Giovanna Rossi
Capitolo 13 - Le politiche per la famiglia
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/sociale/II/rossi
Il contributo propone una valutazione sintetica delle politiche familiari definite dalla Regione. In particolare, vengono analizzate la l.r. n. 23/1999 (“Politiche per la famiglia”) e il cosiddetto “buono scuola” introdotto nel 2000.
La legge emanata della Regione nel dicembre del 1999 e le successive delibere, che forniscono i criteri guida per dare piena attuazione ai provvedimenti legislativi, hanno un impianto articolato e coerente, che rispecchia in modo evidente gli aspetti cruciali di un modello relazionale di politica familiare. Essa infatti:
- esprime una cultura chiaramente orientata alla famiglia e al privato sociale, che fa leva su un’idea di sussidiarietà nella sua accezione orizzontale, in quanto lo scopo è quello di mettere in grado la famiglia di provvedere direttamente e autonomamente alle sue funzioni educative e di cura;
- non si limita a enunciazioni di principio, ma mostra, anche attraverso il piano operativo, una chiara volontà di predisporre strumenti e risorse volte a favorire la riorganizzazione dei servizi, valorizzando l’iniziativa e la sperimentazione da parte dei soggetti non istituzionali e promovendo la solidarietà tra le famiglie;
- nella riorganizzazione dei servizi la legge intende sostenere una pluralità di attori e promuove la creazione di servizi in rete, caratterizzati da maggiore flessibilità e aderenza alle situazioni reali attraverso la sinergia di interventi, di risorse, di competenze pubbliche e private, e assegnando uno spazio notevole alle associazioni familiari, quali attori del “servizio pubblico”;
- mentre consente la riduzione dei costi di intermediazione e trasferimento nella gestione di alcuni servizi, la legge stanzia risorse considerevoli per la realizzazione degli obiettivi e traccia con precisione il percorso della valutazione dell’impatto del provvedimento legislativo.
I due elementi di maggiore pregio della legge sono contenuti negli artt. 4 e 5:
- il potenziamento dei servizi socio-educativi per la prima infanzia, attraverso il finanziamento di progetti innovativi e sperimentali presentati da associazioni e organizzazioni di privato sociale, con un’attenzione particolare alle soluzioni che fanno leva sulla solidarietà familiare;
- la promozione dell’associazionismo familiare, che viene da una parte sostenuto anche in questo caso con la formula del “progetto”, dall’altra osservato e riconosciuto, attraverso strumenti quali il censimento, l’istituzione di un Registro, la creazione di una Consulta.
La scelta compiuta dalla Regione è quella di sostenere la famiglia lasciando che siano le famiglie stesse o le organizzazioni di privato sociale ad esse più prossime a inventare e sperimentare servizi, per i quali non vengono stabiliti a priori standard qualitativi a cui conformarsi: sarà piuttosto la Regione che, alla fine del percorso di attuazione dei progetti, potrà raccogliere dati sulla “qualità” dei progetti stessi, come esito del processo di valutazione in itinere (dalla presentazione del progetto al termine del periodo di finanziamento), che è uno dei requisiti cardine della stessa legge.
Nel processo di valutazione la legge promuove il coinvolgimento dei livelli istituzionali quanto più vicini possibile ai servizi realizzati, per favorire l’instaurarsi di una vera relazionalità tra pubblico e privato sociale.
Attraverso la valutazione si vuole arrivare a una identificazione dei parametri di qualità di servizi, che hanno per legge un carattere di sperimentalità.
Per quanto riguarda l’associazionismo familiare, degno di nota è l’istituzione del Registro delle associazioni di solidarietà familiare: un supporto alla qualità dell’azione svolta e non all’“identità” delle stesse. Inoltre, l’istituzione della Consulta delle associazioni familiari, riconoscendo il valore dell’associazionismo familiare, consente di dare voce alle famiglie in tema di politiche familiari.
Unico limite che possiamo ravvisare è l’eccessiva elasticità dei criteri di ammissione al Registro: ciò ha fatto sì che l’identità dell’associazionismo familiare, così come emerge dagli studi sociologici sul tema, appaia indebolita e stemperata in una definizione troppo comprensiva.
Un ulteriore elemento di qualificazione dell’associazionismo familiare è l’indagine circa la matrice autenticamente familiare dell’intervento realizzato quale precipuo elemento di valutazione dei progetti. Gli altri aspetti apprezzabili della legge sono l’attenzione alla “normalità” familiare, che va supportata perché gravosi sono i compiti di cura che quotidianamente le famiglie devono svolgere, e la diversificazione degli interventi secondo il carattere specifico di ogni fase della vita familiare. È una politica familiare sostanzialmente differente da quella finora perseguita in Italia, rivolta soprattutto alla “famiglia patologica” e indirizzata a sostenerla solo dopo l’insorgere di un problema.
La legge ha contribuito a determinare un vero e proprio cambiamento culturale sia delle famiglie e dei soggetti del privato sociale, sia dei rappresentanti delle istituzioni a livello locale (comuni, ASL, distretti), cui è richiesto gradatamente di imparare a entrare in relazione con questi nuovi protagonisti, non solo in veste di controllori, ma nell’ottica di una valutazione dell’efficacia promozionale, capace di cogliere i segnali veramente innovativi. Il coinvolgimento dei livelli istituzionali più decentrati nella selezione dei progetti da finanziare e nella decisione sui finanziamenti da assegnare ai progetti ha messo in luce l’estrema difficoltà ad accogliere fino in fondo i principi enunciati dalla legge. Ciò appare evidente nella ritrosia mostrata da alcune ASL a promuovere le iniziative minori, proposte da piccole associazioni, e la preferenza per i grandi progetti, avanzati da organismi consolidati; al contempo, spesso la Regione ha dovuto combattere la tendenza a sottoutilizzare i fondi assegnati, come se il “risparmio” in questo caso fosse segno di maggiore efficienza nella programmazione territoriale.
Sicuramente l’articolato processo di valutazione dell’impatto avviato dalla legge, in cui sono protagonisti proprio gli enti dislocati sul territorio, ha consentito e consentirà di fare passi ulteriori nella diffusione della cultura della sussidiarietà a ogni livello istituzionale.
I due fondamentali processi culturali messi in moto dalla legge ci sembra possano essere identificati nello sviluppo dell’azione per progetti e nella promozione di un percorso di empowerment.
Dal lavoro per progetti è possibile attendersi che le famiglie imparino a essere un soggetto sempre più attivo nelle politiche sociali, agiscano con maggiore responsabilità e acquisiscano consapevolezza delle competenze, delle capacità e delle risorse che le caratterizzano. In altre parole, la famiglia attraverso la realizzazione di progetti sarebbe stimolata a elaborare e sperimentare strategie in base alle quali affrontare i problemi di vita quotidiana, sviluppando competenze concrete e progettuali.
Inoltre, dalla maggiore presenza delle associazioni familiari in campo sociale è possibile attendersi un processo di potenziamento reciproco (empowerment) tra la famiglia e la comunità, in quanto esse sono in grado di realizzare nuove opportunità di sviluppo per entrambe. L’intervento delle associazioni familiari produce risultati definibili in termini di empowerment sia a livello della famiglia sia a livello sociale; infatti, la specificità dell’associazionismo familiare – nella sua forma “autentica” – dovrebbe essere quella di non limitarsi alla promozione della soggettività e del protagonismo della famiglia, ma di promuovere un empowerment comunitario attraverso il rafforzamento di legami, risorse e potenzialità presenti in un dato contesto, permettendo così un aumento del benessere della comunità nel suo complesso.
Il benessere per la comunità a cui sembra orientata la l.r. n. 23/99 è quello derivante dall’attivazione del tessuto relazionale, premessa indispensabile per il miglioramento della qualità di vita.
Tra i provvedimenti relativi ai servizi alla persona e alla famiglia realizzati in Lombardia non si può senz’altro dimenticare il “buono scuola” (l.r. n. 1/2000, art.4, c. 121, lettera e).
Esso è stato istituito a partire dalla l.r. n. 1/2000, relativa al Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dallo Stato alle Regione ed agli enti locali, in attuazione del capo I della l. n. 59 del 15 marzo 1997); obiettivo fondamentale è il sostegno alle famiglie in cui sia presente almeno un figlio che frequenta, in Regione, le scuole elementari, medie e superiori, statali e non. Tale intervento prevede un rimborso parziale delle spese per l’istruzione scolastica sostenute dalle famiglie ed è calcolato in relazione al reddito e al numero dei componenti il nucleo familiare.
Le risorse che la Regione ha stanziato sono consistenti: 30.740.742,18 milioni di euro per 47.712 beneficiari nell’anno scolastico 2000-2001, 36.012.743,33 per 48.489 richiedenti ammessi nell’anno scolastico 2001-2002 e 37.024.750,11 per 48.300 nel 2002-2003.
Il buono scuola, che rappresenta una grande novità nel nostro Paese ed è stato oggetto di un ampio e articolato dibattito, è un intervento che ha l’obiettivo di sostenere il diritto di scelta delle famiglie in campo educativo. Viene così affermata la soggettività sociale della famiglia, considerata l’interlocutore primario nelle scelte riguardanti il percorso di crescita dei figli.
Rimettere al centro del processo educativo le relazioni familiari significa riconoscere loro un primato in tal senso; in virtù di esso, la famiglia ha le credenziali per stipulare un «patto educativo» con gli altri soggetti sociali e agenzie educative.
Inoltre, il buono scuola, non introducendo distinzioni tra scuole pubbliche e private, concretizza quella concezione sussidiaria per la quale è la natura del bene prodotto a renderlo «pubblico» piuttosto che il soggetto che lo produce.
Il buono scuola afferma la soggettività sociale della famiglia che diventa l’interlocutrice privilegiata nei compiti che le sono propri: l’educazione dei figli e la cura dei membri deboli. Inoltre, riconoscendo la pluralità dei soggetti in grado di produrre benessere, favorisce la libertà di scelta delle famiglie che possono optare tra diverse possibilità.
Elementi fondanti del modello societario sono, infatti, la fondamentale considerazione della famiglia quale “soggettività sociale” e la conseguente necessità di ripensare la dinamica societaria mediante l’implicazione di tutti i soggetti a mettere in circolo una politica sociale promozionale dell’intero benessere della società attraverso la via familiare, secondo il principio di sussidiarietà.
L’applicazione del principio di sussidiarietà prevede per la famiglia un ruolo centrale, attivo e non residuale, nella gestione dei servizi di cura e nelle scelte relative a tutti i servizi rivolti alla persona. La Legge sulla famiglia e l’introduzione del “buono scuola” rappresentano due interventi di grande rilevanza culturale prima che politica, che traducono il principio in concrete realizzazioni capaci di restituire alla famiglia un ruolo centrale nelle politiche pubbliche regionali.
Il contributo propone una valutazione sintetica delle politiche familiari definite dalla Regione. In particolare, vengono analizzate la l.r. n. 23/1999 (“Politiche per la famiglia”) e il cosiddetto “buono scuola” introdotto nel 2000.
13.1 La legge regionale n. 23/99 della Regione Lombardia
La legge emanata della Regione nel dicembre del 1999 e le successive delibere, che forniscono i criteri guida per dare piena attuazione ai provvedimenti legislativi, hanno un impianto articolato e coerente, che rispecchia in modo evidente gli aspetti cruciali di un modello relazionale di politica familiare. Essa infatti:
- esprime una cultura chiaramente orientata alla famiglia e al privato sociale, che fa leva su un’idea di sussidiarietà nella sua accezione orizzontale, in quanto lo scopo è quello di mettere in grado la famiglia di provvedere direttamente e autonomamente alle sue funzioni educative e di cura;
- non si limita a enunciazioni di principio, ma mostra, anche attraverso il piano operativo, una chiara volontà di predisporre strumenti e risorse volte a favorire la riorganizzazione dei servizi, valorizzando l’iniziativa e la sperimentazione da parte dei soggetti non istituzionali e promovendo la solidarietà tra le famiglie;
- nella riorganizzazione dei servizi la legge intende sostenere una pluralità di attori e promuove la creazione di servizi in rete, caratterizzati da maggiore flessibilità e aderenza alle situazioni reali attraverso la sinergia di interventi, di risorse, di competenze pubbliche e private, e assegnando uno spazio notevole alle associazioni familiari, quali attori del “servizio pubblico”;
- mentre consente la riduzione dei costi di intermediazione e trasferimento nella gestione di alcuni servizi, la legge stanzia risorse considerevoli per la realizzazione degli obiettivi e traccia con precisione il percorso della valutazione dell’impatto del provvedimento legislativo.
I due elementi di maggiore pregio della legge sono contenuti negli artt. 4 e 5:
- il potenziamento dei servizi socio-educativi per la prima infanzia, attraverso il finanziamento di progetti innovativi e sperimentali presentati da associazioni e organizzazioni di privato sociale, con un’attenzione particolare alle soluzioni che fanno leva sulla solidarietà familiare;
- la promozione dell’associazionismo familiare, che viene da una parte sostenuto anche in questo caso con la formula del “progetto”, dall’altra osservato e riconosciuto, attraverso strumenti quali il censimento, l’istituzione di un Registro, la creazione di una Consulta.
La scelta compiuta dalla Regione è quella di sostenere la famiglia lasciando che siano le famiglie stesse o le organizzazioni di privato sociale ad esse più prossime a inventare e sperimentare servizi, per i quali non vengono stabiliti a priori standard qualitativi a cui conformarsi: sarà piuttosto la Regione che, alla fine del percorso di attuazione dei progetti, potrà raccogliere dati sulla “qualità” dei progetti stessi, come esito del processo di valutazione in itinere (dalla presentazione del progetto al termine del periodo di finanziamento), che è uno dei requisiti cardine della stessa legge.
Nel processo di valutazione la legge promuove il coinvolgimento dei livelli istituzionali quanto più vicini possibile ai servizi realizzati, per favorire l’instaurarsi di una vera relazionalità tra pubblico e privato sociale.
Attraverso la valutazione si vuole arrivare a una identificazione dei parametri di qualità di servizi, che hanno per legge un carattere di sperimentalità.
Per quanto riguarda l’associazionismo familiare, degno di nota è l’istituzione del Registro delle associazioni di solidarietà familiare: un supporto alla qualità dell’azione svolta e non all’“identità” delle stesse. Inoltre, l’istituzione della Consulta delle associazioni familiari, riconoscendo il valore dell’associazionismo familiare, consente di dare voce alle famiglie in tema di politiche familiari.
Unico limite che possiamo ravvisare è l’eccessiva elasticità dei criteri di ammissione al Registro: ciò ha fatto sì che l’identità dell’associazionismo familiare, così come emerge dagli studi sociologici sul tema, appaia indebolita e stemperata in una definizione troppo comprensiva.
Un ulteriore elemento di qualificazione dell’associazionismo familiare è l’indagine circa la matrice autenticamente familiare dell’intervento realizzato quale precipuo elemento di valutazione dei progetti. Gli altri aspetti apprezzabili della legge sono l’attenzione alla “normalità” familiare, che va supportata perché gravosi sono i compiti di cura che quotidianamente le famiglie devono svolgere, e la diversificazione degli interventi secondo il carattere specifico di ogni fase della vita familiare. È una politica familiare sostanzialmente differente da quella finora perseguita in Italia, rivolta soprattutto alla “famiglia patologica” e indirizzata a sostenerla solo dopo l’insorgere di un problema.
La legge ha contribuito a determinare un vero e proprio cambiamento culturale sia delle famiglie e dei soggetti del privato sociale, sia dei rappresentanti delle istituzioni a livello locale (comuni, ASL, distretti), cui è richiesto gradatamente di imparare a entrare in relazione con questi nuovi protagonisti, non solo in veste di controllori, ma nell’ottica di una valutazione dell’efficacia promozionale, capace di cogliere i segnali veramente innovativi. Il coinvolgimento dei livelli istituzionali più decentrati nella selezione dei progetti da finanziare e nella decisione sui finanziamenti da assegnare ai progetti ha messo in luce l’estrema difficoltà ad accogliere fino in fondo i principi enunciati dalla legge. Ciò appare evidente nella ritrosia mostrata da alcune ASL a promuovere le iniziative minori, proposte da piccole associazioni, e la preferenza per i grandi progetti, avanzati da organismi consolidati; al contempo, spesso la Regione ha dovuto combattere la tendenza a sottoutilizzare i fondi assegnati, come se il “risparmio” in questo caso fosse segno di maggiore efficienza nella programmazione territoriale.
Sicuramente l’articolato processo di valutazione dell’impatto avviato dalla legge, in cui sono protagonisti proprio gli enti dislocati sul territorio, ha consentito e consentirà di fare passi ulteriori nella diffusione della cultura della sussidiarietà a ogni livello istituzionale.
I due fondamentali processi culturali messi in moto dalla legge ci sembra possano essere identificati nello sviluppo dell’azione per progetti e nella promozione di un percorso di empowerment.
Dal lavoro per progetti è possibile attendersi che le famiglie imparino a essere un soggetto sempre più attivo nelle politiche sociali, agiscano con maggiore responsabilità e acquisiscano consapevolezza delle competenze, delle capacità e delle risorse che le caratterizzano. In altre parole, la famiglia attraverso la realizzazione di progetti sarebbe stimolata a elaborare e sperimentare strategie in base alle quali affrontare i problemi di vita quotidiana, sviluppando competenze concrete e progettuali.
Inoltre, dalla maggiore presenza delle associazioni familiari in campo sociale è possibile attendersi un processo di potenziamento reciproco (empowerment) tra la famiglia e la comunità, in quanto esse sono in grado di realizzare nuove opportunità di sviluppo per entrambe. L’intervento delle associazioni familiari produce risultati definibili in termini di empowerment sia a livello della famiglia sia a livello sociale; infatti, la specificità dell’associazionismo familiare – nella sua forma “autentica” – dovrebbe essere quella di non limitarsi alla promozione della soggettività e del protagonismo della famiglia, ma di promuovere un empowerment comunitario attraverso il rafforzamento di legami, risorse e potenzialità presenti in un dato contesto, permettendo così un aumento del benessere della comunità nel suo complesso.
Il benessere per la comunità a cui sembra orientata la l.r. n. 23/99 è quello derivante dall’attivazione del tessuto relazionale, premessa indispensabile per il miglioramento della qualità di vita.
13.2 Una breve valutazione del “buono scuola”
Tra i provvedimenti relativi ai servizi alla persona e alla famiglia realizzati in Lombardia non si può senz’altro dimenticare il “buono scuola” (l.r. n. 1/2000, art.4, c. 121, lettera e).
Esso è stato istituito a partire dalla l.r. n. 1/2000, relativa al Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dallo Stato alle Regione ed agli enti locali, in attuazione del capo I della l. n. 59 del 15 marzo 1997); obiettivo fondamentale è il sostegno alle famiglie in cui sia presente almeno un figlio che frequenta, in Regione, le scuole elementari, medie e superiori, statali e non. Tale intervento prevede un rimborso parziale delle spese per l’istruzione scolastica sostenute dalle famiglie ed è calcolato in relazione al reddito e al numero dei componenti il nucleo familiare.
Le risorse che la Regione ha stanziato sono consistenti: 30.740.742,18 milioni di euro per 47.712 beneficiari nell’anno scolastico 2000-2001, 36.012.743,33 per 48.489 richiedenti ammessi nell’anno scolastico 2001-2002 e 37.024.750,11 per 48.300 nel 2002-2003.
Il buono scuola, che rappresenta una grande novità nel nostro Paese ed è stato oggetto di un ampio e articolato dibattito, è un intervento che ha l’obiettivo di sostenere il diritto di scelta delle famiglie in campo educativo. Viene così affermata la soggettività sociale della famiglia, considerata l’interlocutore primario nelle scelte riguardanti il percorso di crescita dei figli.
Rimettere al centro del processo educativo le relazioni familiari significa riconoscere loro un primato in tal senso; in virtù di esso, la famiglia ha le credenziali per stipulare un «patto educativo» con gli altri soggetti sociali e agenzie educative.
Inoltre, il buono scuola, non introducendo distinzioni tra scuole pubbliche e private, concretizza quella concezione sussidiaria per la quale è la natura del bene prodotto a renderlo «pubblico» piuttosto che il soggetto che lo produce.
Il buono scuola afferma la soggettività sociale della famiglia che diventa l’interlocutrice privilegiata nei compiti che le sono propri: l’educazione dei figli e la cura dei membri deboli. Inoltre, riconoscendo la pluralità dei soggetti in grado di produrre benessere, favorisce la libertà di scelta delle famiglie che possono optare tra diverse possibilità.
Elementi fondanti del modello societario sono, infatti, la fondamentale considerazione della famiglia quale “soggettività sociale” e la conseguente necessità di ripensare la dinamica societaria mediante l’implicazione di tutti i soggetti a mettere in circolo una politica sociale promozionale dell’intero benessere della società attraverso la via familiare, secondo il principio di sussidiarietà.
Conclusioni
L’applicazione del principio di sussidiarietà prevede per la famiglia un ruolo centrale, attivo e non residuale, nella gestione dei servizi di cura e nelle scelte relative a tutti i servizi rivolti alla persona. La Legge sulla famiglia e l’introduzione del “buono scuola” rappresentano due interventi di grande rilevanza culturale prima che politica, che traducono il principio in concrete realizzazioni capaci di restituire alla famiglia un ruolo centrale nelle politiche pubbliche regionali.
