Giorgio Pastori
Capitolo 1 - Federalismo, devoluzione, sussidiarietà
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/istituzionale/I/pastori
Il contributo analizza gli elementi fondativi della recente trasformazione del quadro costituzionale entro cui le regioni sono sorte e hanno operato nei primi anni Settanta. Si considerano i caratteri del mutamento radicale di prospettiva e di impostazione nell’assetto dell’intero ordinamento repubblicano e le difficoltà di adeguamento del tessuto legislativo e amministrativo preesistente.
Con la riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione operata con la l. cost. n. 3/2001, si è inteso passare dal regionalismo debole, che contraddistingueva il precedente testo del Titolo V della Costituzione, a un assetto “a vocazione federale”.
L’intervento di riforma nella sua ispirazione di fondo si è proposto di superare il regionalismo e l’autonomismo debole o compromissorio del precedente testo costituzionale adottando una prospettiva che, se non compiutamente a carattere federale, si muove in tale direzione. Si tratta di una prospettiva in certo modo rovesciata rispetto alla precedente, che trova la sua idea forza nel principio di sussidiarietà: nell’idea che sia la stessa società primariamente a doversi organizzare nelle sue formazioni sociali per assolvere alle finalità e ai compiti di interesse comune e che, ove ciò risulti inadeguato, siano poi le istituzioni di base più prossime ai cittadini a essere investite in maniera tendenzialmente generale e unitaria delle funzioni normative e amministrative ordinate al perseguimento delle finalità e dei compiti pubblici, mentre le istituzioni di livello superiore debbano intervenire solo in via subordinata o più precisamente sussidiaria quando la dimensione e la natura delle funzioni e le esigenze di efficiente esercizio di queste lo richiedano.
Attorno all’idea forza della sussidiarietà si viene a delineare un assetto sia della posizione che del ruolo delle istituzioni sociali e delle istituzioni politico-rappresentative che, secondo la ben nota immagine della “piramide rovesciata”, già usata da Aldo Moro con riguardo all’ispirazione di fondo originaria della Costituzione del 1947, si viene costruendo dall’individuo, alle formazioni sociali, alle istituzioni politico-rappresentative di base (comuni e altri enti locali) fino a risalire alla Regione, allo Stato, alle istituzioni comunitarie e internazionali. Di qui il carattere o la “vocazione” federale della riforma nelle sue scelte principali, che mettono in rilievo come ciascuna istituzione si “federi” in quella di livello superiore e le istituzioni di livello superiore trovino le loro componenti costitutive nelle istituzioni di livello inferiore.
Il nuovo impianto costituzionale introdotto nel 2001, nella discontinuità di assetto che lo caratterizza rispetto al precedente, si sarebbe dovuto tradurre in una successiva opera di riconsiderazione e di adeguamento del tessuto legislativo e amministrativo preesistente. Ma un tale adeguamento nel corso della legislatura non è avvenuto ed è stato solo avviato con non poca difficoltà, onde la settima legislatura regionale è restata una legislatura di transizione dall’uno all’altro contesto costituzionale.
A riforma entrata in vigore, nella sua interpretazione e applicazione sono riemersi gli opposti orientamenti che solitamente si ripropongono in presenza di riforme istituzionali in senso autonomistico e più specificamente federalistico come questa del 2001.
Da un lato, è parso che il nuovo assetto tracciato dalla l. cost. n. 3/2001, nonostante le competenze legislative e le altre specifiche competenze di intervento sostitutivo riservate allo Stato, potesse mettere in forse il mantenimento e il rispetto delle fondamentali esigenze unitarie di coesione economica e sociale quali quelle sancite nella prima parte della Costituzione. Dall’altro, inversamente, si è ritenuto che il nuovo impianto fosse ancora insufficiente ad assicurare alle istituzioni regionali e locali la necessaria autonomia nell’esercizio delle funzioni ad esse spettanti e la conseguente responsabilità delle stesse nei riguardi delle rispettive collettività.
Si sono così affacciati due possibili diversi modi di intendere e “correggere” l’assetto “federale” quale preconizzato dalla riforma.
Da un lato, nella preoccupazione che potesse venir meno la cornice unitaria dei principi e degli obiettivi comuni di ordinamento e di sviluppo per l’intera collettività nazionale tracciati dalla Carta costituzionale, si è andati alla ricerca di tutti i possibili strumenti per ricostituire quella che si riteneva essere l’unità perduta dell’ordinamento ovvero, più precisamente, la perduta capacità delle istituzioni nazionali di assicurare tale unità. Con ciò si è privilegiata la ricerca e l’apprestamento di meccanismi di integrazione unitaria del sistema – direbbero gli organizzativisti – prima ancora di dare attuazione al conferimento ovvero alla devoluzione delle nuove funzioni riconosciute a regioni ed enti locali. Si è cercato per un verso di ritenere ancora esistenti limiti ulteriori alla potestà legislativa regionale rispetto a quelli contemplati dal nuovo testo (in particolare, il limite di merito dell’interesse nazionale) e per altro verso di considerare l’esercizio delle funzioni amministrative regionali e locali ancora subordinato all’ormai tramontata funzione di indirizzo e coordinamento dello Stato.
D’altro lato, ci si è impegnati nella individuazione di funzioni legislative da riconoscere e attribuire esemplarmente in via esclusiva alle regioni in materie determinate, così da prefigurare una devoluzione di competenze al di fuori di qualsiasi meccanismo di integrazione unitaria che non fosse il triplice vincolo di rispetto della Costituzione e degli obblighi comunitari e internazionali: concepita quindi secondo un’ottica opposta di separazione e di contrapposizione fra istituzioni nazionali e autonomie regionali e locali.
Sono venute così a emergere due concezioni tra loro antitetiche dell’assetto a vocazione federale che la riforma aveva delineato: da un lato, quella di un assetto federale ricondotto a un forte rapporto di integrazione unitaria fra centro e autonomie regionali e locali, tale da far ritornare al modello del regionalismo o dell’autonomismo debole preesistente; dall’altro quella di un federalismo di separazione e di contrapposizione che privilegia l’esclusività rispetto alla complementarità dei ruoli e delle funzioni fra i soggetti portatori dell’ordinamento repubblicano. Sono peraltro due posizioni che si sono confrontate, e tuttora si confrontano, non solo nei rapporti fra Stato e regioni, ma anche nei rapporti fra regioni ed enti locali.
In mancanza di scelte univoche sul piano politico-istituzionale, la ricerca di una linea di contemperamento è stata di fatto rimessa all’opera interpretativa della Corte costituzionale nel dirimere le controversie sollevate alla luce del nuovo Titolo V. E la Corte ha finito per individuare una linea di lettura e forse anche di revisione critica della riforma stessa nella definizione della quale appare abbastanza evidente lo sforzo di tenersi equidistante fra le due contrapposte concezioni in campo.
Il modello di federalismo cooperativo adombrato dalla giurisprudenza della Corte pare segnare nella sua duplice valenza strutturale e funzionale il cammino ancora da percorrere. Si tratta in primo luogo di dare effettiva attuazione al principio di sussidiarietà attraverso un’articolazione flessibile e dinamica delle funzioni sia legislative che amministrative in modo da assicurare maggiore prossimità e insieme maggiore efficienza e responsabilità nell’assetto e nell’esercizio delle stesse.
Ma tale articolazione può realizzarsi e continuare a realizzarsi nel tempo in maniera rispettosa dello stesso principio di sussidiarietà solo attraverso idonee strutture e modalità di governo del sistema. Si direbbe oggi che occorre costruire non semplicemente il governo, ma la governance del sistema, vale a dire strutture e modalità di governo che siano l’espressione del carattere federale del sistema e assicurino quindi il concreto, effettivo inserimento delle regioni nelle sedi decisionali nazionali e, corrispondentemente, degli enti locali nelle sedi decisionali regionali.
Il nodo centrale resta dunque la governance del sistema, vale a dire le modalità di governo compartecipato dello stesso.
La riforma del 2001 non ha previsto la trasformazione di uno dei due rami del Parlamento in Camera di rappresentanza istituzionale-territoriale (Senato delle regioni) e si è limitata a prevedere la facoltativa integrazione della Commissione parlamentare per le questioni regionali con rappresentanti delle regioni e degli enti locali (art. 11 l. cost. n. 3/2001), anch’essa peraltro non istituita.
L’attuazione della riforma è stata così rimessa ai soggetti e ai procedimenti legislativi tradizionali con le vischiosità e le difficoltà che tutto ciò ha comportato e si è ritenuto di dover dar corso all’attuazione della riforma attraverso procedimenti informali di compartecipazione decisionale fra le diverse istituzioni interessate.
Il processo di attuazione del nuovo Titolo V ha trovato così il suo punto di avvio iniziale nell’accordo interistituzionale del giugno 2002, con cui sono state delineate le scelte e le priorità da seguire nella successiva opera legislativa, concretizzatasi poi principalmente nella l. delega n. 131/2003 (cd. legge La Loggia) di adeguamento al nuovo testo costituzionale.
Questo non ha impedito che la stessa l. n. 131 abbia di fatto rinviato sine die (art. 7) il conferimento delle funzioni amministrative di nuova attribuzione a regioni ed enti locali e che le deleghe da questa previste attendano ancora di essere varate.
Anche il cd. sistema delle conferenze già in atto non ha potuto compensare la mancanza di sedi istituzionali realmente idonee a dar corso ai principi della riforma e ha potuto essere più che altro solo una sede di denuncia delle ripetute smentite subite dalla riforma ad opera del legislatore ordinario di settore.
Da tutto ciò ora la prefigurazione di un Senato federale nelle più recenti proposte di revisione e completamento della riforma del 2001 (d.d.l. cost. n. 4862, Camera, XIV Leg. peraltro in fase di ulteriore assestamento). Il Senato federale tuttavia non è concepito come camera di rappresentanza istituzionale-territoriale, bensì sempre come camera di rappresentanza politica generale a elezione diretta articolata per circoscrizioni regionale (cd. Senato per le regioni) e solo integrata con i Presidenti delle regioni e delle province autonome senza diritto di voto.
Se il problema del completamento del disegno federalista risiede nella governance del sistema, la risposta al problema può essere data solo dall’istituzione di un Senato delle e non per le regioni, come camera di rappresentanza istituzionale-territoriale in analogia a quanto stabilito per il Consiglio delle autonomie locali in sede regionale dall’art. 123, ultimo co. Cost. Né può essere compensata dalla prevista costituzionalizzazione del “sistema delle conferenze”.
Va poi detto anche che è indubbio che il principio di leale collaborazione possa e debba trovare ulteriori forme di dispiegamento. In particolare il testo della riforma del 2001 fa riferimento in più di una norma alla possibilità di accordi, intese, convenzioni a vari fini fra Stato e regioni, fra regioni e fra regioni e istituzioni statali e substatali di altri ordinamenti mediante il più ampio utilizzo di strumenti e prassi contrattuali fra i soggetti istituzionali.
Il contributo analizza gli elementi fondativi della recente trasformazione del quadro costituzionale entro cui le regioni sono sorte e hanno operato nei primi anni Settanta. Si considerano i caratteri del mutamento radicale di prospettiva e di impostazione nell’assetto dell’intero ordinamento repubblicano e le difficoltà di adeguamento del tessuto legislativo e amministrativo preesistente.
1.1 Dal regionalismo debole alla riforma a vocazione federale
Con la riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione operata con la l. cost. n. 3/2001, si è inteso passare dal regionalismo debole, che contraddistingueva il precedente testo del Titolo V della Costituzione, a un assetto “a vocazione federale”.
L’intervento di riforma nella sua ispirazione di fondo si è proposto di superare il regionalismo e l’autonomismo debole o compromissorio del precedente testo costituzionale adottando una prospettiva che, se non compiutamente a carattere federale, si muove in tale direzione. Si tratta di una prospettiva in certo modo rovesciata rispetto alla precedente, che trova la sua idea forza nel principio di sussidiarietà: nell’idea che sia la stessa società primariamente a doversi organizzare nelle sue formazioni sociali per assolvere alle finalità e ai compiti di interesse comune e che, ove ciò risulti inadeguato, siano poi le istituzioni di base più prossime ai cittadini a essere investite in maniera tendenzialmente generale e unitaria delle funzioni normative e amministrative ordinate al perseguimento delle finalità e dei compiti pubblici, mentre le istituzioni di livello superiore debbano intervenire solo in via subordinata o più precisamente sussidiaria quando la dimensione e la natura delle funzioni e le esigenze di efficiente esercizio di queste lo richiedano.
Attorno all’idea forza della sussidiarietà si viene a delineare un assetto sia della posizione che del ruolo delle istituzioni sociali e delle istituzioni politico-rappresentative che, secondo la ben nota immagine della “piramide rovesciata”, già usata da Aldo Moro con riguardo all’ispirazione di fondo originaria della Costituzione del 1947, si viene costruendo dall’individuo, alle formazioni sociali, alle istituzioni politico-rappresentative di base (comuni e altri enti locali) fino a risalire alla Regione, allo Stato, alle istituzioni comunitarie e internazionali. Di qui il carattere o la “vocazione” federale della riforma nelle sue scelte principali, che mettono in rilievo come ciascuna istituzione si “federi” in quella di livello superiore e le istituzioni di livello superiore trovino le loro componenti costitutive nelle istituzioni di livello inferiore.
1.2 Le aporie della riforma fra inattuazione e prospettive di revisione
Il nuovo impianto costituzionale introdotto nel 2001, nella discontinuità di assetto che lo caratterizza rispetto al precedente, si sarebbe dovuto tradurre in una successiva opera di riconsiderazione e di adeguamento del tessuto legislativo e amministrativo preesistente. Ma un tale adeguamento nel corso della legislatura non è avvenuto ed è stato solo avviato con non poca difficoltà, onde la settima legislatura regionale è restata una legislatura di transizione dall’uno all’altro contesto costituzionale.
A riforma entrata in vigore, nella sua interpretazione e applicazione sono riemersi gli opposti orientamenti che solitamente si ripropongono in presenza di riforme istituzionali in senso autonomistico e più specificamente federalistico come questa del 2001.
Da un lato, è parso che il nuovo assetto tracciato dalla l. cost. n. 3/2001, nonostante le competenze legislative e le altre specifiche competenze di intervento sostitutivo riservate allo Stato, potesse mettere in forse il mantenimento e il rispetto delle fondamentali esigenze unitarie di coesione economica e sociale quali quelle sancite nella prima parte della Costituzione. Dall’altro, inversamente, si è ritenuto che il nuovo impianto fosse ancora insufficiente ad assicurare alle istituzioni regionali e locali la necessaria autonomia nell’esercizio delle funzioni ad esse spettanti e la conseguente responsabilità delle stesse nei riguardi delle rispettive collettività.
Si sono così affacciati due possibili diversi modi di intendere e “correggere” l’assetto “federale” quale preconizzato dalla riforma.
Da un lato, nella preoccupazione che potesse venir meno la cornice unitaria dei principi e degli obiettivi comuni di ordinamento e di sviluppo per l’intera collettività nazionale tracciati dalla Carta costituzionale, si è andati alla ricerca di tutti i possibili strumenti per ricostituire quella che si riteneva essere l’unità perduta dell’ordinamento ovvero, più precisamente, la perduta capacità delle istituzioni nazionali di assicurare tale unità. Con ciò si è privilegiata la ricerca e l’apprestamento di meccanismi di integrazione unitaria del sistema – direbbero gli organizzativisti – prima ancora di dare attuazione al conferimento ovvero alla devoluzione delle nuove funzioni riconosciute a regioni ed enti locali. Si è cercato per un verso di ritenere ancora esistenti limiti ulteriori alla potestà legislativa regionale rispetto a quelli contemplati dal nuovo testo (in particolare, il limite di merito dell’interesse nazionale) e per altro verso di considerare l’esercizio delle funzioni amministrative regionali e locali ancora subordinato all’ormai tramontata funzione di indirizzo e coordinamento dello Stato.
D’altro lato, ci si è impegnati nella individuazione di funzioni legislative da riconoscere e attribuire esemplarmente in via esclusiva alle regioni in materie determinate, così da prefigurare una devoluzione di competenze al di fuori di qualsiasi meccanismo di integrazione unitaria che non fosse il triplice vincolo di rispetto della Costituzione e degli obblighi comunitari e internazionali: concepita quindi secondo un’ottica opposta di separazione e di contrapposizione fra istituzioni nazionali e autonomie regionali e locali.
Sono venute così a emergere due concezioni tra loro antitetiche dell’assetto a vocazione federale che la riforma aveva delineato: da un lato, quella di un assetto federale ricondotto a un forte rapporto di integrazione unitaria fra centro e autonomie regionali e locali, tale da far ritornare al modello del regionalismo o dell’autonomismo debole preesistente; dall’altro quella di un federalismo di separazione e di contrapposizione che privilegia l’esclusività rispetto alla complementarità dei ruoli e delle funzioni fra i soggetti portatori dell’ordinamento repubblicano. Sono peraltro due posizioni che si sono confrontate, e tuttora si confrontano, non solo nei rapporti fra Stato e regioni, ma anche nei rapporti fra regioni ed enti locali.
In mancanza di scelte univoche sul piano politico-istituzionale, la ricerca di una linea di contemperamento è stata di fatto rimessa all’opera interpretativa della Corte costituzionale nel dirimere le controversie sollevate alla luce del nuovo Titolo V. E la Corte ha finito per individuare una linea di lettura e forse anche di revisione critica della riforma stessa nella definizione della quale appare abbastanza evidente lo sforzo di tenersi equidistante fra le due contrapposte concezioni in campo.
1.3 Dalla riforma a vocazione federale al federalismo
Il modello di federalismo cooperativo adombrato dalla giurisprudenza della Corte pare segnare nella sua duplice valenza strutturale e funzionale il cammino ancora da percorrere. Si tratta in primo luogo di dare effettiva attuazione al principio di sussidiarietà attraverso un’articolazione flessibile e dinamica delle funzioni sia legislative che amministrative in modo da assicurare maggiore prossimità e insieme maggiore efficienza e responsabilità nell’assetto e nell’esercizio delle stesse.
Ma tale articolazione può realizzarsi e continuare a realizzarsi nel tempo in maniera rispettosa dello stesso principio di sussidiarietà solo attraverso idonee strutture e modalità di governo del sistema. Si direbbe oggi che occorre costruire non semplicemente il governo, ma la governance del sistema, vale a dire strutture e modalità di governo che siano l’espressione del carattere federale del sistema e assicurino quindi il concreto, effettivo inserimento delle regioni nelle sedi decisionali nazionali e, corrispondentemente, degli enti locali nelle sedi decisionali regionali.
Il nodo centrale resta dunque la governance del sistema, vale a dire le modalità di governo compartecipato dello stesso.
La riforma del 2001 non ha previsto la trasformazione di uno dei due rami del Parlamento in Camera di rappresentanza istituzionale-territoriale (Senato delle regioni) e si è limitata a prevedere la facoltativa integrazione della Commissione parlamentare per le questioni regionali con rappresentanti delle regioni e degli enti locali (art. 11 l. cost. n. 3/2001), anch’essa peraltro non istituita.
L’attuazione della riforma è stata così rimessa ai soggetti e ai procedimenti legislativi tradizionali con le vischiosità e le difficoltà che tutto ciò ha comportato e si è ritenuto di dover dar corso all’attuazione della riforma attraverso procedimenti informali di compartecipazione decisionale fra le diverse istituzioni interessate.
Il processo di attuazione del nuovo Titolo V ha trovato così il suo punto di avvio iniziale nell’accordo interistituzionale del giugno 2002, con cui sono state delineate le scelte e le priorità da seguire nella successiva opera legislativa, concretizzatasi poi principalmente nella l. delega n. 131/2003 (cd. legge La Loggia) di adeguamento al nuovo testo costituzionale.
Questo non ha impedito che la stessa l. n. 131 abbia di fatto rinviato sine die (art. 7) il conferimento delle funzioni amministrative di nuova attribuzione a regioni ed enti locali e che le deleghe da questa previste attendano ancora di essere varate.
Anche il cd. sistema delle conferenze già in atto non ha potuto compensare la mancanza di sedi istituzionali realmente idonee a dar corso ai principi della riforma e ha potuto essere più che altro solo una sede di denuncia delle ripetute smentite subite dalla riforma ad opera del legislatore ordinario di settore.
Da tutto ciò ora la prefigurazione di un Senato federale nelle più recenti proposte di revisione e completamento della riforma del 2001 (d.d.l. cost. n. 4862, Camera, XIV Leg. peraltro in fase di ulteriore assestamento). Il Senato federale tuttavia non è concepito come camera di rappresentanza istituzionale-territoriale, bensì sempre come camera di rappresentanza politica generale a elezione diretta articolata per circoscrizioni regionale (cd. Senato per le regioni) e solo integrata con i Presidenti delle regioni e delle province autonome senza diritto di voto.
Conclusioni
Se il problema del completamento del disegno federalista risiede nella governance del sistema, la risposta al problema può essere data solo dall’istituzione di un Senato delle e non per le regioni, come camera di rappresentanza istituzionale-territoriale in analogia a quanto stabilito per il Consiglio delle autonomie locali in sede regionale dall’art. 123, ultimo co. Cost. Né può essere compensata dalla prevista costituzionalizzazione del “sistema delle conferenze”.
Va poi detto anche che è indubbio che il principio di leale collaborazione possa e debba trovare ulteriori forme di dispiegamento. In particolare il testo della riforma del 2001 fa riferimento in più di una norma alla possibilità di accordi, intese, convenzioni a vari fini fra Stato e regioni, fra regioni e fra regioni e istituzioni statali e substatali di altri ordinamenti mediante il più ampio utilizzo di strumenti e prassi contrattuali fra i soggetti istituzionali.
