Antonella Zucchella
Capitolo 13 - Leggi regionali e sistema economico: leve istituzionali ed evoluzione della programmazione sul territorio
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/istituzionale/II/zucchella
Il contributo è costruito intorno al tema del rapporto tra legislazione regionale e sistema economico territoriale. L’ipotesi costitutiva è quella che lo sviluppo economico e sociale costituisce il perno degli obiettivi di governance del territorio per ogni policy maker e il corpus legislativo che accompagna una legislatura è una delle espressioni con le quali l’obiettivo viene perseguito. Sono però necessarie due considerazioni fondamentali: la prima è che la quasi totalità della produzione legislativa della Regione è suscettibile di effetti diretti o indiretti sul sistema economico, la seconda è che una valutazione complessiva dell’impatto delle politiche regionali rispetto al tema dello sviluppo economico va ben oltre la sola analisi del corpus legislativo.
13.1 Gli obiettivi in campo economico: il nuovo ruolo della leva istituzionale
L’obiettivo generale del policy maker regionale rispetto al sistema economico-sociale lombardo, esplicitato nei diversi documenti programmatori, può essere sintetizzato nei termini di uno sviluppo economico e sociale equo e sostenibile del sistema lombardo, attraverso la mobilitazione e valorizzazione delle sue risorse e progettualità, secondo un disegno di sussidiarietà.
Rispetto all’obiettivo generale, il policy maker lombardo ha prescelto delle linee guida capaci di informare il processo programmatorio a partire dal livello locale, canalizzandolo in progettualità coerenti. Nell’opinione di chi scrive, tali linee guida possono essere efficacemente espresse in termini di imprenditorialità, innovazione e internazionalizzazione. Questo disegno di sviluppo economico, non è disgiunto da un parallelo e integrato disegno di sviluppo sociale, imperniato su obiettivi di coesione sociale, riduzione del deficit di integrazione sociale, e partecipazione di tutte le forze della società alla crescita del sistema.
In questo quadro, quale può essere il ruolo dell’area istituzionale del governo regionale in rapporto a obiettivi di sviluppo economico-sociale? Da una prima analisi dell’orientamento di governance regionale emerge il disegno, che percorre le ultime due legislature, di un rinnovato assetto istituzionale come primus inter pares tra i fattori di sviluppo della competitività territoriale nello scenario internazionale, accanto alle infrastrutture per la connessione, per la ricerca e la formazione, per la tutela e valorizzazione dei beni artistici, culturali e ambientali.
Il perseguimento di questo disegno si articola a sua volta in sotto-sistemi di obiettivi, che informano il rapporto tra legislazione lombarda ed economia nella dimensione istituzionale lungo la direttrice del federalismo e della sussidiarietà.
Attraverso le ultime due legislature il governo regionale ha sviluppato questo complesso disegno attraverso l’uso dello strumento legislativo ma anche attraverso altre modalità. Valga a titolo d’esempio il riassetto delle sedi territoriali, o ancora l’impegno sul fronte della rappresentanza e promozione internazionale del sistema lombardo.
A ben guardare questi ultimi due esempi citati sono l’emblema dei due poli su cui è impostata l’azione di governance regionale: quello locale e quello internazionale. La Regione si è posta come cornice istituzionale e come catalizzatore del raccordo tra locale e globale, con soluzioni originali come da un lato la spinta verso logiche di sussidiarietà, il riordino delle sedi territoriali, la creazione di tavoli di confronto e progettazione condivisa dello sviluppo locale, la promozione dell’imprenditorialità economica e sociale nel territorio, mentre dall’altro ha impresso una forte accelerazione all’internazionalizzazione del sistema, attraverso la creazione della sede di Bruxelles, le numerose missioni all’estero, il riordino del sistema fieristico, l’incentivo per le imprese lombarde alla crescita nei mercati internazionali.
Nelle sue molteplici manifestazioni e livelli di interventi, è leggibile un disegno strategico di governance regionale, il quale sia a livello locale che internazionale risulta accomunato da una visione innovativa di networking, cioè di “messa in rete” di soggetti pubblici e privati, prima ancora che di promozione imprenditoriale e territoriale in senso classico. In quest’ultima prospettiva si inseriscono anche nuove letture del territorio lombardo, quale quella fornita dallo strumento dei meta-distretti, con l’obiettivo di messa in rete di sistemi locali diversi all’interno del territorio regionale e di loro coagulazione intorno ad attività innovative, per sviluppare dynamic capabilities e consentire il ri-posizionamento competitivo internazionale dei sistemi locali.
Un metodo di lavoro (non unico, ma prioritario) che ha guidato questa complessa azione di catalizzazione di visioni, interessi, risorse e progettualità è quello fondato sulla partnership e sulla condivisione tra attori dello sviluppo regionale, attraverso un uso importante dello strumento dei tavoli di coordinamento e confronto, sia livello regionale e tematico sia a livello locale e intersettoriale.
Sul fronte della produzione legislativa il governo regionale ha varato nelle ultime due legislature 40 leggi direttamente ascrivibili all’area economica, ma anche provvedimenti ascritti ad altre aree tendono a produrre effetti di particolare rilievo in ambito economico: è questo il caso della legge sulla programmazione negoziata – di cui si dirà in seguito – e di quella di attuazione delle leggi “Bassanini”, entrambe tasselli centrali del riordino istituzionale e del nuovo ruolo della leva istituzionale nello sviluppo economico e sociale. Se da un lato tale produzione legislativa appare importante, dall’altro ha dovuto muoversi tra le complessità di competenze regionali limitate in alcuni campi e della disponibilità di risorse a bilancio.
L’innovazione del policy maker lombardo consiste nella scelta, che poche regioni europee hanno perseguito, di creare una cornice legislativa regionale alla programmazione negoziata. La l.r. n. 2 del 14 marzo 2003 e relativo regolamento attuativo costituiscono il momento fondamentale nel processo di definizione delle condizioni istituzionali per l’azione economica.
Questo provvedimento sancisce l’uscita della programmazione negoziata da forme di intervento straordinario (aree depresse, in declino ecc.) e il suo riconoscimento legislativo come forma di dialogo progettuale condiviso nel territorio e tra territori e Regione. I quattro strumenti previsti (Piano Integrato di Sviluppo Locale-PISL, Accordo Quadro di Sviluppo Territoriale, Contratto di Recupero Produttivo, Accordo di Programma) costituiranno la modalità ordinaria di relazione tra la Regione e i diversi soggetti presenti sul territorio per condividere le linee programmatorie regionali, coerentemente con il principio di sussidiarietà e di pari ordinazione degli enti territoriali.
Accanto al ridisegno dell’architettura organizzativa della governance regionale nel territorio, è stata impostata una azione di ridefinizione della architettura finanziaria dell’intervento regionale, dove la sussidiarietà e la progettazione dal basso si coniugano con la mobilitazione di risorse pubbliche e private per realizzare i progetti. Le norme in tema di finanza di progetto e la rilevanza assegnata alla integrazione tra risorse pubbliche e private nella programmazione negoziata da un lato, e la integrazione tra strumenti programmatori e soprattutto tra programmazione regionale e comunitaria, dall’altro, costituiscono gli elementi-chiave e le polarità di questo disegno.
13.3 Alcuni primi risultati del disegno regionale e le sfide per la prossima legislatura
Sono ad oggi possibili solo alcune considerazioni di massima sul punto.
1. È stato compiutamente realizzato il modello di governance fondato sul metodo partenariale, a partire dallo strumento dei tavoli, e sul coinvolgimento dei diversi attori dello sviluppo, sia a livello regionale che locale. Si tratta di un approccio a elevata complessità, che appare coerente con un contesto economico, sociale e istituzionale altrettanto complesso. La realizzazione del modello di governance dove le sedi territoriali, accanto agli enti locali, sono punto di snodo essenziale tra territori e programmazione regionale è ormai avviata, e – pur nelle specificità dei contesti locali – ha permesso di costruire un nuovo quadro di rapporti Regione-territorio, in un processo di graduale avvicinamento organizzativo, strategico e di metodiche di azione territoriale.
Questo metodo programmatorio va incontro ad alcune criticità, ancora non del tutto risolte, tra le quali due sono di particolare rilievo in questa fase storica: in primo luogo esistono meccanismi di apprendimento graduale nella gestione partenariale e di consolidamento dei sistemi relazionali complessi e dunque occorrono orizzonti temporali significativi affinché il metodo produca i risultati attesi; in secondo luogo, il problema dell’integrazione interfunzionale-territoriale rimane un momento critico nel progettare lo sviluppo territoriale. In particolare il rapporto tra articolazione territoriale e funzionale dell’ente regionale costituisce una criticità organizzativa, così come anche il rapporto tra funzioni centrali diverse. Questi temi hanno un impatto anche in termini di sistematicità della produzione legislativa, nella quale la attribuzione, non sempre agevole, dei diversi provvedimenti a competenze funzionali della regione tende a produrre effetti di frizione tra competenze concorrenti o complementari.
2. Gli strumenti di programmazione negoziata sono passati dalla logica dell’intervento speciale a metodo generale di lavoro e progettazione condivisa dello sviluppo locale. Se relativamente al primo passaggio si è aperta la tornata dei 9 PISL approvati con Accordo di programma quadro di sviluppo locale e dei 30 PISL nell’ambito dei fondi europei per le aree in obiettivo 2, sul secondo fronte si stanno avviando alcuni Accordi Quadro di sviluppo territoriale approvati o in corso di definizione (in tutto 4), mentre risultano sottoscritti 18 accordi di programma quadro. Al momento risulta possibile solo trarre alcuni spunti dall’esperienza dei PISL, che ha fatto emergere una graduale crescita di attenzione e consapevolezza intorno ai meccanismi di programmazione negoziata, alla costruzione e gestione di partenariati locali e allo sviluppo di metodiche di consensus building e di progettazione strategica condivisa dello sviluppo locale. D’altro lato sono emerse alcune criticità: lo snodo critico del livello provinciale nell’ambito del disegno di sussidiarietà verticale; il coinvolgimento degli attori privati (imprese, banche, realtà non profit) ancora debole, e le progettualità espresse non sempre allineate rispetto allo schema di raccordo tra sviluppo locale innovativo e competitività internazionale.
3. La definizione di strumenti di creazione, gestione e controllo di PPP (partenariato pubblico-privato) costituisce infine uno dei punti nodali sui quali la prossima legislatura dovrà portare a compimento il disegno della sussidiarietà nel territorio lombardo.
In relazione al rapporto tra sistema istituzionale e sistema economico è stata realizzata la cornice metodologica e sono stati sperimentati gli strumenti operativi di costruzione partenariale pubblico-privata con contenuti coerenti con il disegno di governance regionale. Sono anche più chiare le criticità presenti nella possibilità di mobilitare risorse umane e finanziarie per lo sviluppo del territorio, integrando fonti finanziarie pubbliche e private.
Il contributo è costruito intorno al tema del rapporto tra legislazione regionale e sistema economico territoriale. L’ipotesi costitutiva è quella che lo sviluppo economico e sociale costituisce il perno degli obiettivi di governance del territorio per ogni policy maker e il corpus legislativo che accompagna una legislatura è una delle espressioni con le quali l’obiettivo viene perseguito. Sono però necessarie due considerazioni fondamentali: la prima è che la quasi totalità della produzione legislativa della Regione è suscettibile di effetti diretti o indiretti sul sistema economico, la seconda è che una valutazione complessiva dell’impatto delle politiche regionali rispetto al tema dello sviluppo economico va ben oltre la sola analisi del corpus legislativo.
13.1 Gli obiettivi in campo economico: il nuovo ruolo della leva istituzionale
L’obiettivo generale del policy maker regionale rispetto al sistema economico-sociale lombardo, esplicitato nei diversi documenti programmatori, può essere sintetizzato nei termini di uno sviluppo economico e sociale equo e sostenibile del sistema lombardo, attraverso la mobilitazione e valorizzazione delle sue risorse e progettualità, secondo un disegno di sussidiarietà.
Rispetto all’obiettivo generale, il policy maker lombardo ha prescelto delle linee guida capaci di informare il processo programmatorio a partire dal livello locale, canalizzandolo in progettualità coerenti. Nell’opinione di chi scrive, tali linee guida possono essere efficacemente espresse in termini di imprenditorialità, innovazione e internazionalizzazione. Questo disegno di sviluppo economico, non è disgiunto da un parallelo e integrato disegno di sviluppo sociale, imperniato su obiettivi di coesione sociale, riduzione del deficit di integrazione sociale, e partecipazione di tutte le forze della società alla crescita del sistema.
In questo quadro, quale può essere il ruolo dell’area istituzionale del governo regionale in rapporto a obiettivi di sviluppo economico-sociale? Da una prima analisi dell’orientamento di governance regionale emerge il disegno, che percorre le ultime due legislature, di un rinnovato assetto istituzionale come primus inter pares tra i fattori di sviluppo della competitività territoriale nello scenario internazionale, accanto alle infrastrutture per la connessione, per la ricerca e la formazione, per la tutela e valorizzazione dei beni artistici, culturali e ambientali.
Il perseguimento di questo disegno si articola a sua volta in sotto-sistemi di obiettivi, che informano il rapporto tra legislazione lombarda ed economia nella dimensione istituzionale lungo la direttrice del federalismo e della sussidiarietà.
13.2 Le azioni
Attraverso le ultime due legislature il governo regionale ha sviluppato questo complesso disegno attraverso l’uso dello strumento legislativo ma anche attraverso altre modalità. Valga a titolo d’esempio il riassetto delle sedi territoriali, o ancora l’impegno sul fronte della rappresentanza e promozione internazionale del sistema lombardo.
A ben guardare questi ultimi due esempi citati sono l’emblema dei due poli su cui è impostata l’azione di governance regionale: quello locale e quello internazionale. La Regione si è posta come cornice istituzionale e come catalizzatore del raccordo tra locale e globale, con soluzioni originali come da un lato la spinta verso logiche di sussidiarietà, il riordino delle sedi territoriali, la creazione di tavoli di confronto e progettazione condivisa dello sviluppo locale, la promozione dell’imprenditorialità economica e sociale nel territorio, mentre dall’altro ha impresso una forte accelerazione all’internazionalizzazione del sistema, attraverso la creazione della sede di Bruxelles, le numerose missioni all’estero, il riordino del sistema fieristico, l’incentivo per le imprese lombarde alla crescita nei mercati internazionali.
Nelle sue molteplici manifestazioni e livelli di interventi, è leggibile un disegno strategico di governance regionale, il quale sia a livello locale che internazionale risulta accomunato da una visione innovativa di networking, cioè di “messa in rete” di soggetti pubblici e privati, prima ancora che di promozione imprenditoriale e territoriale in senso classico. In quest’ultima prospettiva si inseriscono anche nuove letture del territorio lombardo, quale quella fornita dallo strumento dei meta-distretti, con l’obiettivo di messa in rete di sistemi locali diversi all’interno del territorio regionale e di loro coagulazione intorno ad attività innovative, per sviluppare dynamic capabilities e consentire il ri-posizionamento competitivo internazionale dei sistemi locali.
Un metodo di lavoro (non unico, ma prioritario) che ha guidato questa complessa azione di catalizzazione di visioni, interessi, risorse e progettualità è quello fondato sulla partnership e sulla condivisione tra attori dello sviluppo regionale, attraverso un uso importante dello strumento dei tavoli di coordinamento e confronto, sia livello regionale e tematico sia a livello locale e intersettoriale.
Sul fronte della produzione legislativa il governo regionale ha varato nelle ultime due legislature 40 leggi direttamente ascrivibili all’area economica, ma anche provvedimenti ascritti ad altre aree tendono a produrre effetti di particolare rilievo in ambito economico: è questo il caso della legge sulla programmazione negoziata – di cui si dirà in seguito – e di quella di attuazione delle leggi “Bassanini”, entrambe tasselli centrali del riordino istituzionale e del nuovo ruolo della leva istituzionale nello sviluppo economico e sociale. Se da un lato tale produzione legislativa appare importante, dall’altro ha dovuto muoversi tra le complessità di competenze regionali limitate in alcuni campi e della disponibilità di risorse a bilancio.
L’innovazione del policy maker lombardo consiste nella scelta, che poche regioni europee hanno perseguito, di creare una cornice legislativa regionale alla programmazione negoziata. La l.r. n. 2 del 14 marzo 2003 e relativo regolamento attuativo costituiscono il momento fondamentale nel processo di definizione delle condizioni istituzionali per l’azione economica.
Questo provvedimento sancisce l’uscita della programmazione negoziata da forme di intervento straordinario (aree depresse, in declino ecc.) e il suo riconoscimento legislativo come forma di dialogo progettuale condiviso nel territorio e tra territori e Regione. I quattro strumenti previsti (Piano Integrato di Sviluppo Locale-PISL, Accordo Quadro di Sviluppo Territoriale, Contratto di Recupero Produttivo, Accordo di Programma) costituiranno la modalità ordinaria di relazione tra la Regione e i diversi soggetti presenti sul territorio per condividere le linee programmatorie regionali, coerentemente con il principio di sussidiarietà e di pari ordinazione degli enti territoriali.
Accanto al ridisegno dell’architettura organizzativa della governance regionale nel territorio, è stata impostata una azione di ridefinizione della architettura finanziaria dell’intervento regionale, dove la sussidiarietà e la progettazione dal basso si coniugano con la mobilitazione di risorse pubbliche e private per realizzare i progetti. Le norme in tema di finanza di progetto e la rilevanza assegnata alla integrazione tra risorse pubbliche e private nella programmazione negoziata da un lato, e la integrazione tra strumenti programmatori e soprattutto tra programmazione regionale e comunitaria, dall’altro, costituiscono gli elementi-chiave e le polarità di questo disegno.
13.3 Alcuni primi risultati del disegno regionale e le sfide per la prossima legislatura
Sono ad oggi possibili solo alcune considerazioni di massima sul punto.
1. È stato compiutamente realizzato il modello di governance fondato sul metodo partenariale, a partire dallo strumento dei tavoli, e sul coinvolgimento dei diversi attori dello sviluppo, sia a livello regionale che locale. Si tratta di un approccio a elevata complessità, che appare coerente con un contesto economico, sociale e istituzionale altrettanto complesso. La realizzazione del modello di governance dove le sedi territoriali, accanto agli enti locali, sono punto di snodo essenziale tra territori e programmazione regionale è ormai avviata, e – pur nelle specificità dei contesti locali – ha permesso di costruire un nuovo quadro di rapporti Regione-territorio, in un processo di graduale avvicinamento organizzativo, strategico e di metodiche di azione territoriale.
Questo metodo programmatorio va incontro ad alcune criticità, ancora non del tutto risolte, tra le quali due sono di particolare rilievo in questa fase storica: in primo luogo esistono meccanismi di apprendimento graduale nella gestione partenariale e di consolidamento dei sistemi relazionali complessi e dunque occorrono orizzonti temporali significativi affinché il metodo produca i risultati attesi; in secondo luogo, il problema dell’integrazione interfunzionale-territoriale rimane un momento critico nel progettare lo sviluppo territoriale. In particolare il rapporto tra articolazione territoriale e funzionale dell’ente regionale costituisce una criticità organizzativa, così come anche il rapporto tra funzioni centrali diverse. Questi temi hanno un impatto anche in termini di sistematicità della produzione legislativa, nella quale la attribuzione, non sempre agevole, dei diversi provvedimenti a competenze funzionali della regione tende a produrre effetti di frizione tra competenze concorrenti o complementari.
2. Gli strumenti di programmazione negoziata sono passati dalla logica dell’intervento speciale a metodo generale di lavoro e progettazione condivisa dello sviluppo locale. Se relativamente al primo passaggio si è aperta la tornata dei 9 PISL approvati con Accordo di programma quadro di sviluppo locale e dei 30 PISL nell’ambito dei fondi europei per le aree in obiettivo 2, sul secondo fronte si stanno avviando alcuni Accordi Quadro di sviluppo territoriale approvati o in corso di definizione (in tutto 4), mentre risultano sottoscritti 18 accordi di programma quadro. Al momento risulta possibile solo trarre alcuni spunti dall’esperienza dei PISL, che ha fatto emergere una graduale crescita di attenzione e consapevolezza intorno ai meccanismi di programmazione negoziata, alla costruzione e gestione di partenariati locali e allo sviluppo di metodiche di consensus building e di progettazione strategica condivisa dello sviluppo locale. D’altro lato sono emerse alcune criticità: lo snodo critico del livello provinciale nell’ambito del disegno di sussidiarietà verticale; il coinvolgimento degli attori privati (imprese, banche, realtà non profit) ancora debole, e le progettualità espresse non sempre allineate rispetto allo schema di raccordo tra sviluppo locale innovativo e competitività internazionale.
3. La definizione di strumenti di creazione, gestione e controllo di PPP (partenariato pubblico-privato) costituisce infine uno dei punti nodali sui quali la prossima legislatura dovrà portare a compimento il disegno della sussidiarietà nel territorio lombardo.
Conclusioni
In relazione al rapporto tra sistema istituzionale e sistema economico è stata realizzata la cornice metodologica e sono stati sperimentati gli strumenti operativi di costruzione partenariale pubblico-privata con contenuti coerenti con il disegno di governance regionale. Sono anche più chiare le criticità presenti nella possibilità di mobilitare risorse umane e finanziarie per lo sviluppo del territorio, integrando fonti finanziarie pubbliche e private.
