Sonia Stefanizzi
Capitolo 20 - La sicurezza in Lombardia come dimensione della cittadinanza
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/istituzionale/II/stefanizzi
Il contributo esamina e interpreta alla luce di dati empirici il tema della sicurezza/insicurezza nel contesto lombardo. Analizza inoltre le attività legislative e di programmazione promosse a livello regionale sui temi della sicurezza urbana, della polizia locale e della protezione civile.
20.1 La sicurezza in Lombardia: analisi dei dati (1991-2001)
I dati statistici sulla criminalità mostrano un quadro fortemente controverso ed evidenziano la problematicità di qualsiasi correlazione tra andamenti degli indicatori relativi alla sicurezza/insicurezza e centralità di tale categoria nel dibattito pubblico. Un’analisi dei delitti denunciati dalle forze di polizia relativi ai reati maggiormente connessi all’allarme sicurezza mostra un quadro sostanzialmente stazionario negli ultimi 10-15 anni. Se consideriamo il totale delle denunce, possiamo notare come tra il 1991 e il 2001 si sia verificata una diminuzione del 20% circa dei delitti. Tale riduzione ha riguardato l’Italia nel suo complesso, così come il Nord e la Lombardia, dove l’andamento nel corso dei dieci anni considerati risulta meno regolare, con un picco nel 1996 e un successivo riallineamento dei valori rispetto alla media delle regioni settentrionali e a quella nazionale.
A fronte di un sentimento di crescente insicurezza per la diffusione della micro-criminalità (fatta eccezione per le violenze sessuali che nel decennio considerato aumentano) le evidenze empiriche a disposizione, di cui non vanno certo dimenticati limiti e problematicità (numero oscuro, propensione alla denuncia da parte dei cittadini, relazione controversa tra attività delle forze di polizia e andamento dei delitti denunciati ecc.) mostrano quindi una situazione relativamente confortante sul piano dell’evoluzione dei fenomeni criminali, che contrasta fortemente sia con il sentimento di crescente insicurezza diffuso tra i cittadini sia con l’enfasi che alla diffusione della criminalità hanno dato i mezzi di comunicazione e il sistema politico.
Il dibattito sulla sicurezza, nell’ultima decade, si è sviluppato secondo logiche interne al quadro politico e al rapporto con i mass-media, indipendentemente, almeno in parte, dall’evoluzione della situazione oggettiva della criminalità nella nostra Regione (le stesse considerazioni potrebbero essere fatte rispetto ad altre aree del Paese). Tale dibattito si è finora contraddistinto per un aspetto saliente ovvero, la riduzione del complesso universo semantico connesso alla sicurezza a un’unica chiave di lettura: la recrudescenza della criminalità.
Inoltre, la focalizzazione del dibattito sulle insicurezze prodotte dalla percezione di un aumento e di una diffusione della criminalità, che è andata di pari passo con l’invocazione rituale di misure preventivo-repressive più radicali ed efficaci, ha fatto passare in secondo piano altre dimensioni cruciali dell’insicurezza, che avrebbero dovuto rappresentare il terreno privilegiato per qualsiasi politica che intenda aggredire alla radice tale problema. Ci si riferisce, in particolare, alla ridotta tenuta dei legami sociali significativi e delle forme di solidarietà a fronte della crisi delle tradizionali reti di protezione (famiglia, comunità locale, quartiere ecc.); al livello di fiducia dei cittadini nelle istituzioni; alla capacità del sistema politico, delle istituzioni pubbliche e dei media di mitigare e ricondurre entro confini realistici inquietudini e paure, senza alimentare e amplificare un sentimento di insicurezza che, scaturendo da trasformazioni globali che attraversano le società contemporanee, non può essere realmente placato da politiche orientate in senso sicuritario.
È in questo clima che la questione della “sicurezza urbana” e delle politiche a essa dedicate è rapidamente diventata un tema centrale nel dibattito sul governo delle città. In particolare, a partire dalla seconda metà degli anni Novanta, si è manifestata, a livello regionale, una consistente attività legislativa e di programmazione che ha contribuito a sostenere e a sviluppare maggiormente l’attività delle città e delle polizie municipali sulla sicurezza urbana. Gli ambiti di intervento rilevabili nella prima fase dello sviluppo delle politiche regionali sono state essenzialmente due: la polizia amministrativa quale risorsa idonea per intervenire sulla sicurezza nelle città e l’educazione alla legalità e alla convivenza. Non secondario inoltre l’apporto prodotto dalla funzione di coordinamento delle politiche locali in termini di creazione delle infrastrutture necessarie allo sviluppo delle politiche integrate di sicurezza (formazione, infrastrutture tecnologiche, sistemi informativi e così via).
La Lombardia è stata la prima regione italiana ad aver istituito nel 2003 un Assessorato alla Sicurezza, Polizia Locale e Protezione Civile, rispondendo così a una crescente e diffusa esigenza dei cittadini e delle istituzioni territoriali.
Il primo impegno è stato quello di sviluppare un’efficace funzione di coordinamento delle realtà presenti sul territorio, quali la Protezione Civile e le forze di Polizia Locale, d’intesa con le Prefetture e insieme a tutte le forze impegnate nel settore (Arma dei Carabinieri, Polizia di Stato, Guardia di Finanza, Vigili del Fuoco e associazioni di volontariato).
Un consolidato patrimonio di conoscenze ed esperienze a livello territoriale è poi confluito nella creazione della Direzione Generale Sicurezza e Protezione Civile. In tale quadro è stata adottata poi la legge regionale di “Riordino e riforma della disciplina regionale in materia di polizia locale e sicurezza urbana” (l.r. n. 4 del 14 aprile 2003), che esprime un bisogno di coordinamento e di integrazione delle politiche realizzate a livello territoriale, esaltandone implicitamente la centralità.
È interessante sottolineare che in questa legge sono state introdotte importanti innovazioni tra cui l’istituzione, al fine di assicurare la collaborazione e l’integrazione delle attività dei corpi e dei servizi di polizia locale (art. 20), di una apposita struttura di coordinamento delle funzioni e dei compiti di polizia locale; la messa a punto di un miglior standard di dotazioni e strumenti e, infine, l’ipotizzata collaborazione tra polizia locale e soggetti privati (art. 34).
Nell’ambito dell’individuazione delle linee d’azione strategiche del governo della Regione in materia di benessere sociale, assume notevole rilevanza l’analisi del sistema della protezione civile. In questo caso il discorso sulla sicurezza sociale si focalizza su una delle molteplici dimensioni del concetto di sicurezza, vale a dire sull’intervento pubblico, inteso nella sua accezione più ampia, ovvero come azione estesa a tutti i cittadini in quanto tali e diretto alla tutela di tutte le fondamentali condizioni di bisogno. In Italia e, in particolare nella nostra Regione, la “mission” della Protezione Civile comprende tutte quelle attività di prevenzione delle situazioni di emergenza/catastrofe naturali o di rischio/disastro causati dall’uomo, attraverso la cooperazione e l’applicazione coordinata di tutte le risorse umane e tecnologiche disponibili. In questo caso gli interventi sono diretti a mitigare un tipo di vulnerabilità sociale che si esprime, soprattutto, come possibilità che un sistema sociale sia colpito, in tempi stretti, da un evento esterno che può produrre una situazione di pericolo (si pensi a un evento naturale come una frana, una pioggia intensa o un terremoto) e/o di rischio (quando una situazione di pericolo produce un’emergenza specifica).
La filosofia della strategia perseguita dalla Regione e sulla quale sono state impostate le azioni e le misure sviluppate in questi ultimi dieci anni, si basa sul principio della sussidiarità. L’applicazione di questo concetto ha previsto sia sul versante legislativo, sia su quello della governance, azioni volte a integrare sul territorio tutte le forze disponibili per la gestione dell’emergenza, con l’opportuna differenziazione dei ruoli per evitare la duplicazioni di funzioni, sovrapposizioni o conflitti di competenze e con l’adeguamento delle risorse e dei mezzi di intervento.
Il valore aggiunto del modello lombardo in tema di protezione civile risiede nell’interdisciplinarietà degli interventi, grazie ai quali è stato possibile gestire in modo efficiente e sinergico le tre fasi della prevenzione (a lungo, breve-medio e brevissimo termine). Ciò ha comportato una rivisitazione del concetto di protezione civile e degli attori coinvolti nel sistema regionale di protezione civile. L’obiettivo è stato quello di collegare e armonizzare tutte le forze del sistema regionale di protezione civile che concorrono alla gestione dell’emergenza dando a ciascun soggetto un ruolo e una responsabilità precisa.
In conclusione una valutazione complessiva degli interventi promossi finora dagli enti locali ci porta a due ordini di considerazioni.
Da un lato, va riconosciuto che le politiche di sicurezza attivate nel contesto nazionale e locale nella seconda metà degli Novanta, sembrano incorporare/assumere/riflettere la multidimensionalità del concetto di sicurezza. Dall’altro lato, non si può non riconoscere la priorità attribuita a interventi direttamente repressivi a opera delle agenzie centrali di pubblica sicurezza, all’articolazione di forme innovative di controllo del territorio, a fini preventivi, che hanno visto il coinvolgimento in una veste nuova della Polizia Locale o alla partecipazione diretta delle comunità locali e degli abitanti dei quartieri ad attività di controllo del territorio.
In linea generale, tuttavia, politiche che ruotino attorno alla priorità dell’azione penale-preventiva e/o repressiva rischiano di generare due effetti egualmente pericolosi: una legittimazione del sistema penale in una dimensione prevalentemente simbolica, da un lato, e una privatizzazione della difesa della sicurezza sociale, dall’altro lato.
Per eludere tali rischi, ben più gravi del sentimento di insicurezza che assilla i cittadini, l’azione di governo dovrebbe articolarsi secondo strategie di intervento di tipo politico, sociale e culturale, che molto più efficacemente dell’azione penale, possono consentire di rispondere ai bisogni di sicurezza della cittadinanza.
Il contributo esamina e interpreta alla luce di dati empirici il tema della sicurezza/insicurezza nel contesto lombardo. Analizza inoltre le attività legislative e di programmazione promosse a livello regionale sui temi della sicurezza urbana, della polizia locale e della protezione civile.
20.1 La sicurezza in Lombardia: analisi dei dati (1991-2001)
I dati statistici sulla criminalità mostrano un quadro fortemente controverso ed evidenziano la problematicità di qualsiasi correlazione tra andamenti degli indicatori relativi alla sicurezza/insicurezza e centralità di tale categoria nel dibattito pubblico. Un’analisi dei delitti denunciati dalle forze di polizia relativi ai reati maggiormente connessi all’allarme sicurezza mostra un quadro sostanzialmente stazionario negli ultimi 10-15 anni. Se consideriamo il totale delle denunce, possiamo notare come tra il 1991 e il 2001 si sia verificata una diminuzione del 20% circa dei delitti. Tale riduzione ha riguardato l’Italia nel suo complesso, così come il Nord e la Lombardia, dove l’andamento nel corso dei dieci anni considerati risulta meno regolare, con un picco nel 1996 e un successivo riallineamento dei valori rispetto alla media delle regioni settentrionali e a quella nazionale.
A fronte di un sentimento di crescente insicurezza per la diffusione della micro-criminalità (fatta eccezione per le violenze sessuali che nel decennio considerato aumentano) le evidenze empiriche a disposizione, di cui non vanno certo dimenticati limiti e problematicità (numero oscuro, propensione alla denuncia da parte dei cittadini, relazione controversa tra attività delle forze di polizia e andamento dei delitti denunciati ecc.) mostrano quindi una situazione relativamente confortante sul piano dell’evoluzione dei fenomeni criminali, che contrasta fortemente sia con il sentimento di crescente insicurezza diffuso tra i cittadini sia con l’enfasi che alla diffusione della criminalità hanno dato i mezzi di comunicazione e il sistema politico.
20.2 La sicurezza come competenza regionale
Il dibattito sulla sicurezza, nell’ultima decade, si è sviluppato secondo logiche interne al quadro politico e al rapporto con i mass-media, indipendentemente, almeno in parte, dall’evoluzione della situazione oggettiva della criminalità nella nostra Regione (le stesse considerazioni potrebbero essere fatte rispetto ad altre aree del Paese). Tale dibattito si è finora contraddistinto per un aspetto saliente ovvero, la riduzione del complesso universo semantico connesso alla sicurezza a un’unica chiave di lettura: la recrudescenza della criminalità.
Inoltre, la focalizzazione del dibattito sulle insicurezze prodotte dalla percezione di un aumento e di una diffusione della criminalità, che è andata di pari passo con l’invocazione rituale di misure preventivo-repressive più radicali ed efficaci, ha fatto passare in secondo piano altre dimensioni cruciali dell’insicurezza, che avrebbero dovuto rappresentare il terreno privilegiato per qualsiasi politica che intenda aggredire alla radice tale problema. Ci si riferisce, in particolare, alla ridotta tenuta dei legami sociali significativi e delle forme di solidarietà a fronte della crisi delle tradizionali reti di protezione (famiglia, comunità locale, quartiere ecc.); al livello di fiducia dei cittadini nelle istituzioni; alla capacità del sistema politico, delle istituzioni pubbliche e dei media di mitigare e ricondurre entro confini realistici inquietudini e paure, senza alimentare e amplificare un sentimento di insicurezza che, scaturendo da trasformazioni globali che attraversano le società contemporanee, non può essere realmente placato da politiche orientate in senso sicuritario.
È in questo clima che la questione della “sicurezza urbana” e delle politiche a essa dedicate è rapidamente diventata un tema centrale nel dibattito sul governo delle città. In particolare, a partire dalla seconda metà degli anni Novanta, si è manifestata, a livello regionale, una consistente attività legislativa e di programmazione che ha contribuito a sostenere e a sviluppare maggiormente l’attività delle città e delle polizie municipali sulla sicurezza urbana. Gli ambiti di intervento rilevabili nella prima fase dello sviluppo delle politiche regionali sono state essenzialmente due: la polizia amministrativa quale risorsa idonea per intervenire sulla sicurezza nelle città e l’educazione alla legalità e alla convivenza. Non secondario inoltre l’apporto prodotto dalla funzione di coordinamento delle politiche locali in termini di creazione delle infrastrutture necessarie allo sviluppo delle politiche integrate di sicurezza (formazione, infrastrutture tecnologiche, sistemi informativi e così via).
20.3 L’azione della Regione in materia di sicurezza
La Lombardia è stata la prima regione italiana ad aver istituito nel 2003 un Assessorato alla Sicurezza, Polizia Locale e Protezione Civile, rispondendo così a una crescente e diffusa esigenza dei cittadini e delle istituzioni territoriali.
Il primo impegno è stato quello di sviluppare un’efficace funzione di coordinamento delle realtà presenti sul territorio, quali la Protezione Civile e le forze di Polizia Locale, d’intesa con le Prefetture e insieme a tutte le forze impegnate nel settore (Arma dei Carabinieri, Polizia di Stato, Guardia di Finanza, Vigili del Fuoco e associazioni di volontariato).
Un consolidato patrimonio di conoscenze ed esperienze a livello territoriale è poi confluito nella creazione della Direzione Generale Sicurezza e Protezione Civile. In tale quadro è stata adottata poi la legge regionale di “Riordino e riforma della disciplina regionale in materia di polizia locale e sicurezza urbana” (l.r. n. 4 del 14 aprile 2003), che esprime un bisogno di coordinamento e di integrazione delle politiche realizzate a livello territoriale, esaltandone implicitamente la centralità.
È interessante sottolineare che in questa legge sono state introdotte importanti innovazioni tra cui l’istituzione, al fine di assicurare la collaborazione e l’integrazione delle attività dei corpi e dei servizi di polizia locale (art. 20), di una apposita struttura di coordinamento delle funzioni e dei compiti di polizia locale; la messa a punto di un miglior standard di dotazioni e strumenti e, infine, l’ipotizzata collaborazione tra polizia locale e soggetti privati (art. 34).
20.4 Gli interventi in materia di sicurezza sociale: il ruolo della protezione civile
Nell’ambito dell’individuazione delle linee d’azione strategiche del governo della Regione in materia di benessere sociale, assume notevole rilevanza l’analisi del sistema della protezione civile. In questo caso il discorso sulla sicurezza sociale si focalizza su una delle molteplici dimensioni del concetto di sicurezza, vale a dire sull’intervento pubblico, inteso nella sua accezione più ampia, ovvero come azione estesa a tutti i cittadini in quanto tali e diretto alla tutela di tutte le fondamentali condizioni di bisogno. In Italia e, in particolare nella nostra Regione, la “mission” della Protezione Civile comprende tutte quelle attività di prevenzione delle situazioni di emergenza/catastrofe naturali o di rischio/disastro causati dall’uomo, attraverso la cooperazione e l’applicazione coordinata di tutte le risorse umane e tecnologiche disponibili. In questo caso gli interventi sono diretti a mitigare un tipo di vulnerabilità sociale che si esprime, soprattutto, come possibilità che un sistema sociale sia colpito, in tempi stretti, da un evento esterno che può produrre una situazione di pericolo (si pensi a un evento naturale come una frana, una pioggia intensa o un terremoto) e/o di rischio (quando una situazione di pericolo produce un’emergenza specifica).
La filosofia della strategia perseguita dalla Regione e sulla quale sono state impostate le azioni e le misure sviluppate in questi ultimi dieci anni, si basa sul principio della sussidiarità. L’applicazione di questo concetto ha previsto sia sul versante legislativo, sia su quello della governance, azioni volte a integrare sul territorio tutte le forze disponibili per la gestione dell’emergenza, con l’opportuna differenziazione dei ruoli per evitare la duplicazioni di funzioni, sovrapposizioni o conflitti di competenze e con l’adeguamento delle risorse e dei mezzi di intervento.
Il valore aggiunto del modello lombardo in tema di protezione civile risiede nell’interdisciplinarietà degli interventi, grazie ai quali è stato possibile gestire in modo efficiente e sinergico le tre fasi della prevenzione (a lungo, breve-medio e brevissimo termine). Ciò ha comportato una rivisitazione del concetto di protezione civile e degli attori coinvolti nel sistema regionale di protezione civile. L’obiettivo è stato quello di collegare e armonizzare tutte le forze del sistema regionale di protezione civile che concorrono alla gestione dell’emergenza dando a ciascun soggetto un ruolo e una responsabilità precisa.
Conclusioni
In conclusione una valutazione complessiva degli interventi promossi finora dagli enti locali ci porta a due ordini di considerazioni.
Da un lato, va riconosciuto che le politiche di sicurezza attivate nel contesto nazionale e locale nella seconda metà degli Novanta, sembrano incorporare/assumere/riflettere la multidimensionalità del concetto di sicurezza. Dall’altro lato, non si può non riconoscere la priorità attribuita a interventi direttamente repressivi a opera delle agenzie centrali di pubblica sicurezza, all’articolazione di forme innovative di controllo del territorio, a fini preventivi, che hanno visto il coinvolgimento in una veste nuova della Polizia Locale o alla partecipazione diretta delle comunità locali e degli abitanti dei quartieri ad attività di controllo del territorio.
In linea generale, tuttavia, politiche che ruotino attorno alla priorità dell’azione penale-preventiva e/o repressiva rischiano di generare due effetti egualmente pericolosi: una legittimazione del sistema penale in una dimensione prevalentemente simbolica, da un lato, e una privatizzazione della difesa della sicurezza sociale, dall’altro lato.
Per eludere tali rischi, ben più gravi del sentimento di insicurezza che assilla i cittadini, l’azione di governo dovrebbe articolarsi secondo strategie di intervento di tipo politico, sociale e culturale, che molto più efficacemente dell’azione penale, possono consentire di rispondere ai bisogni di sicurezza della cittadinanza.
