6 - attuazione del 119

Il tema del federalismo fiscale rappresenta, in gran parte, una pagina ancora tutta da scrivere della nostra storia repubblicana.
    Sono passati molti anni da quando Sturzo rivendicava per le regioni del sud il federalismo fiscale: «Io sono unitario, ma federalista impenitente. Lasciate che noi del meridione possiamo amministrarci da noi, da noi designare il nostro indirizzo finanziario, distribuire i nostri tributi, assumere le responsabilità delle nostre opere, trovare l’iniziativa dei rimedi ai nostri mali; non siamo pupilli, non abbiamo bisogno della tutela interessata del nord; e uniti nell’affetto di fratelli e nell’unità del regime, non nella uniformità dell’amministrazione, seguiremo ognuno la nostra via economica, amministrativa e morale nell’esplicazione della nostra vita»¹.
    Più precisamente sono passati circa cinquant’anni ma quella pagina, se non è rimasta completamente bianca, ancora attende di essere scritta in modo da attuare compiutamente presupposti e potenzialità del federalismo fiscale, viste anche le recenti forti contestazioni di cui è stato oggetto il d.lgs. n. 56/2000, soprattutto dalle regioni del Mezzogiorno².  
    Non si vuole sostenere, con questo, quella “vulgata” che troppo facilmente sembra attribuire al federalismo fiscale la capacità di risolvere tutti i mali: questo vorrebbe dire “cercare nel posto sbagliato” le risposte alla crisi della sovranità statale e alle attese dei contribuenti³. Più semplicemente si vuole indicare nel federalismo fiscale una possibile evoluzione idonea, nel contesto della crisi dello Stato nazione, a modernizzare e attualizzare alcuni elementi del “patto fiscale”, anche rendendolo più rispondente ai presupposti di fondo del principio no taxation without representation.
    Per dimostrarlo è utile però dar conto del processo complessivo in corso nel nostro Paese. Le riforme non sono compartimenti stagni, assomigliano piuttosto a vasi comunicanti dove l’intreccio delle implicazioni è tale da rendere necessaria una considerazione dinamica e complessiva dei processi. L’attuazione del nuovo art. 119 Cost. costituisce, da questo punto di vista, una condizione necessaria perché il disegno costituzionale sul federalismo possa svilupparsi compiutamente. Si tratta di un dato che la giurisprudenza costituzionale ha già avuto modo di evidenziare: nella sent. n. 370/2003 si legge, infatti «appare evidente che l’attuazione dell'art. 119 Cost. sia urgente al fine di concretizzare davvero quanto previsto nel nuovo Titolo V della Costituzione, poiché altrimenti si verrebbe a contraddire il diverso riparto di competenze configurato dalle nuove disposizioni».
    Una prima metafora consente di paragonare la riforma del Titolo V ad un motore che attende il carburante: in mancanza, per quanto evoluto, non potrà mai essere messo in moto. Il carburante, in questo caso, è l’insieme delle risorse destinate ad essere mobilitate dal federalismo fiscale. Tuttavia, una seconda metafora consente di precisare che l’impianto del Titolo V rappresenta solo il progetto del motore e finché non sarà compiuto il quarto decentramento (attraverso l’allocazione delle funzioni amministrative e il conseguente trasferimento delle risorse strumentali, finanziarie e umane) quel motore, pure disegnato sulla carta dalla Costituzione, ancora non sia stato effettivamente ultimato. Ne deriva che fino a quando non sarà possibile valutare con chiarezza il concreto esito dell’applicazione del principio di sussidiarietà, indicato nell’art. 118 Cost. e attuato dall’art. 7 della l. n. 131/2003, sarà difficile stabilire con precisione di quanto “carburante” il motore ha bisogno per funzionare a regime.
    La complessità del quadro è peraltro costruita su diverse coordinate: quella del nuovo federalismo legislativo; quella riguardante il quarto decentramento che, in attuazione del nuovo art. 118 Cost., dovrà interessare il nostro ordinamento; quella, infine, della riforma costituzionale in itinere destinata, nelle intenzioni, a correggere i difetti della riforma del Titolo V. Fino al momento in cui questi processi non saranno conclusi l’entità di risorse finanziarie necessarie per finanziare l’attività amministrativa allocata ad ogni livello di governo territoriale, rimarrà avvolta da un inevitabile margine di incertezza.  
    L’attuale instabilità del quadro normativo e del complessivo assetto amministrativo non preclude tuttavia la possibilità di definire nuovi ed innovativi meccanismi del federalismo fiscale, fondati su principi che consentano di iniziare finalmente a scrivere la pagina del federalismo fiscale sviluppandone le potenzialità, così com’è avvenuto in altri ordinamenti.
    Nel frattempo, peraltro, alcune regioni hanno posto in essere iniziative innovative pur nei limitati spazi che consentiva loro la legislazione statale (ad esempio in tema di sussidiarietà fiscale)⁴.

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¹Sturzo L., La Regione della Nazione, Zanichelli, Bologna 1974 (1ª ed. 1949), p. 322.
²In relazione ai limiti del d. lgs. n. 56/2000 vanno segnalate le ultime iniziative assunte da alcune regioni del centro–sud (puntualizzate nel cd. Documento di Potenza del 1° settembre 2004 adottato dai Presidenti delle regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise e Puglia dove si afferma: «il carattere di particolare urgenza della revisione del d.lgs. n. 56/2000, concernente i criteri di riparto delle risorse assegnate alle regioni, in particolare per far fronte alla spesa sanitaria. Ritengono infatti che detta normativa, oltre a penalizzare gravemente le regioni meridionali, contrasta con lo stesso impianto costituzionale». Tali regioni hanno quindi deciso di impugnare il d.P.C.M. recentemente adottato dal governo e volto a ripartire fra le regioni le risorse del Fondo perequativo nazionale e lo stesso d. lgs. n. 56/2000. Si tratta, peraltro, di iniziative fortemente condivise anche da altre regioni, prevalentemente centro-meridionali ma anche centro-settentrionali. Le ricorrenti lamentano, infatti, da una parte la perdita secca, rispetto alla situazione preesistente, di risorse finanziarie in capo a molte realtà meridionali; dall’altra, il contrasto fra il d.lgs. n. 56/2000 ed i nuovi criteri dell’art. 119 Cost. Si veda al riguardo Bordignon M. – Giarda D.P., “Decreto 56”, errori di applicazione, in «Il Sole 24 Ore», 21 settembre 2004; nonché  Pica F., Decreto 56 e regioni, i conti non tornano, Ivi, 25 settembre 2004 che conclude: «Ora, riteniamo tutti che il federalismo significhi differenze. Queste differenze debbono tuttavia risultare da un maggiore sforzo fiscale, o da una migliore qualità della gestione, e non semplicemente da un meccanismo che premia taluni (oltre il bisogno) mentre punisce altri».
³Sulla metafora del “cercare nel posto sbagliato” si veda Bertolissi M., Rivolta fiscale federalismo riforme costituzionali, Cedam, Padova 1997, p. 200.
⁴Si veda l’attenta analisi si Pin A., La “sussidiarietà fiscale” nelle politiche regionali. Confronto fra l’esperienza italiana e quella spagnola, in «Non profit», 2004, pp. 129-155.

L’Alta Commissione per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale (ACOFF) è stata istituita dall’art. 3, lett. b), della l. n. 289/2002 (Legge finanziaria  2003), col compito di indicare al Governo «i principi generali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, ai sensi degli articoli 117, terzo comma, 118 e 119 della Costituzione», sulla base delle indicazioni formulate in sede di Conferenza unificata da Stato, regioni ed enti locali in merito ai meccanismi strutturali del federalismo fiscale. Con d.P.C.M., da emanare entro il 31 gennaio 2003, avrebbe dovuto essere stabilita la composizione dell’ ACOFF, la data di inizio della sua attività ed emanate le norme per il suo funzionamento. La Commissione entro il 31 marzo del medesimo anno avrebbe dovuto presentare al governo il documento conclusivo dei lavori; entro il successivo 30 aprile l’esecutivo avrebbe poi dovuto presentare al Parlamento una relazione contenente una proposta di attuazione dell’art. 119 Cost.
    In realtà, il termine si è dimostrato impossibile: il d.P.C.M. istitutivo dell’ ACOFF, con l’indicazione e la nomina dei componenti, nonché con la definizione dei criteri di funzionamento, è stato, infatti, emanato soltanto il 9 aprile 2003. Solo da quella data l’ACOFF ha potuto iniziare i suoi lavori, coadiuvata da un Comitato tecnico-scientifico e da un Comitato istituzionale, i cui componenti sono stati nominati con lo stesso decreto.
    Il successivo 18 giugno regioni ed enti locali hanno approvato un accordo sulle linee fondamentali del federalismo fiscale, mentre è mancato, fino ad oggi, l’accordo, da raggiungere in senso alla Conferenza unificata, tra governo, regioni ed enti locali.
    L’art. 2, co. 20, lett. c) della  l. n. 350/2003 (Legge finanziaria 2004) ha prorogato i termini per concludere i lavori, prevedendo che l’ACOFF avrebbe dovuto presentare il documento conclusivo al governo entro il 30 settembre 2004, mentre a quest’ultimo sarebbe spettato il compito di presentare al Parlamento una proposta di attuazione dell’art. 119 Cost. entro il successivo 31 ottobre. Questa volta i termini hanno assunto carattere perentorio: qualora entro il 30 settembre l’ ACOFF non avesse concluso i lavori, si sarebbe comunque sciolta, mentre al governo, sempre entro il 31 ottobre, sarebbe spettato il compito di riferire al Parlamento i motivi per cui non intendeva proporre alle Camere l’attuazione del modello di federalismo fiscale accolto nella Costituzione.
    Poiché, ai sensi della legge istitutiva, doveva orientare i propri lavori in base alle coordinate decise in sede di Conferenza unificata (cioè in base all’accordo tra governo e regioni/enti locali), l’ACOFF si veniva a trovare nella contraddittoria situazione, da un lato, di dover terminare i propri lavori entro il 30 settembre 2004, e, dall’altro, di non poterli portare a termine perché il governo non poneva la questione dell’accordo all’ordine del giorno della Conferenza unificata.
    Per uscire da questa contraddittoria situazione i membri dell’ACOFF hanno pertanto sollecitato – con una missiva inviata il 7 gennaio 2004 – il Ministro dell’economia e il Ministro per gli affari regionali ad inserire nell’ordine del giorno della Conferenza la discussione sui meccanismi strutturali del federalismo fiscale. Esperito inutilmente questo tentativo, perché l’accordo non è stato raggiunto, e poiché l’ACOFF avrebbe dovuto in ogni caso concludere i suoi lavori entro il 30 settembre, l’ ACOFF ha deliberato di iniziare comunque i lavori, sulla base del dettato costituzionale e del documento sul quale avevano convenuto regioni ed enti locali il 18 giugno 2003. Di tale decisione è stata data comunicazione al Presidente del Consiglio.
    L’ACOFF ha quindi iniziato e sviluppato l’elaborazione di ipotesi attuative, articolando la propria attività in 13 gruppi di lavoro, ai quali hanno partecipato, oltre ai membri dell’Alta Commissione, i componenti del Comitato tecnico scientifico e del Comitato istituzionale, nonché esperti interni ed esterni alla  pubblica amministrazione, per un totale di oltre un centinaio di tecnici.  
    Ognuno dei 13 gruppi ha elaborato materiali, anche di analisi quantitativa e prodotto una specifica relazione di sintesi. Si sono svolte numerose riunioni dei gruppi di lavoro, portate in discussione in tre giornate di lavoro collettivo, che hanno coinvolto tutti i partecipanti⁵.
    I materiali sinora prodotti, tuttavia, attendono ancora di essere orientati sulla base delle indicazioni provenienti, una volta che sarà raggiunto, dall’accordo tra Stato, regioni ed enti locali, che costituisce la premessa indispensabile per perfezionamento giuridico degli obblighi cui fa riferimento la finanziaria per il 2004.
    Vista la situazione, in data 24 settembre 2004 il Consiglio di Ministri ha deliberato di prorogare di un anno i lavori dell’ ACOFF approvando un emendamento al disegno di legge di conversione del d.l. n. 220/2004.

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⁵In sintesi il percorso di tali attività è rappresentata nel sito internet dell’Alta Commissione (www.governo.it/Presidenza/ACoFF).

Nel valutare le ipotesi di sviluppo del sistema tributario della Repubblica è opportuno considerare le indicazioni provenienti dalla giurisprudenza costituzionale: le pronunce relative al nuovo art. 119 Cost. hanno, infatti, ormai raggiunto una cifra importante, sia dal punto di vista qualitativo che quantitativo.
    In particolare, è utile evidenziare la distinzione che, riguardo a questa fase di prima attuazione del nuovo art. 119 Cost., la giurisprudenza costituzionale ha operato tra l’autonomia impositiva e quella di spesa, efficacemente sintetizzata nella sent. n. 16/2004: «È ben vero che, per quanto riguarda l’assetto dei tributi locali, l’attuazione dell’art. 119 richiede il preventivo intervento del legislatore statale, che detti principi e regole di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, non potendosi ammettere, in mancanza di ciò, l’emanazione di discipline autonome delle singole regioni o dei singoli enti locali (si vedano le sentenze nn. 296/2003, 297/2003 e 311/2003). Ma ciò non vale, invece, per quanto riguarda la disciplina della spesa e il trasferimento di risorse dal bilancio statale: in questo campo, fin d’ora lo Stato può e deve agire in conformità al nuovo riparto di competenze e alle nuove regole, disponendo i trasferimenti senza vincoli di destinazione specifica, o, se del caso, passando attraverso il filtro dei programmi regionali, coinvolgendo dunque le regioni interessate nei processi decisionali concernenti il riparto e la destinazione dei fondi, e rispettando altresì l’autonomia di spesa degli enti locali».
    La nuova autonomia impositiva prevista dall’art. 119 Cost. è stata quindi “congelata” dalla Corte costituzionale, in particolare con la sentenza sulla natura dell’IRAP (n. 296/2003), che se da un lato ha risolto correttamente la questione specifica, dall’altro ha dimostrato un’eccessiva rigidità nel limitare, per altri aspetti, l’autonomia finanziaria regionale, alla quale non viene lasciato alcun margine di intervento nonostante la formulazione del nuovo art. 119, co. 1, sia molto più ampia rispetto a quella precedente. Quest’ultima, infatti, limitava l’autonomia finanziaria delle regioni «nelle forme e nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica», quella nuova invece prevede, molto più ampiamente che «i comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa».
    Poiché dalla sentenza poteva derivare la paradossale conseguenza di mettere fuori gioco tutta una serie di interventi latu sensu agevolativi disposti dalle regioni, sotto la vigenza del più restrittivo, vecchio art. 119 Cost., la finanziaria per il 2004 (l. n. 350/2003) al co. 22 dell’art. 2 ha previsto che «nelle more del completamento dei lavori dell’Alta Commissione di cui all’art. 3, co. 1, lett. b), della legge 27 dicembre 2002, n. 289, nelle regioni che hanno emanato disposizioni legislative in tema di tassa automobilistica e di IRAP in modo non conforme ai poteri ad esse attribuiti in materia dalla normativa statale, l’applicazione della tassa opera, a decorrere dalla data di entrata in vigore di tali disposizioni legislative e fino al periodo di imposta decorrente dal 1º gennaio 2007, sulla base di quanto stabilito dalle medesime disposizioni nonché, relativamente ai profili non interessati dalle predette disposizioni, sulla base delle norme statali che disciplinano il tributo». Si tratta, in altre parole, di una sanatoria transitoriamente disposta dallo Stato proprio in conseguenza della sent. n. 296/2003. Con questo intervento normativo, infatti, il titolare della potestà legislativa esclusiva ha confermato le disposizioni regionali in vigore fino al 31 dicembre 2007.  
    Riguardo all’autonomia impositiva la Corte costituzionale ha anche chiarito le grandi linee di sviluppo del sistema tributario della Repubblica. In particolare la sent. n. 37/2004 si presenta come un vero e proprio vademecum per l’attuazione dell’art. 119 Cost. In essa si precisa che «ad oggi non si danno ancora, se non in limiti ristrettissimi, tributi che possano definirsi a pieno titolo “propri” delle regioni o degli enti locali, nel senso che essi siano frutto di una loro autonoma potestà impositiva, e quindi possano essere disciplinati dalle leggi regionali o dai regolamenti locali, nel rispetto solo di principi di coordinamento, oggi assenti perché “incorporati”, per così dire, in un sistema di tributi sostanzialmente governati dallo Stato. Anche i tributi di cui già oggi la legge dello Stato destina il gettito, in tutto o in parte, agli enti autonomi, e per i quali la stessa legge riconosce già spazi limitati di autonomia agli enti quanto alla loro disciplina – e che perciò la stessa legislazione definiva talora come “tributi propri” delle regioni, nel senso invalso nella applicazione del previgente art. 119 della Costituzione – sono istituiti dalla legge statale e in essa trovano la loro disciplina, salvo che per i soli aspetti espressamente rimessi all’autonomia degli enti territoriali».
    Si tratta di una precisazione molto decisa cui consegue che, allo stato attuale, di tributi propri in senso stretto (o “autonomi”) possa parlarsi solo in ben pochi casi, come in quello della modestissima tassa regionale di concessione per la ricerca e la raccolta dei tartufi (si veda la sent. n. 297/2003).
    Per quanto poi riguarda i tributi locali, la Corte ha sottolineato che «stante la riserva di legge che copre tutto l’ambito delle prestazioni patrimoniali imposte (art. 23 Cost.), e che comporta la necessità di disciplinare a livello legislativo quanto meno gli aspetti fondamentali dell’imposizione, e data l’assenza di poteri legislativi in capo agli enti sub-regionali, dovrà altresì essere definito, da un lato, l’ambito (sempre necessariamente delimitato in forza appunto della riserva di legge) in cui potrà esplicarsi la potestà regolamentare degli enti medesimi; dall’altro lato, il rapporto fra legislazione statale e legislazione regionale per quanto attiene alla disciplina di grado primario dei tributi locali. Potendosi in astratto concepire situazioni di disciplina normativa sia a tre livelli (legislativa statale, legislativa regionale, e regolamentare locale), sia a due soli livelli (statale e locale, ovvero regionale e locale) ».
    Anche in considerazione di queste indicazioni della giurisprudenza costituzionale, è possibile prefigurare quindi il catalogo dei possibili elementi costitutivi del sistema tributario della Repubblica, che si potrà in astratto caratterizzare da ben cinque categorie di tributi: 1) quelli istituiti dalla legge statale, il cui gettito rimane allo Stato; 2) quelli istituiti con legge statale (tributi erariali-regionali/locali), il cui gettito è devoluto agli enti sub statali e rimessi, per alcuni margini di autonomia alla autonomia normativa di questi enti (es. l’IRAP); 3) quelli istituiti dalla legge statale, ma rimessi in primo luogo all’autonomia regionale/locale (es. le future addizionali all’IRPEF) che può anche attivarli o meno; 4) quelli istituiti e stabiliti dalla legge regionale, cioè i tributi propri regionali in senso stretto; 5) quelli istituiti dalla legge regionale (che individua le aree su il tributo locale può essere stabilito) e rimessi all’autonomia locale (che dovrebbe disporre di ampi margini di discrezionalità, per stabilire e applicare il tributo).
    È chiaro a questo punto che il quadro astrattamente prefigurabile del nuovo sistema tributario dovrà comunque mantenere un’unitarietà di fondo: proprio a questo riguardo assume una rilevanza fondamentale la definizione dei principi statali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Prima di entrare nel merito di un tentativo di possibile definizione di questi ultimi è utile però ricordare anche un altro passaggio della sentenza che ha affermato il divieto di regredire rispetto al grado di autonomia esistente: «vale ovviamente il limite discendente dal divieto di procedere in senso inverso a quanto oggi prescritto dall’art. 119 Cost., e così di sopprimere semplicemente, senza sostituirli, gli spazi di autonomia già riconosciuti dalle leggi statali in vigore alle regioni e agli enti locali, o di procedere a configurare un sistema finanziario complessivo che contraddica i principi del medesimo art. 119».
    La complessità del quadro astrattamente configurabile dell’autonomia impositiva disegnato dal nuovo art. 119 Cost. rende quindi molto delicata la questione della definizione di quei principi di coordinamento del sistema tributario della Repubblica destinati a garantire un ordinato funzionamento del sistema. La determinazione di tali principi spetta alla legge dello Stato ai sensi dell’art. 117, co. 3, essendo poi rimessa alla potestà legislativa concorrente delle regioni l’adozione della disciplina volta a completare il coordinamento del sistema tributario della Repubblica, soprattutto al fine di tenere conto degli interessi e dei bisogni territorialmente localizzati.
    In tal senso, come afferma l’accordo tra regioni ed enti locali, è corretto affermare che l’ambito normativo ricoperto dai principi dettati con legge dello Stato non esaurisce l’intera attività di coordinamento, tenuto conto del successivo concorso delle leggi regionali cui competerà provvedere al coordinamento del sistema tributario nell’ambito del territorio di ciascuna regione, con particolare riferimento, è chiaro, agli enti locali.
    Sintetizzando gli orientamenti espressi all’interno dell’Alta Commissione ed esposti nel corso dei seminari di lavoro, i principi che sono stati ritenuti rilevanti per garantire un ordinato sviluppo del sistema tributario della Repubblica possono essere così sintetizzatati:

• una definizione dell’assetto di competenze, laddove il processo di attuazione della Costituzione coinvolge la discrezionalità dei legislatori statale e regionali,  capace di garantire l’equilibrio economico e finanziario complessivo del Paese e la sostenibilità della finanza pubblica;
• la correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate: si tratta di un principio dalla portata altamente innovativa. Qualora fosse applicato coerentemente, potrebbe consentire un coerente riordino delle basi imponibili tra le istituzioni, e fungere da filtro nell’istituzione dei tributi propri. Tale principio si basa sulla considerazione che debba sussistere un legame tra il prelievo fiscale e il beneficio fornito dall’ente che percepisce il gettito. In altre parole è diretto a garantire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa: cardine risultante dalle medesime disposizioni costituzionali, è diretto a garantire che gli enti abbiano la responsabilità finanziaria delle competenze da amministrare. Ovvero, in termini tributari, che si realizzi una tendenziale equivalenza tra “cosa tassata” e “cosa amministrata”;
• la trasparenza e l’efficienza delle decisioni di entrata e di spesa;
• il concorso di tutte le pubbliche amministrazioni alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica posti dalla disciplina comunitaria in materia di condizioni di bilancio degli Stati membri, mediante la progressiva riduzione del finanziamento delle spese in disavanzo e dell’ammontare del proprio debito, in conformità alle previsioni del Patto di stabilità interno;
• l’adozione, da parte di tutti i livelli di governo, di sistemi contabili uniformi che consentano di rilevare con sufficiente grado di affidabilità gli andamenti generali della finanza pubblica;
• il potere di regioni, città metropolitane, province e comuni di indebitarsi soltanto per spese d’investimento: l’inserimento tra i principi della cosiddetta golden rule, già introdotta nel testo costituzionale all’art. 119, ult. co., non pare fuori luogo, soprattutto per l’opportunità di corredare tale affermazione con una definizione in via generale delle spese di investimento. Il tentativo compiuto dal legislatore statale con la finanziaria per il 2004 (l. n. 350/2003) di indicare quali siano gli investimenti andava in questa direzione; tuttavia, l’art. 3, co. 18 della legge in oggetto, che conteneva tale elenco, non è andato esente da critiche, che si rivolgevano sia al suo contenuto– riduttivo, a giudizio di molti osservatori – sia al suo inserimento nella legge finanziaria, a ridosso dell’esercizio cui la normativa si doveva applicare, senza lasciare il tempo necessario agli enti per adeguarvisi;
• la limitazione dei trasferimenti di risorse a destinazione vincolata;
• la sufficienza delle risorse finanziarie ai fini dell’esercizio delle competenze attribuite a regioni ed enti locali;
• la razionalità e la coerenza dei singoli tributi e del sistema nel suo complesso; la semplificazione del sistema tributario e degli adempimenti a carico dei contribuenti;
• la continenza e la responsabilità nell’imposizione di tributi propri: sono principi strettamente intrecciati a quello di correlazione, sopra visto, e al nesso necessario tra responsabilità amministrative e finanziarie;
• l’omogeneità dei tributi regionali e locali;
• l’impegno di tutti i livelli di governo a valorizzare il principio di sussidiarietà fiscale: è opportuno, sia al fine di limitare l’espansione delle burocrazie regionali e locali, sia al fine di permettere un guadagno in termini di dignità personale ai cittadini, che il principio di sussidiarietà verticale, che ha ispirato la devoluzione di funzioni dal centro alla periferia, si accompagni ad una decisa valorizzazione del principio di sussidiarietà orizzontale. In questo modo vengono favorite condizioni di cittadinanza attiva, si evita la tentazione di gestioni “partenalistiche” dei servizi pubblici, si valorizzano risorse della società civile presenti sul territorio. Le istituzioni, all’interno del passaggio dal welfare State alla welfare society, sono chiamate a valorizzare le forze sociali in grado di dare autonoma risposta ai propri bisogni e a quelli collettivi. Sono chiamate altresì a preferire la forma “dell’incentivo all’incentivo”, piuttosto che quella del mero assistenzialismo. In questo senso, il principio di sussidiarietà impone, laddove è possibile e tecnicamente praticabile, di utilizzare anche lo strumento fiscale per agevolare realtà, come le famiglie e le imprese non profit, che già contribuiscono alla costruzione sociale;
• il divieto di doppia imposizione sulla medesima fattispecie imponibile. In particolare, sulle fattispecie imponibili sulle quali siano già assise imposte statali. Si tratta di un principio necessario. Infatti, costituisce un cardine per alcuni ordinamenti federali (come quello spagnolo), valido ad evitare che, moltiplicando i soggetti impositori, aumenti anche il peso fiscale sul medesimo bene. Potendo introdurre tributi propri, regioni ed enti locali si trovano ora teoricamente nella condizione di poter colpire i medesimi beni gravati da imposte erariali; né si possono escludere in via presuntiva sovrapposizioni impositive tra regioni ed enti locali. Tale principio vale ad escludere tali possibilità, imponendo agli enti che vogliano introdurre nuovi tributi di reperire basi imponibili non gravate già da altri tributi⁶. La definizione normativa del principio della non sovrapposizione delle imposte locali con quelle statali  richiederà però particolare attenzione. Si tratta di un principio molto delicato: in via teorica, infatti, se si può ritenere che se tale principio non venisse previsto si potrebbe addirittura correre il rischio che i tributi propri degli enti sub statali possano arrivare, per assurdo, a prendere gradualmente il posto di quelli statali, occorre anche aggiungere però che potrebbe anche verificarsi il rischio contrario: una formulazione troppo stringente potrebbe permettere allo Stato di nullificare l’autonomia impositiva degli altri enti semplicemente estendendo la propria potestà su tutte le materie imponibili. Nella traduzione normativa di questo principio occorrerà quindi cercare di raggiungere un punto di equilibrio tra questi due opposti rischi. Anche a questo riguardo è interessante la disposizione contenuta nella la Legge organica sul finanziamento delle comunità autonome (LOFCA) dell’ordinamento spagnolo che prevede, oltre al divieto per le comunità di istituire tributi sulle fattispecie imponibili già gravate da imposte statali, una disposizione di tipo speculare nei confronti dello Stato, disponendo che qualora venga introdotto un tributo statale su basi imponibili già gravate dalle comunità Autonome, causando una diminuzione del gettito, lo Stato debba approntare delle misure di compensazione o coordinazione adeguate;  
• la lealtà istituzionale fra tutti i livelli di governo. Nella LOFCA si prevede che  in base ad esso: «sarà valutato l’impatto – positivo o negativo – che possono comportare le decisioni legislative prese dallo Stato in materia tributaria, o la adozione dei provvedimenti di interesse generale, che eventualmente possano far ricadere sulle comunità autonome obbligazioni di spesa non previste alla data di approvazione del sistema di finanziamento vigente, e che dovranno essere oggetto di valutazione annuale quanto al loro impatto, tanto in materia di entrate come di spese, da parte del Consiglio di politica fiscale e finanziaria delle comunità autonome»;
• i principi di territorialità, neutralità dell’imposizione e divieto di esportazione delle imposte: appare utile, da un lato, stabilire che ciascun ente territoriale non possa colpire fattispecie collocate al di fuori del proprio territorio, o prive di un legame con la propria collettività; dall’altro, ribadire il precetto costituzionale, contenuto nell’art. 120 co. 1 Cost. che non possano essere posti ostacoli alla libera circolazione delle persone e delle cose, nel territorio dello Stato (principio di neutralità).

Per quanto riguarda, infine, la composizione del quadro attraverso la distribuzione delle imposte e dei poteri tributari del nuovo federalismo fiscale, all’interno dei lavori dell’ACOFF, è stata fortemente condivisa la necessità di garantire la massima attuazione del principio della correlazione⁷.
    È importante precisare che, a fronte del rilevante decentramento di funzioni in attuazione del nuovo Titolo V, i tributi propri in senso stretto (quelli istituti con legge regionale, ovvero i tributi propri “autonomi”) non potranno rappresentare la principale fonte della finanza regionale e locale, che dovrà essere costituita per la maggior parte da compartecipazioni e da tributi propri “derivati” (ovvero istituiti dalla legge statale, il cui gettito è devoluto alle regioni, che hanno anche margini di intervento sulla normativa nei limiti stabiliti dalla legge statale istitutiva). A questo riguardo, è però utile precisare che il nuovo art. 119 Cost. prevede per gli enti territoriali «compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio». Il “principio della territorialità dell’imposta” e il mancato riferimento alla nozione di quota, infatti, dovrebbero implicare il superamento del meccanismo della “riserva d’aliquota uniforme”, su cui, invece, si è basata la riforma attuata con il d.lgs.  n. 56/2000. Inoltre, il principio di territorialità implica che il gettito del tributo erariale compartecipato affluisca alle regioni al cui territorio è riferibile ed esclude che la compartecipazione sia destinata a confluire in un fondo perequativo per poi essere ripartita.
    Sviluppi interessanti, inoltre, potrebbero essere garantiti attraverso una declinazione delle compartecipazioni basata sul principio di correlazione, accompagnata da importanti margini di manovra sui tributi propri “derivati”. Questi ultimi, anche se quantitativamente possono produrre un gettito inferiore a quello delle compartecipazioni, potrebbero garantire non solo un meccanismo di responsabilizzazione “marginale” (utilizzando il termine nell’accezione economica) favorevole alla accountability, ma potrebbero permettere a regioni e agli enti locali importanti margini effettivi di autonomia tributaria.
    In materia di perequazione, il nuovo art. 119 Cost. consente inoltre di esaminare separatamente le problematiche connesse alla perequazione delle capacità fiscali (secondo quanto dispone l’art. 119 co. 3) e quelle relative alla residue forme di perequazione dei bisogni (risorse aggiuntive ed interventi speciali, ai sensi dell’art. 119, co. 5). In particolare, riguardo al primo aspetto potrebbe essere utilmente valorizzato il modello dei costi standard, già estremamente diffuso nel settore privato e da molti anni impiegato anche in importanti comparti del settore pubblico. In merito alla questione del riparto, infine, appare importante uscire dal circolo vizioso dell’autoreferenzialità dei tributi (implicita nella perequazione al 90% delle capacità fiscali, propria del d.lgs. n. 56/2000) nella direzione, invece, di una configurazione del sistema tributario molto meno sperequata rispetto al passato, perché fondata sul principio di correlazione.

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⁶In questo senso, la Corte costituzionale spagnola (sent. n. 37/1987) ha interpretato il divieto di doppia imposizione sancito dalla Legge organica di finanziamento delle comunità autonome (LOFCA) come relativo alla sola fattispecie (hecho imponible) in senso stretto e non (più ampiamente) all’oggetto dell’imposta (materia imponible). Ciò consente di evitare duplicazioni senza comprimere eccessivamente l’autonomia tributaria degli enti di governi intermedi e locali.
⁷Si veda Vitaletti G., Per un federalismo fiscale nel segno dei principi di correlazione, trasparenza, efficienza, in www.governo.it/Presidenza/ACoFF/giornata_lavoro_3maggio_04.html; Vitaletti G., Il federalismo fiscale, ovvero: dalle imposte-manna alle imposte-talenti?, in http://www.governo.it/Presidenza/ACoFF/doc/Conv.Torino-Vitaletti-9%20settembre.doc