Franco Pizzetti

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Il contributo interpreta il sistema istituzionale italiano come sistema policentrico fortemente articolato su una pluralità di livelli territoriali di governo. La riforma costituzionale ha accentuato il ruolo regionale ma non ne avrebbe modificato il policentrismo del sistema. Questa caratteristica viene interpretata nella possibilità che si definisca un modello generale di “sistema integrato” delle autonomie nella Regione.

2.1 I mutamenti introdotti dalla riforma costituzionale

Il nuovo contesto costituzionale è caratterizzato da un fortissimo policentrismo, articolato non solo su una molteplicità di livelli territoriali ma anche sull’intrecciarsi di una serie di rapporti tra i diversi livelli. Rapporti, questi, ispirati non già alla linearità del rapporto gerarchico e di supremazia dell’uno sull’altro ma piuttosto dall’intrecciarsi di modalità e momenti differenti di contiguità e di interconnessione.
A loro volta, queste nuove forme di contiguità e interconnessione si sviluppano secondo modalità variegate: talvolta sono legate al principio della ripartizione delle materie e talaltra al principio di allocazione delle funzioni; talvolta sono basate sul rispetto delle diverse posizioni di autonomia e talaltra invece sull’espandersi, pur in un contesto profondamente modificato rispetto al passato, del ruolo statale. Lo Stato, dal canto suo, opera quale soggetto regolatore degli elementi comuni a tutti gli enti territoriali su tutto il territorio nazionale. Esso inoltre è anche il soggetto che, attraverso la titolarità delle materie cd. “trasversali” e grazie al potere sostitutivo ad esso costituzionalmente garantito, al potere di coordinamento della finanza pubblica, al potere di adottare misure perequative di finanza pubblica e alla sua più generale rappresentanza internazionale della Repubblica, può svolgere un ruolo rilevante di tutore sia dell’unità e dell’indivisibilità della Repubblica sia dell’eguaglianza dei cittadini rispetto al godimento dei diritti civili e sociali assicurati dalla prima parte della Costituzione.
Per contro, resta pur sempre vero che nel nuovo sistema il ruolo delle regioni ha assunto una dimensione assolutamente centrale. Le regioni, infatti, sono oggi i soli decisori a competenza potenzialmente generale anche se inevitabilmente limitata territorialmente. Così come è vero che la posizione di autonomia costituzionalmente garantita agli enti territoriali attribuisce al sistema degli enti territoriali subregionali, intesi come un terzo soggetto collettivo, una propria “centralità”, che concorre con la “centralità” dello Stato, fondata sull’unità e l’indivisibilità della Repubblica, e la “centralità” delle regioni, fondata sulla titolarità residuale e quindi generale della competenza legislativa, a definire le caratteristiche assolutamente originali della forma di Stato della Repubblica italiana.

2.2 La carenza di forme di raccordo tra i diversi livelli territoriali

Purtroppo il sistema, così come ridefinito dalla riforma del Titolo V, soffre di una grave carenza di fondo: la mancanza di adeguate e ben strutturate forme di raccordo tra i diversi soggetti da ultimo indicati, tutti titolari, per i motivi appena esposti, di una propria, diversa forma di “centralità” nel quadro dell’ordinamento complessivo.
Per quanto, come la Corte ha più volte rilevato, il principio di leale collaborazione fra i diversi soggetti sia implicito già nello stesso art. 5 Cost., in un sistema come questo sono necessarie forti e robuste istituzioni di governance, a cominciare da quelle che devono svilupparsi nell’ambito dello stesso procedimento legislativo parlamentare per finire alle molte e diverse forme di raccordo che, secondo l’insegnamento della Corte, devono essere previste persino sul piano delle eventuali modalità di potere sostitutivo. In altre parole, nel nuovo contesto costituzionale lo svilupparsi di compiute forme di raccordo e di collaborazione è oggi condizione irrinunciabile per garantire quel contesto di reciproco rispetto e di comune garanzia dei ruoli e delle posizioni di tutti i diversi livelli di governo.
Proprio la inadeguatezza delle forme istituzionali di raccordo e di leale collaborazione costituisce dunque l’elemento di maggior debolezza del nuovo sistema costituzionale. Proprio da questo, infatti, sono dipese in misura rilevante le difficoltà di questa prima fase, segnate da un ricorso al giudice delle leggi che appare del tutto eccezionale nel quadro di un ordinamento ben funzionante ma che si giustifica ampiamente in un contesto come quello italiano pressoché privo di forme di rapporto tra i diversi soggetti che non consistano appunto nel puro e semplice ricorso al “giudice-arbitro”.
Le stesse Conferenze, utilissime innovazioni il cui ruolo è enormemente cresciuto proprio a partire dalle riforme della passata legislatura, si sono dimostrate inadeguate in questo nuovo quadro. Inadeguatezza che è stata accentuata anche dal fatto che, in un clima caratterizzato da un forte ritardo del decisore politico a dare piena attuazione alla nuova riforma, esse sono state in taluni momenti caricate di ruoli eccessivi. Per contro, e con effetti non meno negativi, in altri momenti esse sono entrate in fasi di assoluto “oscuramento”, durante le quali persino la loro stessa convocazione è stata inspiegabilmente diradata.
Inoltre, l’avvio di una nuova “fase” di riforma e di completamento della riforma del Titolo V, apertasi nel corso dell’attuale legislatura, ha ulteriormente concorso a rallentare e a rendere particolarmente confusa l’attuazione della riforma già in vigore.
Infine, va sottolineato che neppure in sede di legislazione ordinaria o comunque nell’ambito degli atti e delle decisioni conseguenti alla pura entrata in vigore della riforma si è riusciti a mettere a punto convincenti e agili strumenti di governance. La stessa definizione e attuazione della leale collaborazione è stata sinora integralmente affidata alla, per fortuna intelligente, saggia e coraggiosa, giurisprudenza della Corte costituzionale.

2.3 Le azioni regionali per una piena attuazione della governance

In questo quadro, le regioni – e questo vale anche per la Lombardia – si sono finora mosse in modo senz’altro apprezzabile, ma non ancora del tutto pienamente soddisfacente. Sembra essere mancata, infatti, una ricostruzione organica e sistematica tesa a fissare un’architettura completa di un sistema di raccordi che dia piena funzionalità ed effettività alla governance.
In linea di massima le regioni, e la Lombardia in particolare, hanno correttamente avvertito e preso consapevolezza dell’innovazione profonda caratterizzata dal nuovo Titolo V, anche rispetto allo stesso processo riformatore che aveva caratterizzato la passata legislatura. Assai spesso, tuttavia,  si è continuato a ragionare in una logica più adeguata al sistema delle “leggi Bassanini”, che alla nuova articolazione dei livelli e dei poteri territoriali qual è quella sottesa al disegno della l. cost. n. 3/2001.
Per il vero molte regioni, e la Lombardia, hanno sempre più accentuato i loro compiti di programmazione, di indirizzo e coordinamento, di predisposizione di piani di respiro complesso, di definizione di linee politiche generali nei confronti delle autonomie territoriali. Tuttavia, anche sotto questo profilo, la logica che sembra ancora animare frequentemente la legislazione regionale appare essere sostanzialmente quella di tipo “discendente”, secondo la quale è la regione a “cedere funzioni” piuttosto che quella di tipo “ascendente”, secondo la quale nelle materie di competenza regionale, la regione si limita ad “attrarre” a sè, in nome di esigenze unitarie, funzioni altrimenti di competenza degli enti locali.
In sostanza le regioni sembrano continuare a ispirarsi a un’impostazione che spesso tradisce un’eccessiva volontà regionale di mantenere e giustificare forme di “tutoraggio forte” su province e comuni, trascurando sia la posizione di autonomia oggi costituzionalmente riconosciuta a questi ultimi enti, sia il loro diritto a essere titolari di funzioni proprie, ex art. 118, co. 2, Cost. Il che perpetua e anzi accresce i timori verso l’affermazione di forme di “neocentralismo” regionale.
Quanto alle forme di raccordo, va positivamente rilevata, specialmente per quanto riguarda la Lombardia, la frequente introduzione nelle leggi di settore di meccanismi volti a stabilire forme di collegamento stabile fra Regione ed enti locali. Forme di raccordo, queste, che si articolano soprattutto attorno all’innovazione legata all’istituzione di “Tavoli interistituzionali”.
Va inoltre sottolineato che queste forme di collaborazione sono state spesso disciplinate dal legislatore regionale in modo da tener conto, nella loro composizione e nella loro attività, anche delle autonomie funzionali e della rappresentanza delle associazioni attraverso le quali i cittadini svolgono attività di interesse generale. Questo fenomeno ha assunto un particolare rilievo soprattutto in Lombardia e ha fatto parlare della costruzione di un “sistema integrato delle autonomie” di marca tipicamente lombarda. Anche sotto questo specifico profilo, però, vi è da rilevare che, in generale, e guardando anche all’esperienza della maggior parte delle regioni, molto si è fatto ma molto resta ancora da fare. Del resto, neppure in Lombardia si è ancora giunti a sviluppare una sensibilità istituzionale tale da arrivare a un modello compiutamente articolato e normativamente definito di “sistema integrato”.
La mancanza di un modello generale, per un verso, e, soprattutto l’assenza di una sede di confronto “a tutto tondo” fra i vari soggetti che costituiscono questo “sistema integrato” delle autonomie nella Regione, per l’altro, provoca una situazione un poco paradossale di asimmetria. La previsione di strumenti di raccordo e collaborazione, e dunque l’effettiva ed efficace partecipazione dei vari livelli istituzionali, appare infatti significativa a livello di attuazione e implementazione delle politiche pubbliche regionali, ma piuttosto carente dal punto di vista della elaborazione e disciplina legislativa di tali politiche.
Non si vuol certo negare che la Regione debba essere posta “al centro” del sistema, proprio in virtù della sua stessa veste di soggetto istituzionale che, in un sistema di relazioni fra livelli territoriali “a stella”, funge da cabina “di regia”. Occorre considerare, però, che un sistema in cui i meccanismi attraverso i quali si implementa la governance nelle politiche di settore sono individuati settorialmente e al di fuori di una sede stabile e istituzionale di confronto e dialogo fra tutti i soggetti che saranno chiamati a “far funzionare” quegli stessi meccanismi, è per sua natura incompiuto e squilibrato.
In questo senso, nella maggior parte delle regioni e nella stessa Lombardia ha indubbiamente pesato la ritardata o addirittura mancata approvazione dello Statuto.
Da questo punto di vista, non si può che sottolineare, una carenza di sensibilità istituzionale da parte delle regioni, alla quale ha fatto da contrappunto un’attenzione verso i profili della forma di governo “regionale”, quasi che le regioni possano davvero “bastare a se stesse”. Si sono invece troppo trascurati i meccanismi e gli equilibri che devono presiedere ai rapporti fra la Regione e gli altri livelli territoriali di governo, in una logica complessiva orientata alla creazione di un reale e funzionante “sistema-Regione”.

Conclusioni

Non sono mancate, in questa fase della legislazione, forti spinte per trovare un più stabile e corretto equilibrio nei rapporti con gli enti territoriali ma è mancata pressochè ovunque la costruzione di un solido e coerente sistema di governance capace di garantire il corretto funzionamento del sistema. Il giudizio sull’attuazione delle riforme e sulla predisposizione di efficaci strumenti di raccordo e collaborazione deve dunque essere ancora sospeso.