento con incentivi economici. Altra politica attuata è quella di favorire la diffusione di appliances ad alta efficienza presso i consumatori domestici, con campagne di informazione mirate e l’avvio di accordi con i punti vendita e le case produttrici di elettrodomestici.
La Regione ha recentemente reso operativa la direttiva europea 96/61 sulla Prevenzione e Controllo Integrati dell’Inquinamento (IPPC) e ha aperto un apposito sportello per le imprese. Al fine di creare il più largo consenso sul tema, è stato adottato un Protocollo d’Intesa con Confindustria Lombardia, per effettuare sperimentazioni sulle procedure autorizzative.
Notevole impulso è anche dato al tema dei trasporti ecologicamente compatibili e sostenibili, che rientrano nel Piano di Tutela dell’Aria, che ha visto numerose iniziative, come i blocchi del traffico programmati, ma anche un primo approccio a lungo termine con lo stanziamento di incentivi per l’acquisto di auto a minor impatto ambientale.
Nell’ultimo quinquiennio, la priorità si è spostata sul recupero e sulla valorizzazione a cui si sono aggiunti i problemi delle bonifiche delle aree contaminate. Le politiche in materia hanno puntato alla integrazione dei termodistruttori con piccoli impianti di recupero energetico e alla creazione di un mercato delle materie seconde, con la promozione della quantità e della qualità della raccolta differenziata.
Il PRS del 2000 fissa anche obiettivi di riutilizzo, recupero e riciclaggio di contenimento e di riduzione della produzione di rifiuti.
Per ciò che riguarda gli impianti e le infrastrutture di smaltimento, la Lombardia ha promosso e incentivato l’ammodernamento delle strutture esistenti. Dei 47 progetti regionali presentati per la VIA, 22 riguardano i rifiuti. Nell’ambito della politica di decentramento amministrativo la Regione ha delegato le province, con provvedimenti concertati con le stesse, e successivamente attribuito, con la l.r. n. 26/03, le competenze per l’approvazione dei progetti e l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio degli impianti. È in corso di predisposizione il penultimo provvedimento relativo al compostaggio dei rifiuti urbani. Restano competenza strettamente regionale le decisioni relative a discariche e termovalorizzatori.
La Lombardia si è sempre caratterizzata per l’elevata concentrazione di attività industriali, che ha determinato una notevole presenza di aree dismesse anche in ambito urbano. Ciò l’ha condotta ad anticipare i contenuti della norma nazionale con la predisposizione nel 1995 di un Piano Regionale di Intervento e di norme tecniche, a cui ha fatto seguito il Piano Regionale di Bonifica.
Con delibera n. 958 del 17 febbraio 2004 è stato approvato dal Consiglio regionale il nuovo Piano Stralcio di bonifica delle aree inquinate.
La politica adottata dalla Regione ha condotto risultati positivi di recupero delle aree contaminate, il cui caso più emblematico è dato dalla Ex Raffineria Agip Petroli di Rho-Pero, su cui sta sorgendo il nuovo Polo Fieristico di Milano. Per riuscire a sopportare il peso delle bonifiche in termini economici, la Regione ha ricalcato la procedura di finanziamento per il recupero dei siti di interesse nazionale all’interno della l.r. n. 26/03, con l’enfasi sullo strumento del project financing e della partnership pubblico-privato, prevedendo la possibilità per i privati di disporre delle aree una volta ultimati i lavori.
Nella seconda metà degli anni Novanta, la Lombardia ha avviato il processo di recepimento delle leggi Galli e Merli che hanno introdotto il principio dell’integrazione dell’intero ciclo idrico e l’attenzione del risanamento delle acque.
Il successivo Programma Regionale di Sviluppo del 2000 (PRS) riprende con maggior enfasi l’attuazione della legge Galli. Inoltre, viene lanciato il progetto pilota nel bacino altamente inquinato Lambro-Seveso-Olona, con la predisposizione di un “accordo di fiume” sotto il coordinamento regionale. Tale progetto è replicato sul bacino del Po e degli altri fiumi principali. Sempre sul bacino dell’Olona, nel luglio del 2004 è stato varato il primo contratto in Italia di programmazione di interventi, per un totale di 215 milioni di euro. Il contratto dell’Olona attua la logica della programmazione negoziata tra 78 comuni.
In concomitanza con l’anno internazionale dell’acqua (2003), è stato redatto il nuovo Piano Regionale di Risanamento delle Acque (PRRA), elaborato dalla Regione in collaborazione con le province. La Regione prevede la concessione di contributi in annualità e in capitale per realizzare gli interventi straordinari per una prima attuazione del PRRA e la predisposizione di un programma di interventi prioritari in collaborazione con le province e gli ATO.
In recepimento dell’articolo 13 della direttiva 2000/60/CE, la Regione ha previsto nella l.r. n. 26/03 la formazione di un Piano di Gestione del Bacino Idrografico. Esso si compone di un “Atto di Indirizzi” e di un “Programma di Tutela e uso delle Acque”. L’Atto di Indirizzi è stato approvato dal Consiglio Regionale nel luglio 2004 e contiene una serie di studi preliminari sullo stato attuale e sulle esigenze future. Sulla base degli obiettivi indicati nell’Atto di Indirizzi, la Giunta dovrà approvare il Programma di Tutela e Uso delle Acque.
Dopo decenni di ritardi, annullamenti e rinvii, si è arrivati alla costruzione del depuratore per l’area della città di Milano. A luglio 2000 il Sindaco Albertini diviene Commissario straordinario. Il 12 aprile 2003 si inaugura la prima trance del depuratore di Nosedo, ultimato a novembre 2004, che depurerà il 50% delle acque. A giugno 2004, è terminato il depuratore di Milano Sud, che tratterà il 40% delle acque reflue dell’area. Il restante 10% verrà depurato grazie ai lavori di raddoppio del terzo ramo di Peschiera Borromeo.
L’attuazione delle direttive europee in Italia e la riforma del Titolo V hanno portato la Regione ad assumere nuove importanti responsabilità per le utilities, settori che hanno linee di demarcazione complesse rispetto alle competenze statali.
L’originaria frammentazione delle imprese delle utilities ha stimolato azioni volte al perseguimento di più elevate masse critiche ed economie di scala. Gli ultimi anni hanno visto la nascita di aspettative crescenti da parte dei cittadini. Per giungere a un maggiore coordinamento e a principi comuni, si è dato luogo alla l.r. n. 26 del 12 dicembre 2003, che è la prima normativa in Europa che affronta in via unitaria il complesso delle public utilities (acqua, rifiuti, sottosuolo ed energia). Nel settore dell’energia, si è realizzato l’Accordo di Programma Quadro sull’ambiente tra la Regione ed il Ministero dell’Ambiente, e si è messo in campo il Piano Energetico Regionale.
Per le fonti rinnovabili, si è data priorità all’uso delle biomasse e al teleriscaldamento, finanziando 39 nuovi progetti e realizzando il bando per i pannelli fotovoltaici. Per l’energia idroelettrica, sono state 125 le nuove istruttorie per il rilascio di concessioni idroelettriche. La Regione si è fatta promotrice di un sistema di certificazione energetica degli edifici, e di altre inziative per il risparmio, come lo sviluppo dell’Energy Manager.
Per l’energia nei trasporti, ha avviato progetti sui trasporti ecologicamente compatibili e sostenibili, ha realizzato blocchi del traffico programmati ed ha stanziato incentivi per l’acquisto di auto a minor impatto ambientale.
In tema di rifiuti, il PRS del 2000 fissa obiettivi di contenimento e di riduzione della produzione, riutilizzo, recupero e riciclaggio di rifiuti. Dei 47 progetti regionali presentati per la VIA, 22 riguardano impianti e infrastrutture di smaltimento dei rifiuti. Per le bonifiche, la Lombardia dispone dal 1995 di un Piano Regionale di Intervento. Di recente è stato approvato il nuovo Piano Stralcio di bonifica delle aree inquinate, che prevede forme di partnership pubblico-privato. Per le acque, si è data attuazione alla legge Galli, ed è stato predisposto il Piano Regionale di Risanamento delle Acque, rinnovato di recente. Per il bacino Lambro-Seveso-Olona è stato realizzato un “accordo di fiume” per gli interventi di risanamento di interventi. La Regione ha avviato l’attuazione della Direttiva Quadro sull’acqua, predisponendo la formazione di un Piano di Gestione del Bacino Idrografico. Dopo decenni di ritardi, annullamenti e rinvii, si è arrivati alla costruzione e messa in funzione del depuratore per la città di Milano.
Il saggio esamina le caratteristiche del modello lombardo di gestione delle utilities. Viene dapprima identificata l’evoluzione dei fattori determinanti del cambiamento, come le normative europee e la crescente domanda di qualità del servizio. Vengono quindi ripercorsi i principali provvedimenti regionali per le utilities, fino alla legge regionale sui servizi di pubblica utilità. Sono successivamente presi in esame i provvedimenti e le iniziative di intervento regionale attuate nei diversi settori: energia, rifiuti, siti contaminati, risorse idriche.
16.1. Evoluzione dei fattori determinanti
Le direttive comunitarie sono alla base delle regolamentazioni nazionali e regionali dei vari settori delle utilities. L’Italia si è mossa in ritardo varando, alla fine, una serie di norme di settore: la legge Galli (l. n. 36/1994) per le risorse idriche, il decreto Ronchi (d.lgs. 22/1997) per i rifiuti, il decreto Bersani (d.lg.s 79/99) e il decreto Letta (d.lgs. 164/2000) per elettricità e gas. Con la riforma il Titolo V della Costituzione si ribaltano a favore delle regioni le scelte sui modelli di governo dei servizi pubblici ma la linea di demarcazione tra Stato e regioni varia in relazione alla materia considerata.
Con la Finanziaria del 2002 e del 2004 sono state introdotte ulteriori modifiche normative sui servizi pubblici che puntano a regolare la proprietà delle reti e degli impianti, la loro gestione, la gestione del servizio e l’erogazione dello stesso.
Il panorama delle utilities lombarde è costellato da numerosissime entità legate alle amministrazioni comunali. Un aspetto particolare è la presenza, già prima delle riforme, del settore privato, in coerenza con lo spirito imprenditoriale che caratterizza la regione.
Una delle debolezze fondamentali della realtà lombarda a fronte dell’apertura dei mercati è nelle dimensioni ridotte delle aziende che spesso non permette di raggiungere una massa critica adeguata per una gestione economica del servizio. Particolare attenzione merita, quindi, il progetto allo studio della Regione di creare una maxi azienda che raccolga venti municipalizzate, dalle mono-business, come CAP, Ferrovie Nord e ATM Milano, fino alle medie aziende locali per elettricità, gas, servizi idrici, trasporti e igiene urbana. La holding regionale che ne scaturirebbe potrebbe vantare un patrimonio netto di oltre 3,6 miliardi di euro e potrebbe essere quotata in borsa.
Gli ultimi anni hanno visto la nascita di nuovi bisogni e lo sviluppo di aspettative crescenti da parte dei cittadini. Per lungo tempo le imprese erogatrici si sono rapportate a utenti che non avevano possibilità di scelta; con le riforme e le dinamicità correlate, si è assistito alla progressiva emancipazione almeno di certe categorie di utenti.
La domanda si è concentrata sempre più su efficienza e qualità dei servizi ricevuti e su nuovi servizi. L’attenzione è stata posta sulla fase di erogazione del servizio e su un arricchimento del core service con altri servizi. Ciò ha indotto le imprese ad avviare politiche di analisi e segmentazione della domanda per poter formulare offerte differenziate. La soddisfazione del cliente diventa un passo essenziale per la costruzione del vantaggio competitivo.
16.2 Le evoluzioni normative della Regione Lombardia
In campo energetico la Regione coordina le forme di incentivazione previste dalla l. n. 10/91 e l’attività degli enti locali in tema di riduzione dei consumi energetici negli edifici. Il PER del marzo 2003, che conclude un articolato processo normativo, punta al raggiungimento di maggiore efficienza energetica nei diversi settori, riprendendo le linee-guida definite in Italia dal CIPE e connesse alla ratifica del Protocollo di Kyoto, ed identifica una vasta gamma di strumenti, sia sul lato dell’offerta che sul lato della domanda, per incentivare l’efficienza, gli strumenti di Energy Management, la adozione delle Best Available Techniques.
Nel campo delle risorse idriche, il legislatore è intervenuto dapprima per attuare la legge Galli con l’emanazione della l.r. n. 21 del 20 ottobre 1998, che prevede la costituzione degli ATO (12 per la Lombardia), e, in seguito, per adeguare le norme regionali alle disposizioni statali ed europee in materia di tutela delle acque dall’inquinamento. Il Piano di Tutela delle Acque costituisce lo strumento pianificatorio regionale per acquedotti, fognature e depurazione.
In tema di gestione dei rifiuti, il decreto Ronchi attribuisce alla Regione il compito di programmare la gestione dei rifiuti e di ottimizzarla. L’articolo 22 indica che i piani regionali di gestione dei rifiuti devono contenere “la tipologia e il complesso di impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti solidi urbani da realizzare nella Regione”. La regolamentazione regionale in materia deriva dal Programma Regionale di Sviluppo, che riprende le indicazioni europee sulla tutela della salute e dell’ambiente e sull’utilizzo a fini energetici dei RSU.
L’esigenza di aggiornare e coordinare le normative di settore, anche alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione, ha portato alla l.r. n. 26 del 12 dicembre 2003. Si tratta della prima normativa in Europa che affronta in via unitaria il complesso delle public utilities (acqua, rifiuti, sottosuolo ed energia) consistente in un Testo Unico che ha come riferimento la centralità degli utenti. La normativa regionale vuole recuperare la centralità dei cittadini e fornire un assetto in grado di colmare lo spazio di indeterminatezza della disciplina nazionale.
La via lombarda si presenta come soluzione diversa rispetto sia alle proposte di completa privatizzazione dei servizi, sia alle logiche di salvaguardia del modello pubblico. Il modello in esame si basa sulla separazione tra gestione delle reti ed erogazione del servizio per tutte le utilities. L’articolo 2 stabilisce che le reti rimangono di proprietà e di gestione pubblica, mentre il servizio è gestito dal mercato, senza aiuti pubblici, con l’emissione sul mercato di bond e l’impiego della finanza innovativa.
In generale, viene posta grande attenzione all’efficienza, sia in termini di qualità che di economicità dei servizi offerti al cittadino, prevedendo meccanismi di controllo, di reclamo e di rimborso automatico per prestazioni inferiori ai livelli minimi e un sistema di garanzia imperniato su: Carta dei Servizi; Garante dei Servizi; Osservatorio Risorse e Servizi.
16.3 Politiche e azioni di settore
Gli obiettivi di incentivo al libero mercato e di tutela ambientale hanno, dapprima, portato all’Accordo di Programma Quadro sull’ambiente tra la Regione e il Ministero dell’Ambiente, con lo stanziamento di circa 1.000 Mld di vecchie lire per la realizzazione di impianti di teleriscaldamento e di centrali a biomasse, per i parchi, la bonifica e la sperimentazione di carburanti ecologici. Si deve, poi, ricordare il passaggio fondamentale dell’istituzione dell’ARPA e la realizzazione del primo Rapporto sullo stato dell’ambiente.
Con il PER gli obiettivi divengono: ridurre il costo dell’energia per le famiglie e le imprese; promuovere la crescita competitiva dell’industria delle nuove tecnologie energetiche; ridurre le emissioni climalteranti e inquinanti; prestare attenzione agli aspetti sociali e di tutela della salute dei cittadini. La Lombardia si fa promotrice di un Tavolo Idrogeno (2001-2003) e del Tavolo Auto Nuova Lombardia 2005 (iniziato nel 2002), del Tavolo permanente di confronto tra AEEG e Coordinamento interregionale.
Per le fonti rinnovabili, l’iniziativa regionale punta sia al lato della domanda che a quello dell’offerta. Nell’ambito dell’Accordo di Programma, utilizzando i fondi della Carbon Tax del 1998, si dà priorità all’uso delle biomasse e al teleriscaldamento, finanziando 39 nuovi progetti (22 impianti di teleriscaldamento, per un risparmio energetico di combustibile fossile pari a circa 130 ktep/anno e una riduzione di CO2 emessa di 173.000 ton/anno e 17 impianti a biomassa, per un risparmio energetico di 45 ktep/anno ed emissioni evitate di CO2 pari a 56.000 ton/anno). Inoltre, è riproposto il bando per l’assegnazione di contributi a fondo perduto (7 milioni e mezzo di euro) per l’istallazione di pannelli fotovoltaici per la produzione di energia elettrica.
La Regione ha aderito al Progetto Altener Schools, che ha individuato 7 edifici scolastici in cui utilizzare in toto l’energia solare per il riscaldamento e la produzione di acqua calda. Tale progetto ha portato all’apertura, nel settembre 2003, del Centro Professionale di Casaro (LC) a completa copertura solare.
Si vuole, inoltre, riavviare e potenziare l’energia idroelettrica, già presente nel territorio, così come stato testimoniato dall’apertura di 125 nuove istruttorie per il rilascio di concessioni idroelettriche. Sono stati messi a disposizione anche fondi per un totale di 1,5 milioni euro per realizzare piccoli impianti di potenza non superiore ai 3 mila kW.
La Regione si è fatta promotrice di un sistema di certificazione energetica degli edifici, la cui evoluzione naturale è l’abbinamento con incentivi economici. Altra politica attuata è quella di favorire la diffusione di appliances ad alta efficienza presso i consumatori domestici, con campagne di informazione mirate e l’avvio di accordi con i punti vendita e le case produttrici di elettrodomestici.
La Regione ha recentemente reso operativa la direttiva europea 96/61 sulla Prevenzione e Controllo Integrati dell’Inquinamento (IPPC) e ha aperto un apposito sportello per le imprese. Al fine di creare il più largo consenso sul tema, è stato adottato un Protocollo d’Intesa con Confindustria Lombardia, per effettuare sperimentazioni sulle procedure autorizzative.
Notevole impulso è anche dato al tema dei trasporti ecologicamente compatibili e sostenibili, che rientrano nel Piano di Tutela dell’Aria, che ha visto numerose iniziative, come i blocchi del traffico programmati, ma anche un primo approccio a lungo termine con lo stanziamento di incentivi per l’acquisto di auto a minor impatto ambientale.
Nell’ultimo quinquiennio, la priorità si è spostata sul recupero e sulla valorizzazione a cui si sono aggiunti i problemi delle bonifiche delle aree contaminate. Le politiche in materia hanno puntato alla integrazione dei termodistruttori con piccoli impianti di recupero energetico e alla creazione di un mercato delle materie seconde, con la promozione della quantità e della qualità della raccolta differenziata.
Il PRS del 2000 fissa anche obiettivi di riutilizzo, recupero e riciclaggio di contenimento e di riduzione della produzione di rifiuti.
Per ciò che riguarda gli impianti e le infrastrutture di smaltimento, la Lombardia ha promosso e incentivato l’ammodernamento delle strutture esistenti. Dei 47 progetti regionali presentati per la VIA, 22 riguardano i rifiuti. Nell’ambito della politica di decentramento amministrativo la Regione ha delegato le province, con provvedimenti concertati con le stesse, e successivamente attribuito, con la l.r. n. 26/03, le competenze per l’approvazione dei progetti e l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio degli impianti. È in corso di predisposizione il penultimo provvedimento relativo al compostaggio dei rifiuti urbani. Restano competenza strettamente regionale le decisioni relative a discariche e termovalorizzatori.
La Lombardia si è sempre caratterizzata per l’elevata concentrazione di attività industriali, che ha determinato una notevole presenza di aree dismesse anche in ambito urbano. Ciò l’ha condotta ad anticipare i contenuti della norma nazionale con la predisposizione nel 1995 di un Piano Regionale di Intervento e di norme tecniche, a cui ha fatto seguito il Piano Regionale di Bonifica.
Con delibera n. 958 del 17 febbraio 2004 è stato approvato dal Consiglio regionale il nuovo Piano Stralcio di bonifica delle aree inquinate.
La politica adottata dalla Regione ha condotto risultati positivi di recupero delle aree contaminate, il cui caso più emblematico è dato dalla Ex Raffineria Agip Petroli di Rho-Pero, su cui sta sorgendo il nuovo Polo Fieristico di Milano. Per riuscire a sopportare il peso delle bonifiche in termini economici, la Regione ha ricalcato la procedura di finanziamento per il recupero dei siti di interesse nazionale all’interno della l.r. n. 26/03, con l’enfasi sullo strumento del project financing e della partnership pubblico-privato, prevedendo la possibilità per i privati di disporre delle aree una volta ultimati i lavori.
Nella seconda metà degli anni Novanta, la Lombardia ha avviato il processo di recepimento delle leggi Galli e Merli che hanno introdotto il principio dell’integrazione dell’intero ciclo idrico e l’attenzione del risanamento delle acque.
Il successivo Programma Regionale di Sviluppo del 2000 (PRS) riprende con maggior enfasi l’attuazione della legge Galli. Inoltre, viene lanciato il progetto pilota nel bacino altamente inquinato Lambro-Seveso-Olona, con la predisposizione di un “accordo di fiume” sotto il coordinamento regionale. Tale progetto è replicato sul bacino del Po e degli altri fiumi principali. Sempre sul bacino dell’Olona, nel luglio del 2004 è stato varato il primo contratto in Italia di programmazione di interventi, per un totale di 215 milioni di euro. Il contratto dell’Olona attua la logica della programmazione negoziata tra 78 comuni.
In concomitanza con l’anno internazionale dell’acqua (2003), è stato redatto il nuovo Piano Regionale di Risanamento delle Acque (PRRA), elaborato dalla Regione in collaborazione con le province. La Regione prevede la concessione di contributi in annualità e in capitale per realizzare gli interventi straordinari per una prima attuazione del PRRA e la predisposizione di un programma di interventi prioritari in collaborazione con le province e gli ATO.
In recepimento dell’articolo 13 della direttiva 2000/60/CE, la Regione ha previsto nella l.r. n. 26/03 la formazione di un Piano di Gestione del Bacino Idrografico. Esso si compone di un “Atto di Indirizzi” e di un “Programma di Tutela e uso delle Acque”. L’Atto di Indirizzi è stato approvato dal Consiglio Regionale nel luglio 2004 e contiene una serie di studi preliminari sullo stato attuale e sulle esigenze future. Sulla base degli obiettivi indicati nell’Atto di Indirizzi, la Giunta dovrà approvare il Programma di Tutela e Uso delle Acque.
Dopo decenni di ritardi, annullamenti e rinvii, si è arrivati alla costruzione del depuratore per l’area della città di Milano. A luglio 2000 il Sindaco Albertini diviene Commissario straordinario. Il 12 aprile 2003 si inaugura la prima trance del depuratore di Nosedo, ultimato a novembre 2004, che depurerà il 50% delle acque. A giugno 2004, è terminato il depuratore di Milano Sud, che tratterà il 40% delle acque reflue dell’area. Il restante 10% verrà depurato grazie ai lavori di raddoppio del terzo ramo di Peschiera Borromeo.
Conclusioni
L’attuazione delle direttive europee in Italia e la riforma del Titolo V hanno portato la Regione ad assumere nuove importanti responsabilità per le utilities, settori che hanno linee di demarcazione complesse rispetto alle competenze statali.
L’originaria frammentazione delle imprese delle utilities ha stimolato azioni volte al perseguimento di più elevate masse critiche ed economie di scala. Gli ultimi anni hanno visto la nascita di aspettative crescenti da parte dei cittadini. Per giungere a un maggiore coordinamento e a principi comuni, si è dato luogo alla l.r. n. 26 del 12 dicembre 2003, che è la prima normativa in Europa che affronta in via unitaria il complesso delle public utilities (acqua, rifiuti, sottosuolo ed energia). Nel settore dell’energia, si è realizzato l’Accordo di Programma Quadro sull’ambiente tra la Regione ed il Ministero dell’Ambiente, e si è messo in campo il Piano Energetico Regionale.
Per le fonti rinnovabili, si è data priorità all’uso delle biomasse e al teleriscaldamento, finanziando 39 nuovi progetti e realizzando il bando per i pannelli fotovoltaici. Per l’energia idroelettrica, sono state 125 le nuove istruttorie per il rilascio di concessioni idroelettriche. La Regione si è fatta promotrice di un sistema di certificazione energetica degli edifici, e di altre inziative per il risparmio, come lo sviluppo dell’Energy Manager.
Per l’energia nei trasporti, ha avviato progetti sui trasporti ecologicamente compatibili e sostenibili, ha realizzato blocchi del traffico programmati ed ha stanziato incentivi per l’acquisto di auto a minor impatto ambientale.
In tema di rifiuti, il PRS del 2000 fissa obiettivi di contenimento e di riduzione della produzione, riutilizzo, recupero e riciclaggio di rifiuti. Dei 47 progetti regionali presentati per la VIA, 22 riguardano impianti e infrastrutture di smaltimento dei rifiuti. Per le bonifiche, la Lombardia dispone dal 1995 di un Piano Regionale di Intervento. Di recente è stato approvato il nuovo Piano Stralcio di bonifica delle aree inquinate, che prevede forme di partnership pubblico-privato. Per le acque, si è data attuazione alla legge Galli, ed è stato predisposto il Piano Regionale di Risanamento delle Acque, rinnovato di recente. Per il bacino Lambro-Seveso-Olona è stato realizzato un “accordo di fiume” per gli interventi di risanamento di interventi. La Regione ha avviato l’attuazione della Direttiva Quadro sull’acqua, predisponendo la formazione di un Piano di Gestione del Bacino Idrografico. Dopo decenni di ritardi, annullamenti e rinvii, si è arrivati alla costruzione e messa in funzione del depuratore per la città di Milano.
