Fabio Roversi Monaco
Capitolo 9 - Sussidiarietà verticale: i rapporti con le autonomie locali nell'attuazione del decentramento amministrativo
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/istituzionale/II/roversimonaco
Il contributo esamina contenuti e modelli di sussidiarietà verticale applicati dalla Lombardia nella fase di recepimento del decentramento amministrativo. Vengono messe in risalto, valorizzando le ricerche curate da IReR dell’Osservatorio sulla riforma amministrativa e il federalismo, la portata dei processi e le diversità applicative, parziali e flessibili, del principio di sussidiarietà.
Il trasferimento di funzioni amministrative dalla Regione Lombardia agli enti locali, effettuato a partire dal 2000 (anche alla luce del nuovo dettato dell’art. 118 co. 1 Cost.), è in larga parte espressione del procedimento di trasferimento delle funzioni e delle risorse dallo Stato alle regioni avviato con il d.P.C.M. 21/12/2000 a seguito delle leggi Bassanini.
Il processo si è svolto (e si svolge) con una certa fatica, poiché sono stati e sono numerosi gli ostacoli da superare e poiché sono in parte modificate le condizioni giuridico-politiche sulle quali si innestava il trasferimento di funzioni disposto dai decreti delegati del 1998. Basti considerare la prevalenza nei comparti della Regione del livello di governo rispetto all’attività amministrativa, profilo questo che certamente è stato favorito dal nuovo testo dell’art. 117 della Costituzione e l’abbandono del principio del parallelismo tra funzioni legislative e funzioni amministrative.
Per questi motivi il processo di conferimento delle funzioni dalla Regione alle autonomie locali non è stato particolarmente significativo dal punto di vista della sussidiarietà verticale, nemmeno quando negli anni 2001/2002 sono state individuate le funzioni amministrative da trasferire e il livello locale idoneo a svolgerle.
Forse ha influito in termini restrittivi la compresenza di una pluralità di strumenti e di procedure in cui la Regione ha voluto conservare a sé, almeno nella prima fase, numerose funzioni di gestione e di pura amministrazione, non giustificabili concettualmente neppure in relazione alle profonde diversità esistenti nell’assetto normativo che disciplinava le materie e i settori oggetto di trasferimento.
Non solo: l’esame dei trasferimenti mostra che si è privilegiato il trasferimento alle province, piuttosto che ai comuni, e che tale trasferimento è stato operato formalmente attraverso lo strumento della delega.
Il rapporto con gli enti locali è stato certamente intenso “politicamente”, prova ne sia il fatto che la riforma costituzionale ne prevedesse l’obbligatorietà e che la l.r. n. 1/2000 aveva istituito (in forza del co. 16 e seguenti dell’art. 1) la Conferenza delle autonomie. Ed è da aggiungere che la legge lombarda ha consentito ad altre autonomie, tutte definite (forse impropriamente) funzionali, l’ingresso a pieno titolo nella Conferenza alla quale dunque partecipano anche Università, Scuole, Camere di Commercio.
I modelli di decentramento presi in considerazione dalle ricerche realizzate nell’ambito dell’Osservatorio sono la diretta conseguenza delle modalità con le quali è avvenuto il trasferimento dallo Stato alle regioni e dalle regioni agli enti locali e, del resto, l’esistenza di modalità molto diversificate di allocazione delle funzioni medesime deriva già dal d.lgs. n. 112 /1998. Poiché permane un sostanziale frazionamento nell’ambito delle funzioni amministrative trasferite è stato effettivamente inevitabile un certo grado di approssimazione che impedisce – anche per l’ampiezza dell’indagine svolta, riguardante oltre 30 settori oggetto di trasferimento, diversamente caratterizzati per le loro rispettive specificità – un criterio di identificazione unitario.
Sia che si tratti del modello predefinito (individuazione diretta delle funzioni da parte dello Stato), sia che si tratti del modello residuale (competenza generale riconosciuta alle regioni), o infine del modello ridistributivo (ulteriore allocazione delle funzioni da parte della Regione), si profila un decentramento che, anche per la Regione, sembra discendere “dall’alto”, più che da un processo di condivisa preferenza (ove ne sussistessero le condizioni) con gli enti destinatari del trasferimento.
Le funzioni mantenute nella competenza regionale restano numerose, certamente preponderanti rispetto a quelle trasferite agli enti locali e spesso in contraddizione con il principio di separazione tra funzione unitaria di governo e funzione amministrativa.
In conseguenza di questa impostazione adottata dalla Regione nell’area economica, nel settore dell’artigianato le funzioni più significative sono rimaste alla Regione e altrettanto è avvenuto per l’industria, per l’energia e, in misura minore, per le miniere e le risorse geotermiche e per il turismo. Sono state poi nettamente privilegiate le province, poiché le funzioni trasferite ai comuni sono di minima portata.
Analogo discorso va fatto per le materie rientranti nell’ampia area definita territoriale: urbanistica, edilizia residenziale pubblica, parchi e riserve naturali, protezione di fauna e flora, inquinamenti, opere pubbliche, viabilità e trasporti. Fa eccezione la materia degli inquinamenti e delle risorse idriche e difese del suolo e della protezione civile. Soltanto per quest’ultima sono affidate funzioni di qualche rilievo anche ai comuni.
L’area sociale vede il massimo sviluppo della sussidiarietà orizzontale e, per alcuni profili, del dialogo con le autonomie funzionali. Di conseguenza, il trasferimento delle funzioni agli enti locali fondato sulla applicazione del principio della sussidiarietà verticale ha assunto dimensioni che si possono definire molto ridotte, pur considerando, a parziale giustificazione di ciò, il privilegio assegnato ad altro tipo di sussidiarietà.
Infine, un esempio significativo di trasferimento di funzioni investe la polizia amministrativa. Va ulteriormente sottolineato che il riconoscimento della dimensione orizzontale della sussidiarietà, ugualmente sancito dalla nuova Costituzione, al co. 4 dell’art. 118, nonché il perdurante favore con cui anche a livello di ulteriore riforma costituzionale il principio di sussidiarietà è considerato ha influito e potrà influire sul processo di trasferimento di funzioni agli enti locali. Tutto ciò va riguardato, tuttavia, con ampia comprensione di quanto è avvenuto, non potendosi pretendere che il trasferimento di funzioni operasse contestualmente con eguale forza nelle due direzioni del resto anticipate per alcuni profili dalla Regione.
La scelta della Regione di valorizzare la sussidiarietà orizzontale nelle politiche in materia di famiglia (l.r. n. 23/1999), di buono scuola (l.r. n. 1/2000), attraverso il sistema dei voucher di accreditamento in sanità e assistenza sociale, con processo di trasformazione delle IPAB e la valorizzazione delle autonomie funzionali è indice del fatto che la stessa ha voluto tradurre in concreta normativa il riconoscimento del primato della persona e delle formazioni sociali. Non è, però, fuori luogo ribadire che il Comune è un ente pubblico territoriale, che in conseguenza di una storia gloriosa riconosciuta dall’art. 5 Cost. e in conseguenza di una rappresentatività direttamente collegata all’art. 2 Cost., può considerarsi esso stesso espressione della sussidiarietà ben prima (e quasi a prescindere dal fatto) che il relativo principio venisse sancito a livello costituzionale.
Dalla ricerca effettuata in materia emergono oltre alla difficoltà di una organica, ancorché approssimativa, definizione delle funzioni, che ne consenta una identificazione unitaria, una fedeltà ambigua e del tutto parziale al modello che affida alle regioni le funzioni di governo e di programmazione e agli enti le funzioni amministrative in senso proprio, ciò in quanto sono loro trasferite, in prevalenza, funzioni minori, di carattere gestionale, esecutivo o di vigilanza.
C’è da domandarsi allora quanto ciò corrisponda non soltanto al decentramento, ma anche al rispetto del nuovo assetto costituzionale. Con riferimento a quest’ultimo, può e deve essere operata una valutazione che tenga conto, anche in prospettiva futura, dell’effettiva attuazione del nuovo art. 118 Cost.
La visione che vede al centro delle politiche pubbliche della Repubblica le regioni con l’esercizio dei loro poteri legislativi e amministrativi nel contesto di un sistema di cui sono parte le province, i comuni e lo stesso Stato, può apparire suggestiva, ma risulta incompatibile, per quanto attiene alle funzioni amministrative, con il ruolo centrale del principio di sussidiarietà e anche con la pur affermata constatazione del superamento del principio di parallelismo delle competenze legislative e delle funzioni amministrative di cui, con la Costituzione precedente, erano contemporaneamente titolari le regioni.
Non credo che la necessaria unità dell’azione di governo possa essere recuperata, come da più parti è stato prospettato, mediante l’applicazione del principio dell’allocazione delle competenze secondo criteri di flessibilità e dinamicità, in apparenza funzionali ma che potrebbero depotenziare il ruolo e la funzione fondamentale dei comuni con una sostanziale elusione dei principi sanciti dagli articoli 5 e 118 della Costituzione.
In questo contesto le regioni sono sì il baricentro delle attività regionali, ma in quanto centro di applicazione del principio di sussidiarietà che porta alla distribuzione delle funzioni tra gli enti locali come attribuzione diretta e non come delega. Si può certamente riconoscere alla Regione una funzione di governo, di indirizzo propulsivo e di coordinamento; si può e si deve fare appello a un sistema flessibile, ma non si può negare la centralità del Comune e ciò in una visione di valorizzazione della sussidiarietà come del resto emerge dalla norma della Costituzione. Si è detto che non è possibile individuare un significativo trasferimento di funzioni amministrative vere e proprie ai comuni, mentre appare assai più incisiva la devoluzione di funzioni, non sempre esecutive o materiali, alle province. È opportuno completare questo riferimento con ulteriori rilievi.
La dimensione della sussidiarietà verticale è fondamentalmente quella del comune o dell’unione dei comuni, solo raramente quella della provincia; dunque soltanto un trasferimento significativo di funzioni ai comuni può indurci ad affermare che esiste un processo di trasferimento di funzioni effettivamente ispirato alla sussidiarietà. Ma c’è di più: nel contesto della sussidiarietà orizzontale praticato significativamente dalla Regione Lombardia è più facilmente al Comune che si potrà fare riferimento per coniugare i due tipi di sussidiarietà (orizzontale e verticale) poiché è al Comune che fanno capo in modo prevalente le formazioni sociali che l’art. 118, co. 4 intende valorizzare e irrobustire.
L’applicazione del principio di sussidiarietà verticale e orizzontale dovrebbe essere improntato almeno ai seguenti due principi: non praticare il frazionamento delle funzioni da conferire; assicurarsi che le leggi regionali che devono conferire le altre funzioni amministrative non contengano norme di dettaglio, ma solo i requisiti minimi essenziali per garantire uniformità nell’esercizio dell’azione, nel rispetto dell’autonomia normativa e amministrativa dell’ente responsabile. Praticando la regola che induce a non frazionare le competenze trasferite, anche il problema del rapporto tra potestà legislativa regionale e autonomia regolamentare e amministrativa dell’ente locale potrà trovare una più valida soluzione.
In questa visione diventeranno decisivi tutti i momenti di raccordo tra livelli di governo. Nel caso lombardo un ambito utile di relazione, in attesa dell’istituzione del nuovo Consiglio delle Autonomie, è individuabile nell’Intesa interistituzionale (luglio 2003). In quella sede potranno concludersi nuovi accordi con gli enti locali per l’individuazione condivisa di ulteriori funzioni, amministrative in senso stretto, da conferire.
Il contributo esamina contenuti e modelli di sussidiarietà verticale applicati dalla Lombardia nella fase di recepimento del decentramento amministrativo. Vengono messe in risalto, valorizzando le ricerche curate da IReR dell’Osservatorio sulla riforma amministrativa e il federalismo, la portata dei processi e le diversità applicative, parziali e flessibili, del principio di sussidiarietà.
9.1 Il processo di decentramento amministrativo
Il trasferimento di funzioni amministrative dalla Regione Lombardia agli enti locali, effettuato a partire dal 2000 (anche alla luce del nuovo dettato dell’art. 118 co. 1 Cost.), è in larga parte espressione del procedimento di trasferimento delle funzioni e delle risorse dallo Stato alle regioni avviato con il d.P.C.M. 21/12/2000 a seguito delle leggi Bassanini.
Il processo si è svolto (e si svolge) con una certa fatica, poiché sono stati e sono numerosi gli ostacoli da superare e poiché sono in parte modificate le condizioni giuridico-politiche sulle quali si innestava il trasferimento di funzioni disposto dai decreti delegati del 1998. Basti considerare la prevalenza nei comparti della Regione del livello di governo rispetto all’attività amministrativa, profilo questo che certamente è stato favorito dal nuovo testo dell’art. 117 della Costituzione e l’abbandono del principio del parallelismo tra funzioni legislative e funzioni amministrative.
Per questi motivi il processo di conferimento delle funzioni dalla Regione alle autonomie locali non è stato particolarmente significativo dal punto di vista della sussidiarietà verticale, nemmeno quando negli anni 2001/2002 sono state individuate le funzioni amministrative da trasferire e il livello locale idoneo a svolgerle.
Forse ha influito in termini restrittivi la compresenza di una pluralità di strumenti e di procedure in cui la Regione ha voluto conservare a sé, almeno nella prima fase, numerose funzioni di gestione e di pura amministrazione, non giustificabili concettualmente neppure in relazione alle profonde diversità esistenti nell’assetto normativo che disciplinava le materie e i settori oggetto di trasferimento.
Non solo: l’esame dei trasferimenti mostra che si è privilegiato il trasferimento alle province, piuttosto che ai comuni, e che tale trasferimento è stato operato formalmente attraverso lo strumento della delega.
Il rapporto con gli enti locali è stato certamente intenso “politicamente”, prova ne sia il fatto che la riforma costituzionale ne prevedesse l’obbligatorietà e che la l.r. n. 1/2000 aveva istituito (in forza del co. 16 e seguenti dell’art. 1) la Conferenza delle autonomie. Ed è da aggiungere che la legge lombarda ha consentito ad altre autonomie, tutte definite (forse impropriamente) funzionali, l’ingresso a pieno titolo nella Conferenza alla quale dunque partecipano anche Università, Scuole, Camere di Commercio.
9.2 I modelli di decentramento
I modelli di decentramento presi in considerazione dalle ricerche realizzate nell’ambito dell’Osservatorio sono la diretta conseguenza delle modalità con le quali è avvenuto il trasferimento dallo Stato alle regioni e dalle regioni agli enti locali e, del resto, l’esistenza di modalità molto diversificate di allocazione delle funzioni medesime deriva già dal d.lgs. n. 112 /1998. Poiché permane un sostanziale frazionamento nell’ambito delle funzioni amministrative trasferite è stato effettivamente inevitabile un certo grado di approssimazione che impedisce – anche per l’ampiezza dell’indagine svolta, riguardante oltre 30 settori oggetto di trasferimento, diversamente caratterizzati per le loro rispettive specificità – un criterio di identificazione unitario.
Sia che si tratti del modello predefinito (individuazione diretta delle funzioni da parte dello Stato), sia che si tratti del modello residuale (competenza generale riconosciuta alle regioni), o infine del modello ridistributivo (ulteriore allocazione delle funzioni da parte della Regione), si profila un decentramento che, anche per la Regione, sembra discendere “dall’alto”, più che da un processo di condivisa preferenza (ove ne sussistessero le condizioni) con gli enti destinatari del trasferimento.
Le funzioni mantenute nella competenza regionale restano numerose, certamente preponderanti rispetto a quelle trasferite agli enti locali e spesso in contraddizione con il principio di separazione tra funzione unitaria di governo e funzione amministrativa.
In conseguenza di questa impostazione adottata dalla Regione nell’area economica, nel settore dell’artigianato le funzioni più significative sono rimaste alla Regione e altrettanto è avvenuto per l’industria, per l’energia e, in misura minore, per le miniere e le risorse geotermiche e per il turismo. Sono state poi nettamente privilegiate le province, poiché le funzioni trasferite ai comuni sono di minima portata.
Analogo discorso va fatto per le materie rientranti nell’ampia area definita territoriale: urbanistica, edilizia residenziale pubblica, parchi e riserve naturali, protezione di fauna e flora, inquinamenti, opere pubbliche, viabilità e trasporti. Fa eccezione la materia degli inquinamenti e delle risorse idriche e difese del suolo e della protezione civile. Soltanto per quest’ultima sono affidate funzioni di qualche rilievo anche ai comuni.
L’area sociale vede il massimo sviluppo della sussidiarietà orizzontale e, per alcuni profili, del dialogo con le autonomie funzionali. Di conseguenza, il trasferimento delle funzioni agli enti locali fondato sulla applicazione del principio della sussidiarietà verticale ha assunto dimensioni che si possono definire molto ridotte, pur considerando, a parziale giustificazione di ciò, il privilegio assegnato ad altro tipo di sussidiarietà.
Infine, un esempio significativo di trasferimento di funzioni investe la polizia amministrativa. Va ulteriormente sottolineato che il riconoscimento della dimensione orizzontale della sussidiarietà, ugualmente sancito dalla nuova Costituzione, al co. 4 dell’art. 118, nonché il perdurante favore con cui anche a livello di ulteriore riforma costituzionale il principio di sussidiarietà è considerato ha influito e potrà influire sul processo di trasferimento di funzioni agli enti locali. Tutto ciò va riguardato, tuttavia, con ampia comprensione di quanto è avvenuto, non potendosi pretendere che il trasferimento di funzioni operasse contestualmente con eguale forza nelle due direzioni del resto anticipate per alcuni profili dalla Regione.
La scelta della Regione di valorizzare la sussidiarietà orizzontale nelle politiche in materia di famiglia (l.r. n. 23/1999), di buono scuola (l.r. n. 1/2000), attraverso il sistema dei voucher di accreditamento in sanità e assistenza sociale, con processo di trasformazione delle IPAB e la valorizzazione delle autonomie funzionali è indice del fatto che la stessa ha voluto tradurre in concreta normativa il riconoscimento del primato della persona e delle formazioni sociali. Non è, però, fuori luogo ribadire che il Comune è un ente pubblico territoriale, che in conseguenza di una storia gloriosa riconosciuta dall’art. 5 Cost. e in conseguenza di una rappresentatività direttamente collegata all’art. 2 Cost., può considerarsi esso stesso espressione della sussidiarietà ben prima (e quasi a prescindere dal fatto) che il relativo principio venisse sancito a livello costituzionale.
Dalla ricerca effettuata in materia emergono oltre alla difficoltà di una organica, ancorché approssimativa, definizione delle funzioni, che ne consenta una identificazione unitaria, una fedeltà ambigua e del tutto parziale al modello che affida alle regioni le funzioni di governo e di programmazione e agli enti le funzioni amministrative in senso proprio, ciò in quanto sono loro trasferite, in prevalenza, funzioni minori, di carattere gestionale, esecutivo o di vigilanza.
C’è da domandarsi allora quanto ciò corrisponda non soltanto al decentramento, ma anche al rispetto del nuovo assetto costituzionale. Con riferimento a quest’ultimo, può e deve essere operata una valutazione che tenga conto, anche in prospettiva futura, dell’effettiva attuazione del nuovo art. 118 Cost.
La visione che vede al centro delle politiche pubbliche della Repubblica le regioni con l’esercizio dei loro poteri legislativi e amministrativi nel contesto di un sistema di cui sono parte le province, i comuni e lo stesso Stato, può apparire suggestiva, ma risulta incompatibile, per quanto attiene alle funzioni amministrative, con il ruolo centrale del principio di sussidiarietà e anche con la pur affermata constatazione del superamento del principio di parallelismo delle competenze legislative e delle funzioni amministrative di cui, con la Costituzione precedente, erano contemporaneamente titolari le regioni.
Non credo che la necessaria unità dell’azione di governo possa essere recuperata, come da più parti è stato prospettato, mediante l’applicazione del principio dell’allocazione delle competenze secondo criteri di flessibilità e dinamicità, in apparenza funzionali ma che potrebbero depotenziare il ruolo e la funzione fondamentale dei comuni con una sostanziale elusione dei principi sanciti dagli articoli 5 e 118 della Costituzione.
In questo contesto le regioni sono sì il baricentro delle attività regionali, ma in quanto centro di applicazione del principio di sussidiarietà che porta alla distribuzione delle funzioni tra gli enti locali come attribuzione diretta e non come delega. Si può certamente riconoscere alla Regione una funzione di governo, di indirizzo propulsivo e di coordinamento; si può e si deve fare appello a un sistema flessibile, ma non si può negare la centralità del Comune e ciò in una visione di valorizzazione della sussidiarietà come del resto emerge dalla norma della Costituzione. Si è detto che non è possibile individuare un significativo trasferimento di funzioni amministrative vere e proprie ai comuni, mentre appare assai più incisiva la devoluzione di funzioni, non sempre esecutive o materiali, alle province. È opportuno completare questo riferimento con ulteriori rilievi.
La dimensione della sussidiarietà verticale è fondamentalmente quella del comune o dell’unione dei comuni, solo raramente quella della provincia; dunque soltanto un trasferimento significativo di funzioni ai comuni può indurci ad affermare che esiste un processo di trasferimento di funzioni effettivamente ispirato alla sussidiarietà. Ma c’è di più: nel contesto della sussidiarietà orizzontale praticato significativamente dalla Regione Lombardia è più facilmente al Comune che si potrà fare riferimento per coniugare i due tipi di sussidiarietà (orizzontale e verticale) poiché è al Comune che fanno capo in modo prevalente le formazioni sociali che l’art. 118, co. 4 intende valorizzare e irrobustire.
Conclusioni
L’applicazione del principio di sussidiarietà verticale e orizzontale dovrebbe essere improntato almeno ai seguenti due principi: non praticare il frazionamento delle funzioni da conferire; assicurarsi che le leggi regionali che devono conferire le altre funzioni amministrative non contengano norme di dettaglio, ma solo i requisiti minimi essenziali per garantire uniformità nell’esercizio dell’azione, nel rispetto dell’autonomia normativa e amministrativa dell’ente responsabile. Praticando la regola che induce a non frazionare le competenze trasferite, anche il problema del rapporto tra potestà legislativa regionale e autonomia regolamentare e amministrativa dell’ente locale potrà trovare una più valida soluzione.
In questa visione diventeranno decisivi tutti i momenti di raccordo tra livelli di governo. Nel caso lombardo un ambito utile di relazione, in attesa dell’istituzione del nuovo Consiglio delle Autonomie, è individuabile nell’Intesa interistituzionale (luglio 2003). In quella sede potranno concludersi nuovi accordi con gli enti locali per l’individuazione condivisa di ulteriori funzioni, amministrative in senso stretto, da conferire.
