Tiziano Treu
Capitolo 8 - Osservazioni sul mercato del lavoro lombardo e sulle politiche regionali
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/economica/I/treu
Il contributo analizza alcune delle maggiori problematiche emergenti nel mercato del lavoro nazionale e lombardo anche alla luce dei recenti interventi legislativi di flessibilizzazione dei rapporti contrattuali. La diffusione delle nuove forme contrattuali non è uniforme e spesso denota la precarizzazione dei rapporti di lavoro in particolare tra i giovani, ma anche per altre categorie (le donne e gli anziani) l’inserimento nel mercato del lavoro non è agevole.
Le trasformazioni intervenute in questi ultimi dieci anni nel mercato del lavoro devono essere analizzate considerando le diverse peculiarità dei mercati locali che hanno reagito in modo diverso sia agli eventi sia alle modifiche normative intervenute nel decennio.
Le differenze tra i diversi mercati locali anziché ridursi si sono accentuate: basti pensare al divario tra nord e sud, ma anche fra aree metropolitane a diverso grado di sviluppo. L’analisi del caso lombardo può offrire interessanti spunti di riflessione.
La Lombardia ha presentato in modo accentuato e per certi versi anticipato alcuni aspetti delle trasformazioni intercorse nel decennio: la rapida terziarizzazione dell’economia, tasso di occupazione più alto della media italiana, crescita accentuata delle forme di lavoro cd. atipiche e flessibili e del part time, ricorso più basso rispetto alla media nazionale dei contratti a termine. Questi dati menzionati da tutti i rapporti, richiedono specificazioni per le diverse tipologie lavorative. Il contratto a termine è di per sé il più esposto a situazioni di precarietà, ed è rilevante che il tessuto industriale lombardo ne faccia un uso controllato. Le collaborazioni continuate e continuative (Co.Co.Co) sono pure tipicamente instabili, con l’aggravante del possibile loro uso fraudolento a copertura di veri rapporti di lavoro subordinato. Il part time invece non è di per sé precario; anzi può essere una forma di flessibilità favorevole alla conciliazione fra tempo di vita e di lavoro.
La forte presenza di lavoro autonomo nell’intero sistema italiano e ancora più in Lombardia può essere sintomatica di una condizione occupazionale debole o addirittura irregolare in quanto elusiva di normative fiscali e parafiscali. Tale carattere sembra confermato dal fatto che proprio nel caso lombardo il lavoro autonomo aumenta meno in periodi di espansione economica e di crescita occupazionale.
La crescita dei lavori cd. atipici sullo stock degli occupati lombardi è stata consistente, ma molto graduale nel decennio e di dimensione tutto sommato contenute, mentre l’impennata delle Co.Co.Co. particolarmente accentuata in Lombardia è anomala e fuori quadro rispetto all’Europa. Tale anomalia dipende non tanto da un permissivismo regolatorio quanto dall’ingiustificato vantaggio contributivo di questo tipo di lavoro rispetto a quello subordinato.
Le criticità dei lavori atipici non riguardano la loro dimensione assoluta ma i flussi e la distribuzione fra i vari gruppi di soggetti e aree geografiche. In Lombardia, questi contratti sono arrivati a rappresentare proporzioni crescenti delle assunzioni. Questi lavori riguardano in modo diverso i vari gruppi di soggetti, fino al punto di configurare un doppio mercato del lavoro. I lavori standard restano propri delle classi centrali (maschi adulti) mentre quelli atipici riguardano gruppi deboli: giovani, donne e di recente over 50-55. Il punto critico riguarda i tempi e le prospettive della stabilizzazione dei contratti temporanei per questi gruppi di soggetti. Nelle zone a mercato del lavoro forte è più facile spostare l’equilibrio da stabilità a flessibilità. Realizzare questo obiettivo è fondamentale se si vuole che la necessaria flessibilità sia socialmente sostenibile.Occorrono quindi interventi che rafforzino e generalizzino degli ammortizzatori sociali, visti in proiezione a fini pensionistici, che orientino gli incentivi e le agevolazioni pubbliche a favore della stabilizzazione dei rapporti di lavoro, che potenzino i servizi all’impiego e alla formazione. Le competenze regionali per la programmazione giocano un ruolo crescente su tutte e tre le materie e sono predominanti nella seconda e nella terza.
Un altro punto critico del mercato del lavoro italiano è la scarsa diffusione di tipologie contrattuali che favoriscano l’integrazione tra formazione e lavoro che penalizza l’ingresso nel mercato del lavoro dei giovani; a ciò si aggiungono le persistenti sfasature fra professionalità coltivate dall’istruzione superiore e quelle richieste dal mercato del lavoro.
La correzione di queste anomalie richiede un vero e proprio salto di qualità sia nel sistema formativo sia nella sua integrazione con le politiche e i servizi all’impiego, compresi gli strumenti informativi sulla domanda e offerta di lavoro. Gli incentivi ai giovani dovrebbero essere concentrati, specie in regioni economicamente sviluppate come la Lombardia, in due direzioni. In primo luogo si richiedono sostegni alla formazione professionale di qualità, anche in alternanza, con interventi che agiscano sul lato della domanda cioè su utenti e singole imprese e con un raccordo fra le priorità individuate dalla regione e l’attività formativa ora finalmente avviata con i “fondi interprofessionali”. A ciò devono aggiungersi sostegni personalizzati nei momenti di avvio alla vita professionale e stabilizzazione dei percorsi lavorativi.
La normativa sulla parità e sull’occupazione femminile è da tempo sviluppata nel nostro Paese, ma i risultati sono tutt’altro che soddisfacenti. Lo dimostrano i bassi tassi di occupazione persistenti anche in Lombardia.
Altrettanto persistenti sono la disparità nei trattamenti economici e nella possibilità di carriera. La debolezza dei risultati è dovuta in parte a carenze applicative delle normative nazionali, in parte alla mancanza di politiche specifiche di sostegno, specie sul punto critico degli strumenti di conciliazione fra lavoro ed esigenze familiari. I diversi aspetti di queste politiche (congedo parentale e reingresso al lavoro delle donne) necessitano di essere rafforzati sul piano organizzativo e sul piano delle risorse. E questo si può fare essenzialmente a livello locale. Anche il part time è uno strumento per la conciliazione fra lavoro e vita familiare, tanto più utile in quanto sia inserito in un contesto ampio di politiche di conciliazione configurato come forma di lavoro liberamente disponibile e non ghettizzato. Niente vieta che il ricorso al part time possa essere incentivato per renderlo ulteriormente conveniente, ma l’esigenza più pressante è quella di promuoverne le condizioni organizzative e culturali per un suo maggiore utilizzo, non solo da parte delle donne.
Il tasso di occupazione di popolazione anziana è andato rapidamente crescendo negli ultimi anni, in Lombardia come in Italia, anche se la loro presenza resta ancora molto al di sotto delle medie europee e confinata in lavori atipici quando non in lavoro irregolare. Rovesciare questi stereotipi e praticare politiche per una vecchiaia attiva a tutti i livelli è essenziale per mobilitare risorse, altrimenti disperse, di migliaia di persone e per contrastare gli effetti devastanti dello squilibrio fra popolazione attiva e anziani sulla crescita economica e quindi anche sulla sostenibilità del welfare.
In Lombardia, come in altre regioni specie settentrionali, questo equilibrio è oggi corretto quasi solo dai flussi migratori: alzare il tasso di occupazione di soggetti ora sottoutilizzati, come anziani e donne, servirebbe a correggere questo squilibrio e a ridurre la pressione di questi flussi in ambiti gestibili, valorizzando risorse presenti e inattive.
Le politiche di sostegno per i gruppi di soggetti considerati delineano un campo di azione e innovativo per le regioni e per le comunità locali. Gli strumenti per attuare tali politiche sono incentrati sul sistema di servizi all’impiego e di formazione e sulle istituzioni di welfare locale. Questi strumenti sono stati delineati a livello normativo, più completamente il primo che il secondo, ma sono ancora al di sotto delle loro potenzialità e delle necessità operative. Si tratta di un deficit organizzativo-istituzionale che costituisce una delle principali debolezze del nostro sistema, non solo del mercato del lavoro.
Il decentramento e il federalismo accentuano l’importanza di questi aspetti implementativi, che sono stati affrontati in modo diverso nelle varie regioni ma non risolti per il radicamento dell’impianto centralistico del nostro sistema pubblico. Ma è proprio dalla dimensione regionale che dipenderà in larga misura il mix adeguato di misure utili per il perseguimento degli obiettivi di politica del lavoro sintetizzati nella “piena e buona occupazione”.
L’attuazione di queste politiche del lavoro deve coinvolgere le istituzioni e le organizzazioni sociali (sindacati e organizzazioni imprenditoriali). Il coinvolgimento in queste politiche deve estendersi anche ad organizzazioni attive in altri aspetti del sociale: dal terzo settore, al volontariato, alle cooperative, alle associazioni degli utenti.
Il funzionamento del governo del mercato del lavoro si sta già in effetti differenziando, anche se in modo non ancora definito. Il riassetto delineato dalle leggi 196/1997 e 30/2003 ha finora premiato le aree più avanzate del Paese, dove non solo le strutture amministrative sono più efficienti ma anche l’offerta privata è più qualificata.
Le trasformazioni del lavoro e della società richiedono che queste politiche siano più personalizzate (anche se universalistiche), meno statalistiche, più decentrate e comunitarie per essere utili alle persone. Occorre trovare forme virtuose di collaborazione fra pubblico e privato a cominciare dall’area dei servizi pubblici e delle politiche sociali. Queste forme di collaborazione vanno sperimentate nei fatti. Nel caso delle politiche di lavoro le leggi del 1997 e ora della l. 30/2003, hanno riconosciuto l’utilità di instaurare un sistema misto fra centri pubblici dell’impiego e agenzie private affidando alle competenze regionali la regolazione concreta e quindi anche le combinazioni fra collaborazione e concorrenza. Le forme di tali rapporti vanno giudicate non in base a pregiudiziali ideologiche ma alla loro capacità di realizzare servizi di migliore qualità, a minori costi, per i vari tipi di utenti e per i cittadini. La sperimentazione è appena avviata, non senza fatica, anche in Lombardia.
Il mercato del lavoro nazionale è stato interessato, in questi dieci anni, da molte trasformazioni che la Lombardia ha accentuato e, per certi versi, anticipato. In particolare, è stata consistente la crescita dei lavori cd. atipici che però interessano alcune categorie di lavoratori e spesso sono sintomatici di rapporti di lavoro precari. Per correggere le criticità non bastano politiche generali, ma occorrono iniziative specifiche mirate alle situazioni dei soggetti interessati oltre che alle diverse condizioni territoriali. In particolare è necessario promuovere interventi (di politica attiva e di formazione) e stanziare risorse che favoriscano l’ingresso nel mercato del lavoro dei gruppi sottorappresentati (giovani, donne e anziani). Regioni e province hanno un ruolo decisivo per attivare tali politiche, combinando in modo equilibrato l’iniziativa pubblica con quella privata.
Il contributo analizza alcune delle maggiori problematiche emergenti nel mercato del lavoro nazionale e lombardo anche alla luce dei recenti interventi legislativi di flessibilizzazione dei rapporti contrattuali. La diffusione delle nuove forme contrattuali non è uniforme e spesso denota la precarizzazione dei rapporti di lavoro in particolare tra i giovani, ma anche per altre categorie (le donne e gli anziani) l’inserimento nel mercato del lavoro non è agevole.
8.1 La lombardia nel mercato del lavoro italiano
Le trasformazioni intervenute in questi ultimi dieci anni nel mercato del lavoro devono essere analizzate considerando le diverse peculiarità dei mercati locali che hanno reagito in modo diverso sia agli eventi sia alle modifiche normative intervenute nel decennio.
Le differenze tra i diversi mercati locali anziché ridursi si sono accentuate: basti pensare al divario tra nord e sud, ma anche fra aree metropolitane a diverso grado di sviluppo. L’analisi del caso lombardo può offrire interessanti spunti di riflessione.
La Lombardia ha presentato in modo accentuato e per certi versi anticipato alcuni aspetti delle trasformazioni intercorse nel decennio: la rapida terziarizzazione dell’economia, tasso di occupazione più alto della media italiana, crescita accentuata delle forme di lavoro cd. atipiche e flessibili e del part time, ricorso più basso rispetto alla media nazionale dei contratti a termine. Questi dati menzionati da tutti i rapporti, richiedono specificazioni per le diverse tipologie lavorative. Il contratto a termine è di per sé il più esposto a situazioni di precarietà, ed è rilevante che il tessuto industriale lombardo ne faccia un uso controllato. Le collaborazioni continuate e continuative (Co.Co.Co) sono pure tipicamente instabili, con l’aggravante del possibile loro uso fraudolento a copertura di veri rapporti di lavoro subordinato. Il part time invece non è di per sé precario; anzi può essere una forma di flessibilità favorevole alla conciliazione fra tempo di vita e di lavoro.
La forte presenza di lavoro autonomo nell’intero sistema italiano e ancora più in Lombardia può essere sintomatica di una condizione occupazionale debole o addirittura irregolare in quanto elusiva di normative fiscali e parafiscali. Tale carattere sembra confermato dal fatto che proprio nel caso lombardo il lavoro autonomo aumenta meno in periodi di espansione economica e di crescita occupazionale.
8.2 La crescita dei lavori “atipici”
La crescita dei lavori cd. atipici sullo stock degli occupati lombardi è stata consistente, ma molto graduale nel decennio e di dimensione tutto sommato contenute, mentre l’impennata delle Co.Co.Co. particolarmente accentuata in Lombardia è anomala e fuori quadro rispetto all’Europa. Tale anomalia dipende non tanto da un permissivismo regolatorio quanto dall’ingiustificato vantaggio contributivo di questo tipo di lavoro rispetto a quello subordinato.
Le criticità dei lavori atipici non riguardano la loro dimensione assoluta ma i flussi e la distribuzione fra i vari gruppi di soggetti e aree geografiche. In Lombardia, questi contratti sono arrivati a rappresentare proporzioni crescenti delle assunzioni. Questi lavori riguardano in modo diverso i vari gruppi di soggetti, fino al punto di configurare un doppio mercato del lavoro. I lavori standard restano propri delle classi centrali (maschi adulti) mentre quelli atipici riguardano gruppi deboli: giovani, donne e di recente over 50-55. Il punto critico riguarda i tempi e le prospettive della stabilizzazione dei contratti temporanei per questi gruppi di soggetti. Nelle zone a mercato del lavoro forte è più facile spostare l’equilibrio da stabilità a flessibilità. Realizzare questo obiettivo è fondamentale se si vuole che la necessaria flessibilità sia socialmente sostenibile.Occorrono quindi interventi che rafforzino e generalizzino degli ammortizzatori sociali, visti in proiezione a fini pensionistici, che orientino gli incentivi e le agevolazioni pubbliche a favore della stabilizzazione dei rapporti di lavoro, che potenzino i servizi all’impiego e alla formazione. Le competenze regionali per la programmazione giocano un ruolo crescente su tutte e tre le materie e sono predominanti nella seconda e nella terza.
8.3 Lavoro dei giovani e politiche formative
Un altro punto critico del mercato del lavoro italiano è la scarsa diffusione di tipologie contrattuali che favoriscano l’integrazione tra formazione e lavoro che penalizza l’ingresso nel mercato del lavoro dei giovani; a ciò si aggiungono le persistenti sfasature fra professionalità coltivate dall’istruzione superiore e quelle richieste dal mercato del lavoro.
La correzione di queste anomalie richiede un vero e proprio salto di qualità sia nel sistema formativo sia nella sua integrazione con le politiche e i servizi all’impiego, compresi gli strumenti informativi sulla domanda e offerta di lavoro. Gli incentivi ai giovani dovrebbero essere concentrati, specie in regioni economicamente sviluppate come la Lombardia, in due direzioni. In primo luogo si richiedono sostegni alla formazione professionale di qualità, anche in alternanza, con interventi che agiscano sul lato della domanda cioè su utenti e singole imprese e con un raccordo fra le priorità individuate dalla regione e l’attività formativa ora finalmente avviata con i “fondi interprofessionali”. A ciò devono aggiungersi sostegni personalizzati nei momenti di avvio alla vita professionale e stabilizzazione dei percorsi lavorativi.
8.4 Occupazione femminile: conciliazione fra lavoro e famiglia
La normativa sulla parità e sull’occupazione femminile è da tempo sviluppata nel nostro Paese, ma i risultati sono tutt’altro che soddisfacenti. Lo dimostrano i bassi tassi di occupazione persistenti anche in Lombardia.
Altrettanto persistenti sono la disparità nei trattamenti economici e nella possibilità di carriera. La debolezza dei risultati è dovuta in parte a carenze applicative delle normative nazionali, in parte alla mancanza di politiche specifiche di sostegno, specie sul punto critico degli strumenti di conciliazione fra lavoro ed esigenze familiari. I diversi aspetti di queste politiche (congedo parentale e reingresso al lavoro delle donne) necessitano di essere rafforzati sul piano organizzativo e sul piano delle risorse. E questo si può fare essenzialmente a livello locale. Anche il part time è uno strumento per la conciliazione fra lavoro e vita familiare, tanto più utile in quanto sia inserito in un contesto ampio di politiche di conciliazione configurato come forma di lavoro liberamente disponibile e non ghettizzato. Niente vieta che il ricorso al part time possa essere incentivato per renderlo ulteriormente conveniente, ma l’esigenza più pressante è quella di promuoverne le condizioni organizzative e culturali per un suo maggiore utilizzo, non solo da parte delle donne.
8.5 Politiche per la vecchiaia attiva
Il tasso di occupazione di popolazione anziana è andato rapidamente crescendo negli ultimi anni, in Lombardia come in Italia, anche se la loro presenza resta ancora molto al di sotto delle medie europee e confinata in lavori atipici quando non in lavoro irregolare. Rovesciare questi stereotipi e praticare politiche per una vecchiaia attiva a tutti i livelli è essenziale per mobilitare risorse, altrimenti disperse, di migliaia di persone e per contrastare gli effetti devastanti dello squilibrio fra popolazione attiva e anziani sulla crescita economica e quindi anche sulla sostenibilità del welfare.
In Lombardia, come in altre regioni specie settentrionali, questo equilibrio è oggi corretto quasi solo dai flussi migratori: alzare il tasso di occupazione di soggetti ora sottoutilizzati, come anziani e donne, servirebbe a correggere questo squilibrio e a ridurre la pressione di questi flussi in ambiti gestibili, valorizzando risorse presenti e inattive.
8.6 Competenze regionali per il lavoro e welfare
Le politiche di sostegno per i gruppi di soggetti considerati delineano un campo di azione e innovativo per le regioni e per le comunità locali. Gli strumenti per attuare tali politiche sono incentrati sul sistema di servizi all’impiego e di formazione e sulle istituzioni di welfare locale. Questi strumenti sono stati delineati a livello normativo, più completamente il primo che il secondo, ma sono ancora al di sotto delle loro potenzialità e delle necessità operative. Si tratta di un deficit organizzativo-istituzionale che costituisce una delle principali debolezze del nostro sistema, non solo del mercato del lavoro.
Il decentramento e il federalismo accentuano l’importanza di questi aspetti implementativi, che sono stati affrontati in modo diverso nelle varie regioni ma non risolti per il radicamento dell’impianto centralistico del nostro sistema pubblico. Ma è proprio dalla dimensione regionale che dipenderà in larga misura il mix adeguato di misure utili per il perseguimento degli obiettivi di politica del lavoro sintetizzati nella “piena e buona occupazione”.
L’attuazione di queste politiche del lavoro deve coinvolgere le istituzioni e le organizzazioni sociali (sindacati e organizzazioni imprenditoriali). Il coinvolgimento in queste politiche deve estendersi anche ad organizzazioni attive in altri aspetti del sociale: dal terzo settore, al volontariato, alle cooperative, alle associazioni degli utenti.
Il funzionamento del governo del mercato del lavoro si sta già in effetti differenziando, anche se in modo non ancora definito. Il riassetto delineato dalle leggi 196/1997 e 30/2003 ha finora premiato le aree più avanzate del Paese, dove non solo le strutture amministrative sono più efficienti ma anche l’offerta privata è più qualificata.
Le trasformazioni del lavoro e della società richiedono che queste politiche siano più personalizzate (anche se universalistiche), meno statalistiche, più decentrate e comunitarie per essere utili alle persone. Occorre trovare forme virtuose di collaborazione fra pubblico e privato a cominciare dall’area dei servizi pubblici e delle politiche sociali. Queste forme di collaborazione vanno sperimentate nei fatti. Nel caso delle politiche di lavoro le leggi del 1997 e ora della l. 30/2003, hanno riconosciuto l’utilità di instaurare un sistema misto fra centri pubblici dell’impiego e agenzie private affidando alle competenze regionali la regolazione concreta e quindi anche le combinazioni fra collaborazione e concorrenza. Le forme di tali rapporti vanno giudicate non in base a pregiudiziali ideologiche ma alla loro capacità di realizzare servizi di migliore qualità, a minori costi, per i vari tipi di utenti e per i cittadini. La sperimentazione è appena avviata, non senza fatica, anche in Lombardia.
Conclusioni
Il mercato del lavoro nazionale è stato interessato, in questi dieci anni, da molte trasformazioni che la Lombardia ha accentuato e, per certi versi, anticipato. In particolare, è stata consistente la crescita dei lavori cd. atipici che però interessano alcune categorie di lavoratori e spesso sono sintomatici di rapporti di lavoro precari. Per correggere le criticità non bastano politiche generali, ma occorrono iniziative specifiche mirate alle situazioni dei soggetti interessati oltre che alle diverse condizioni territoriali. In particolare è necessario promuovere interventi (di politica attiva e di formazione) e stanziare risorse che favoriscano l’ingresso nel mercato del lavoro dei gruppi sottorappresentati (giovani, donne e anziani). Regioni e province hanno un ruolo decisivo per attivare tali politiche, combinando in modo equilibrato l’iniziativa pubblica con quella privata.
