Lorenzo Ornaghi
Capitolo 7 - Il ruolo europeo e internazionale della Regione Lombardia
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/istituzionale/II/ornaghi
Il contributo esamina le tendenze in atto in numerosi Paesi europei di rafforzare un livello di governo substatale intermedio tra il governo locale e lo Stato centrale e ne valuta le implicazioni e le potenzialità per il ruolo internazionale della Lombardia.
L’ascesa del “meso-livello” (subnazionale o anche substatale) di governo – intermedio tra il governo locale e lo Stato centrale – è una tendenza di fondo, estremamente chiara, che si va consolidando in modo evidente e con ritmo crescente. È una tendenza che non solo accomuna molti dei Paesi membri dell’Unione europea da più lunga data, ma già si manifesta anche nei nuovi membri. Ad assetti federali dalle ormai consistenti radici storiche come Germania e Austria, si sono così aggiunti, negli ultimi due decenni, Paesi come l’Italia, la Spagna, il Belgio, i quali, grazie a una serie di profonde riforme regionaliste o federaliste, si stanno lasciando alle spalle il centralismo caratterizzante il modello unitario dello Stato moderno.
Il punto rilevante da considerare è che queste riforme, se per taluni aspetti tendono a realizzare un assetto tradizionalmente federale, assai più spesso convergono verso un’articolazione territoriale di poteri, funzioni e interessi, che risulta sostanzialmente inedita e riconducibile solo con molte difficoltà all’interno delle vecchie categorie di “unitario” e “federale”. È anche al fine di poter descrivere efficacemente questo nuovo contesto, segnato dall’intreccio delle competenze, che ha preso forma e conquistato consensi l’immagine dell’Europa multilivello e policentrica, in cui l’elemento caratterizzante risulta essere principalmente – anche se non solo – l’emergere del “Terzo livello” regionale nell’architettura dell’Unione europea.
La raffigurazione di un’Europa multilivello e policentrica ha in effetti ottenuto nell’ultimo decennio un consenso sempre maggiore, tanto nella riflessione scientifica, quanto nel dibattito politico e istituzionale sul futuro dell’Unione europea, sulla distribuzione territoriale del potere e delle funzioni all’interno dei singoli Stati membri, sul ruolo – effettivo e potenziale – dei governi subnazionali e locali. Riconoscendo l’esistenza di un assetto multilivello, non solo da rafforzare ma al cui interno calare la prospettiva di una nuova forma di governo democratico e di democrazia, il Libro bianco sulla governance europea, nel 2001, già registrava il ruolo assunto dalla dimensione locale, ma soprattutto regionale, in molti dei Paesi membri.
Tuttavia, mentre l’idea di riformare il Comitato delle regioni, rendendolo una sorta di Bundesrat dell’Unione europea, non ha avuto alcun seguito nella lunga fase di elaborazione della nuova Costituzione, anche la stessa formula “Europa delle regioni” ha perso da tempo molta parte del proprio originario mordente, sostituita da formule più caute, centrate su un’Europa “con le regioni”, o addirittura solo “con alcune” regioni. Proprio muovendosi in quest’ultima direzione, l’idea della governance multilivello e gli studi che a questa formula si richiamano considerano l’impatto dell’europeizzazione sulle relazioni che legano i tre livelli di governo (regionale, nazionale, comunitario) presenti nell’Unione europea. Nel processo di integrazione europea – secondo i sostenitori di questa ipotesi – sarebbero individuabili due differenti dinamiche, l’una centrata prevalentemente sugli Stati membri, l’altra mirante a dar forma a un assetto in cui l’autorità nel policy-making sarebbe suddivisa fra i livelli di governo subnazionale, nazionale e sovranazionale. Se il livello nazionale rimane centrale nella definizione delle principali linee politiche dell’Unione, l’individuazione dei dettagli attuativi di quelle decisioni spetta alle istituzioni comunitarie, che sono in grado di coinvolgere nelle procedure di realizzazione anche i governi locali e regionali. In questo senso, l’assetto della governance multilivello e soprattutto gli effettivi margini di azione a disposizione delle regioni non sono stabiliti in modo univoco, ma risulterebbero costantemente ridefiniti per ogni singola area di policy e per ogni contesto nazionale all’interno di un processo in cui l’integrazione non provocherebbe linearmente un incremento dell’omogeneità tra i vari sistemi, né, necessariamente, un aumento della dipendenza della periferia dal centro.
L’azione europea e internazionale della Regione Lombardia va inserita, compresa e valutata, all’interno delle principali tendenze sin qui richiamate.
Come ha mostrato un numero ormai cospicuo di ricerche, il ruolo dei governi subnazionali tende a variare a seconda di ogni specifica area di policy (in ambito transnazionale, non meno che in quello interno ai singoli Stati). Inoltre, non tutte le regioni risultano dotate delle stesse capacità di competere per l’allocazione delle risorse europee. Nel gioco competitivo articolato a più livelli (e con network a configurazione variabile), risultano pertanto avvantaggiate soprattutto le realtà dotate di una maggiore autonomia istituzionale e di una più marcata coesione interna. Sono soprattutto questi elementi a dover essere presi in considerazione nell’esperienza condotta dalla Regione Lombardia nel corso degli ultimi anni.
Il ruolo della Regione, sia nel contesto europeo, sia nei ben più ampi contesti delle relazioni internazionali e dell’odierno sistema globale, ha mostrato in effetti una costante tendenza alla crescita, oltre che alla definizione di linee di azione e di intervento per gran parte inedite. In questo senso si potrebbe dire che, se da un lato un’idea non tradizionale di Regione ha consentito l’intrapresa di attività nuove e rilevanti per l’intera comunità regionale, dall’altro lato è stata proprio la prassi innovativa a far crescere la necessità di un’idea differente e di un paradigma di Regione più adeguati ai cambiamenti in corso.
La ricerca di un nuovo ruolo della Regione, in campo europeo e internazionale, inserendosi in quella generale dinamica di ridefinizione delle relazioni di centro e periferia che caratterizza in questi anni i sistemi politici occidentali, si è andata articolando lungo molteplici direzioni, orientate in particolare e più frequentemente alla valorizzazione del ruolo dei governi subnazionali all’interno dell’Unione europea, e alla costruzione di relazioni bilaterali e multilaterali con regioni estere, finalizzate all’elaborazione di strategie cooperative in numerosi campi.
Un primo rilevante canale di crescita dell’attività lombarda nel contesto dell’Unione europea ha coinciso con la partecipazione alle attività del Comitato delle regioni (specialmente con la partecipazione del Presidente della Regione all’Ufficio di Presidenza del Comitato stesso). Nonostante gli esiti per ora timidi e piuttosto incolori della Carta costituzionale, tale presenza attiva è destinata a rivelarsi un aspetto essenziale di quella efficace governance europea, che, prevedibilmente, per molto tempo ancora conquisterà i suoi lineamenti fondamentali più sul terreno della Verfassung che su quello di una formale (comunque la si intenda e definisca) Konstitution europea.
Da un punto di osservazione assai simile (vale a dire, quello di una innovativa “politica costituzionale” che va costruita usando e modificando la realtà “materiale” delle istituzioni e prassi esistenti) è da considerare e valutare anche l’attività dell’Ufficio della Regione presso la sede dell’Unione europea di Bruxelles, aperto – al principio del 1996 – presso la sede di Unioncamere, e poi formalizzato con la l.r. n. 2/1997, anche conseguentemente al mutamento della legislazione nazionale e costituzionale. Obiettivo primario di tale rappresentanza è istituire relazioni dirette e stabili con le istituzioni di Bruxelles. In tal senso, la Regione Lombardia ha svolto, insieme all’Emilia Romagna, alla Toscana, alle province autonome di Trento e Bolzano, un ruolo di capofila, mostrando una notevole capacità di attivazione, che si è tradotta in un rapido consolidamento dell’Ufficio.
Se l’attività europea della Regione si è concentrata in misura rilevante sull’aspetto delle relazioni con Bruxelles, uno degli elementi più significativi e rilevanti di questi anni è stato anche rappresentato dalla crescita delle relazioni con realtà regionali estere. In questa direzione ci si è avvalsi degli effetti prodotti dalla giurisprudenza costituzionale, che ha riconosciuto alle regioni la facoltà di instaurare rapporti con entità locali straniere e di porre in essere, con l’assenso governativo, atti di rilievo internazionale. Una simile ricca serie di attività, naturalmente, non va a incidere – o a “interferire” – con la linea di politica estera del centro statale, ma mira principalmente a promuovere la crescita contestuale di competitività e solidarietà. In questo senso si collocano soprattutto le attività condotte in seno ad associazioni transnazionali o transfrontaliere di regioni europee, come Arge-Alp (nata nel 1972), Alpe-Adria (nata nel 1978), e l’Associazione Quattro Motori per l’Europa, all’interno della quale sono riunite, oltre alla Lombardia, il Baden-Württemberg, la Catalogna, il Rhone-Alpes. Proprio da questa iniziativa, varata nel 1988, ha avuto più di recente origine l’esperienza del “Club delle regioni”, che intende sopperire allo scarso ruolo riconosciuto al livello regionale – anche in termini di comunicazione all’opinione pubblica europea – dal formale sistema “costituzionale” dell’Europa. Nel giugno del 1995, la Lombardia ha inoltre preso parte alla fondazione di “Arco Sud europeo”, un gruppo di diciassette regioni, dal Portogallo alla Turchia, interessate allo sviluppo di infrastrutture di trasporto tra est e ovest, tra l’Europa mediterranea e l’Europa danubiana.
Dal 1995, inoltre, la Regione Lombardia ha modificato la stessa logica di fondo delle proprie relazioni internazionali, perseguendo con decisione il rafforzamento dell’internazionalizzazione dell’economia lombarda.
In questo stesso ambito vanno anche evidenziati la stipulazione di numerosi protocolli di intesa, la partecipazione della Regione alle fiere internazionali e il crescente sostegno ai liberi rapporti di scambio internazionale tra Università. L’esportazione del “Modello Lombardia” si è così realizzata anche con il coinvolgimento in iniziative e progetti multilaterali con organizzazioni internazionali come Banca Mondiale, Banca Asiatica di Sviluppo, Banca Interamericana di Sviluppo (BID), Banca Europea per gli Investimenti (BEI) o Banca Europea per la Ricostruzione e lo Sviluppo (BERS).
Nel suo complesso, seppur ancora in una fase di vivace sperimentazione, l’attività diplomatica che ha caratterizzato la Regione Lombardia negli ultimi anni sembra mostrare la tendenza verso una logica di intervento largamente innovativa, al tempo stesso economica e politica. Una logica che senza contrapporsi all’azione diplomatica dello Stato centrale procede piuttosto verso l’assunzione di un ruolo di mobilitazione delle risorse locali, per la promozione di relazioni tra attori regionali e attori esteri.
Attuata e misurabile in questi termini, la crescita del ruolo europeo e internazionale della Regione risulta in asse con quelle trasformazioni che, contribuendo a dislocare e spesso smobilitare le vecchie delimitazioni tra “interno” ed “esterno”, non meno di quelle tra “inclusione” ed “esclusione” rispetto a una molteplicità di rapporti internazionali, con ritmo sempre più intenso conducono a un sistema – o a un ordine – realmente poliarchico di poteri, funzioni e interessi.
Seppure il peso del centro statale non possa essere sottovalutato, così come non sono da sottostimare – in un clima internazionale di insicurezza – le maggiori propensioni al conservatorismo, anche istituzionale, tali trasformazioni stanno ulteriormente sottolineando la necessità di uno specifico spazio transnazionale per la dimensione regionale. Uno spazio genuinamente “politico”.
Il contributo esamina le tendenze in atto in numerosi Paesi europei di rafforzare un livello di governo substatale intermedio tra il governo locale e lo Stato centrale e ne valuta le implicazioni e le potenzialità per il ruolo internazionale della Lombardia.
7.1 Una nuova geometria politico-istituzionale
L’ascesa del “meso-livello” (subnazionale o anche substatale) di governo – intermedio tra il governo locale e lo Stato centrale – è una tendenza di fondo, estremamente chiara, che si va consolidando in modo evidente e con ritmo crescente. È una tendenza che non solo accomuna molti dei Paesi membri dell’Unione europea da più lunga data, ma già si manifesta anche nei nuovi membri. Ad assetti federali dalle ormai consistenti radici storiche come Germania e Austria, si sono così aggiunti, negli ultimi due decenni, Paesi come l’Italia, la Spagna, il Belgio, i quali, grazie a una serie di profonde riforme regionaliste o federaliste, si stanno lasciando alle spalle il centralismo caratterizzante il modello unitario dello Stato moderno.
Il punto rilevante da considerare è che queste riforme, se per taluni aspetti tendono a realizzare un assetto tradizionalmente federale, assai più spesso convergono verso un’articolazione territoriale di poteri, funzioni e interessi, che risulta sostanzialmente inedita e riconducibile solo con molte difficoltà all’interno delle vecchie categorie di “unitario” e “federale”. È anche al fine di poter descrivere efficacemente questo nuovo contesto, segnato dall’intreccio delle competenze, che ha preso forma e conquistato consensi l’immagine dell’Europa multilivello e policentrica, in cui l’elemento caratterizzante risulta essere principalmente – anche se non solo – l’emergere del “Terzo livello” regionale nell’architettura dell’Unione europea.
La raffigurazione di un’Europa multilivello e policentrica ha in effetti ottenuto nell’ultimo decennio un consenso sempre maggiore, tanto nella riflessione scientifica, quanto nel dibattito politico e istituzionale sul futuro dell’Unione europea, sulla distribuzione territoriale del potere e delle funzioni all’interno dei singoli Stati membri, sul ruolo – effettivo e potenziale – dei governi subnazionali e locali. Riconoscendo l’esistenza di un assetto multilivello, non solo da rafforzare ma al cui interno calare la prospettiva di una nuova forma di governo democratico e di democrazia, il Libro bianco sulla governance europea, nel 2001, già registrava il ruolo assunto dalla dimensione locale, ma soprattutto regionale, in molti dei Paesi membri.
Tuttavia, mentre l’idea di riformare il Comitato delle regioni, rendendolo una sorta di Bundesrat dell’Unione europea, non ha avuto alcun seguito nella lunga fase di elaborazione della nuova Costituzione, anche la stessa formula “Europa delle regioni” ha perso da tempo molta parte del proprio originario mordente, sostituita da formule più caute, centrate su un’Europa “con le regioni”, o addirittura solo “con alcune” regioni. Proprio muovendosi in quest’ultima direzione, l’idea della governance multilivello e gli studi che a questa formula si richiamano considerano l’impatto dell’europeizzazione sulle relazioni che legano i tre livelli di governo (regionale, nazionale, comunitario) presenti nell’Unione europea. Nel processo di integrazione europea – secondo i sostenitori di questa ipotesi – sarebbero individuabili due differenti dinamiche, l’una centrata prevalentemente sugli Stati membri, l’altra mirante a dar forma a un assetto in cui l’autorità nel policy-making sarebbe suddivisa fra i livelli di governo subnazionale, nazionale e sovranazionale. Se il livello nazionale rimane centrale nella definizione delle principali linee politiche dell’Unione, l’individuazione dei dettagli attuativi di quelle decisioni spetta alle istituzioni comunitarie, che sono in grado di coinvolgere nelle procedure di realizzazione anche i governi locali e regionali. In questo senso, l’assetto della governance multilivello e soprattutto gli effettivi margini di azione a disposizione delle regioni non sono stabiliti in modo univoco, ma risulterebbero costantemente ridefiniti per ogni singola area di policy e per ogni contesto nazionale all’interno di un processo in cui l’integrazione non provocherebbe linearmente un incremento dell’omogeneità tra i vari sistemi, né, necessariamente, un aumento della dipendenza della periferia dal centro.
L’azione europea e internazionale della Regione Lombardia va inserita, compresa e valutata, all’interno delle principali tendenze sin qui richiamate.
7.2 La Regione Lombardia nell’Europa multilivello
Come ha mostrato un numero ormai cospicuo di ricerche, il ruolo dei governi subnazionali tende a variare a seconda di ogni specifica area di policy (in ambito transnazionale, non meno che in quello interno ai singoli Stati). Inoltre, non tutte le regioni risultano dotate delle stesse capacità di competere per l’allocazione delle risorse europee. Nel gioco competitivo articolato a più livelli (e con network a configurazione variabile), risultano pertanto avvantaggiate soprattutto le realtà dotate di una maggiore autonomia istituzionale e di una più marcata coesione interna. Sono soprattutto questi elementi a dover essere presi in considerazione nell’esperienza condotta dalla Regione Lombardia nel corso degli ultimi anni.
Il ruolo della Regione, sia nel contesto europeo, sia nei ben più ampi contesti delle relazioni internazionali e dell’odierno sistema globale, ha mostrato in effetti una costante tendenza alla crescita, oltre che alla definizione di linee di azione e di intervento per gran parte inedite. In questo senso si potrebbe dire che, se da un lato un’idea non tradizionale di Regione ha consentito l’intrapresa di attività nuove e rilevanti per l’intera comunità regionale, dall’altro lato è stata proprio la prassi innovativa a far crescere la necessità di un’idea differente e di un paradigma di Regione più adeguati ai cambiamenti in corso.
La ricerca di un nuovo ruolo della Regione, in campo europeo e internazionale, inserendosi in quella generale dinamica di ridefinizione delle relazioni di centro e periferia che caratterizza in questi anni i sistemi politici occidentali, si è andata articolando lungo molteplici direzioni, orientate in particolare e più frequentemente alla valorizzazione del ruolo dei governi subnazionali all’interno dell’Unione europea, e alla costruzione di relazioni bilaterali e multilaterali con regioni estere, finalizzate all’elaborazione di strategie cooperative in numerosi campi.
Un primo rilevante canale di crescita dell’attività lombarda nel contesto dell’Unione europea ha coinciso con la partecipazione alle attività del Comitato delle regioni (specialmente con la partecipazione del Presidente della Regione all’Ufficio di Presidenza del Comitato stesso). Nonostante gli esiti per ora timidi e piuttosto incolori della Carta costituzionale, tale presenza attiva è destinata a rivelarsi un aspetto essenziale di quella efficace governance europea, che, prevedibilmente, per molto tempo ancora conquisterà i suoi lineamenti fondamentali più sul terreno della Verfassung che su quello di una formale (comunque la si intenda e definisca) Konstitution europea.
Da un punto di osservazione assai simile (vale a dire, quello di una innovativa “politica costituzionale” che va costruita usando e modificando la realtà “materiale” delle istituzioni e prassi esistenti) è da considerare e valutare anche l’attività dell’Ufficio della Regione presso la sede dell’Unione europea di Bruxelles, aperto – al principio del 1996 – presso la sede di Unioncamere, e poi formalizzato con la l.r. n. 2/1997, anche conseguentemente al mutamento della legislazione nazionale e costituzionale. Obiettivo primario di tale rappresentanza è istituire relazioni dirette e stabili con le istituzioni di Bruxelles. In tal senso, la Regione Lombardia ha svolto, insieme all’Emilia Romagna, alla Toscana, alle province autonome di Trento e Bolzano, un ruolo di capofila, mostrando una notevole capacità di attivazione, che si è tradotta in un rapido consolidamento dell’Ufficio.
7.3 Una nuova diplomazia regionale
Se l’attività europea della Regione si è concentrata in misura rilevante sull’aspetto delle relazioni con Bruxelles, uno degli elementi più significativi e rilevanti di questi anni è stato anche rappresentato dalla crescita delle relazioni con realtà regionali estere. In questa direzione ci si è avvalsi degli effetti prodotti dalla giurisprudenza costituzionale, che ha riconosciuto alle regioni la facoltà di instaurare rapporti con entità locali straniere e di porre in essere, con l’assenso governativo, atti di rilievo internazionale. Una simile ricca serie di attività, naturalmente, non va a incidere – o a “interferire” – con la linea di politica estera del centro statale, ma mira principalmente a promuovere la crescita contestuale di competitività e solidarietà. In questo senso si collocano soprattutto le attività condotte in seno ad associazioni transnazionali o transfrontaliere di regioni europee, come Arge-Alp (nata nel 1972), Alpe-Adria (nata nel 1978), e l’Associazione Quattro Motori per l’Europa, all’interno della quale sono riunite, oltre alla Lombardia, il Baden-Württemberg, la Catalogna, il Rhone-Alpes. Proprio da questa iniziativa, varata nel 1988, ha avuto più di recente origine l’esperienza del “Club delle regioni”, che intende sopperire allo scarso ruolo riconosciuto al livello regionale – anche in termini di comunicazione all’opinione pubblica europea – dal formale sistema “costituzionale” dell’Europa. Nel giugno del 1995, la Lombardia ha inoltre preso parte alla fondazione di “Arco Sud europeo”, un gruppo di diciassette regioni, dal Portogallo alla Turchia, interessate allo sviluppo di infrastrutture di trasporto tra est e ovest, tra l’Europa mediterranea e l’Europa danubiana.
Dal 1995, inoltre, la Regione Lombardia ha modificato la stessa logica di fondo delle proprie relazioni internazionali, perseguendo con decisione il rafforzamento dell’internazionalizzazione dell’economia lombarda.
In questo stesso ambito vanno anche evidenziati la stipulazione di numerosi protocolli di intesa, la partecipazione della Regione alle fiere internazionali e il crescente sostegno ai liberi rapporti di scambio internazionale tra Università. L’esportazione del “Modello Lombardia” si è così realizzata anche con il coinvolgimento in iniziative e progetti multilaterali con organizzazioni internazionali come Banca Mondiale, Banca Asiatica di Sviluppo, Banca Interamericana di Sviluppo (BID), Banca Europea per gli Investimenti (BEI) o Banca Europea per la Ricostruzione e lo Sviluppo (BERS).
Nel suo complesso, seppur ancora in una fase di vivace sperimentazione, l’attività diplomatica che ha caratterizzato la Regione Lombardia negli ultimi anni sembra mostrare la tendenza verso una logica di intervento largamente innovativa, al tempo stesso economica e politica. Una logica che senza contrapporsi all’azione diplomatica dello Stato centrale procede piuttosto verso l’assunzione di un ruolo di mobilitazione delle risorse locali, per la promozione di relazioni tra attori regionali e attori esteri.
Conclusioni
Attuata e misurabile in questi termini, la crescita del ruolo europeo e internazionale della Regione risulta in asse con quelle trasformazioni che, contribuendo a dislocare e spesso smobilitare le vecchie delimitazioni tra “interno” ed “esterno”, non meno di quelle tra “inclusione” ed “esclusione” rispetto a una molteplicità di rapporti internazionali, con ritmo sempre più intenso conducono a un sistema – o a un ordine – realmente poliarchico di poteri, funzioni e interessi.
Seppure il peso del centro statale non possa essere sottovalutato, così come non sono da sottostimare – in un clima internazionale di insicurezza – le maggiori propensioni al conservatorismo, anche istituzionale, tali trasformazioni stanno ulteriormente sottolineando la necessità di uno specifico spazio transnazionale per la dimensione regionale. Uno spazio genuinamente “politico”.
