Luca Antonini
Capitolo 6 - I progetti di attuazione dell’art. 119 Cost.
e i lavori dell’Alta Commissione
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/istituzionale/I/antonini
Il contributo assume il tema del federalismo fiscale con la prospettiva della giurisprudenza costituzionale in materia e sulla base degli orientamenti emersi nei lavori dell’Alta commissione per il federalismo fiscale.
L’attuazione del nuovo art. 119 Cost. costituisce una condizione necessaria perché il disegno costituzionale sul federalismo possa svilupparsi compiutamente. Una prima metafora consente di paragonare la riforma del Titolo V a un motore che attende il carburante: in mancanza, per quanto evoluto, non potrà mai essere messo in moto. Il carburante, in questo caso, è l’insieme delle risorse destinate a essere mobilitate dal federalismo fiscale.
Tuttavia, una seconda metafora consente di precisare che l’impianto del Titolo V rappresenta solo il progetto del motore e finché non sarà compiuto il quarto decentramento (attraverso l’allocazione delle funzioni amministrative e il conseguente trasferimento delle risorse strumentali, finanziarie e umane) quel motore, pure disegnato sulla carta dalla Costituzione, ancora non sarà effettivamente ultimato. Ne deriva che fino a quando non sarà possibile valutare con chiarezza il concreto esito dell’applicazione del principio di sussidiarietà, indicato nell’art. 118 Cost. e attuato dall’art. 7 della l. n. 131/2003, sarà difficile stabilire con precisione di quanto “carburante” il motore ha bisogno per funzionare a regime.
Nel valutare le ipotesi di sviluppo del sistema tributario della Repubblica è opportuno considerare le indicazioni provenienti dalla giurisprudenza costituzionale: le pronunce relative al nuovo art. 119 Cost. hanno, infatti, ormai raggiunto una cifra importante, sia dal punto di vista qualitativo che quantitativo.
In particolare, è utile evidenziare la distinzione che, riguardo a questa fase di prima attuazione del nuovo art. 119 Cost., la giurisprudenza costituzionale ha operato tra l’autonomia impositiva e quella di spesa, efficacemente sintetizzata nella sent. n. 16/2004.
Si può inoltre constare come la nuova autonomia impositiva sia stata “congelata” in particolare con la sentenza sulla natura dell’IRAP (n. 296/2003), che se da un lato ha risolto correttamente la questione specifica, dall’altro ha dimostrato un’eccessiva rigidità nel limitare, per altri aspetti, l’autonomia finanziaria regionale, alla quale non viene lasciato alcun margine di intervento nonostante la formulazione del nuovo art. 119, co. 1, sia molto più ampia rispetto a quella precedente. Quest’ultima, infatti, limitava l’autonomia finanziaria delle regioni “nelle forme e nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica”, quella nuova invece prevede, molto più ampiamente che “I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa”.
Poiché dalla sentenza poteva derivare la paradossale conseguenza di mettere fuori gioco tutta una serie di interventi latu sensu agevolativi disposti dalle regioni, sotto la vigenza del più restrittivo, vecchio art. 119 Cost., la finanziaria per il 2004 (legge n. 350/2003) al co. 22 dell’art. 2 ha previsto che “Nelle more del completamento dei lavori dell’Alta Commissione di cui all’articolo 3, co. 1, lettera b), della legge 27 dicembre 2002, n. 289, nelle regioni che hanno emanato disposizioni legislative in tema di tassa automobilistica e di IRAP in modo non conforme ai poteri ad esse attribuiti in materia dalla normativa statale, l’applicazione della tassa opera, a decorrere dalla data di entrata in vigore di tali disposizioni legislative e fino al periodo di imposta decorrente dal 1º gennaio 2007, sulla base di quanto stabilito dalle medesime disposizioni nonché, relativamente ai profili non interessati dalle predette disposizioni, sulla base delle norme statali che disciplinano il tributo”. Si tratta, in altre parole, di una sanatoria transitoriamente disposta dallo Stato proprio in conseguenza della sent. n. 296/2003. Con questo intervento normativo, infatti, il titolare della potestà legislativa esclusiva ha confermato le disposizioni regionali in vigore fino al 31 dicembre 2007.
Riguardo all’autonomia impositiva la Corte costituzionale ha anche chiarito le grandi linee di sviluppo del sistema tributario della Repubblica. In particolare la sent. n. 37/2004 si presenta come un vero e proprio vademecum per l’attuazione dell’art. 119 Cost. In essa si precisa che ad “oggi non si danno ancora, se non in limiti ristrettissimi, tributi che possano definirsi a pieno titolo ‘propri’ delle regioni o degli enti locali, nel senso che essi siano frutto di una loro autonoma potestà impositiva, e quindi possano essere disciplinati dalle leggi regionali o dai regolamenti locali, nel rispetto solo di principi di coordinamento, oggi assenti perché ‘incorporati’, per così dire, in un sistema di tributi sostanzialmente governati dallo Stato. Anche i tributi di cui già oggi la legge dello Stato destina il gettito, in tutto o in parte, agli enti autonomi, e per i quali la stessa legge riconosce già spazi limitati di autonomia agli enti quanto alla loro disciplina – e che perciò la stessa legislazione definiva talora come ‘tributi propri’ delle regioni, nel senso invalso nella applicazione del previgente art. 119 della Costituzione – sono istituiti dalla legge statale e in essa trovano la loro disciplina, salvo che per i soli aspetti espressamente rimessi all’autonomia degli enti territoriali”.
Anche in considerazione di queste indicazioni della giurisprudenza costituzionale, è possibile prefigurare quindi il catalogo dei possibili elementi costitutivi del sistema tributario della Repubblica, che si potrà in astratto caratterizzare da ben cinque categorie di tributi: 1) quelli istituiti dalla legge statale, il cui gettito rimane allo Stato; 2) quelli istituiti con legge statale (tributi erariali-regionali/locali), il cui gettito è devoluto agli enti substatali e rimessi, per alcuni margini di autonomia, alla autonomia normativa di questi enti (per esempio l’IRAP); 3) quelli istituiti dalla legge statale, ma rimessi in primo luogo all’autonomia regionale/locale (per esempio le future addizionali all’IRPEF) che può anche attivarli o meno; 4) quelli istituiti e stabiliti dalla legge regionale, cioè i tributi propri regionali in senso stretto; 5) quelli istituiti dalla legge regionale (che individua le aree su il tributo locale può essere stabilito) e rimessi all’autonomia locale (che dovrebbe disporre di ampi margini di discrezionalità, per stabilire e applicare il tributo).
È chiaro che il quadro astrattamente prefigurabile del nuovo sistema tributario dovrà comunque mantenere un’unitarietà di fondo: proprio a questo riguardo assume una rilevanza fondamentale la definizione dei principi statali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.
L’Alta Commissione per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale (ACoFF) è stata istituita dall’art. 3, lett. b), della l. n. 289/2002 (legge finanziaria 2003), col compito di indicare al Governo “i principi generali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, ai sensi degli articoli 117, co. 3, 118 e 119 della Costituzione”, sulla base delle indicazioni formulate in sede di Conferenza Unificata da Stato, regioni ed Enti locali. Gli orientamenti espressi all’interno dell’Alta Commissione possono essere così sintetizzati:
- definizione dell’assetto di competenze, laddove il processo di attuazione della Costituzione coinvolge la discrezionalità dei legislatori statale e regionali, capace di garantire l’equilibrio economico e finanziario complessivo del Paese e la sostenibilità della finanza pubblica;
- correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate. Tale principio si basa sulla considerazione che debba sussistere un legame tra il prelievo fiscale e il beneficio fornito dall’ente che percepisce il gettito. In altre parole è diretto a garantire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa: cardine risultante dalle medesime disposizioni costituzionali, è diretto a garantire che gli enti abbiano la responsabilità finanziaria delle competenze da amministrare. Ovvero, in termini tributari, che si realizzi una tendenziale equivalenza tra “cosa tassata” e “cosa amministrata”;
- trasparenza ed efficienza delle decisioni di entrata e di spesa;
- concorso di tutte le pubbliche amministrazioni alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica posti dalla disciplina comunitaria in materia di condizioni di bilancio degli Stati membri, mediante la progressiva riduzione del finanziamento delle spese in disavanzo e dell’ammontare del proprio debito, in conformità alle previsioni del Patto di stabilità interno;
- adozione, da parte di tutti i livelli di governo, di sistemi contabili uniformi che consentano di rilevare con sufficiente grado di affidabilità gli andamenti generali della finanza pubblica;
- potere di regioni, città metropolitane, province e comuni d’indebitarsi soltanto per spese d’investimento;
- limitazione dei trasferimenti di risorse a destinazione vincolata;
- sufficienza delle risorse finanziarie ai fini dell’esercizio delle competenze attribuite a regioni ed enti locali;
- razionalità e coerenza dei singoli tributi e del sistema nel suo complesso; la semplificazione del sistema tributario e degli adempimenti a carico dei contribuenti;
- continenza e responsabilità nell’imposizione di tributi propri: sono principi strettamente intrecciati a quello di correlazione, sopra visto, e al nesso necessario tra responsabilità amministrative e finanziarie;
- omogeneità dei tributi regionali e locali;
- impegno di tutti i livelli di governo a valorizzare il principio di sussidiarietà fiscale. In questo modo vengono favorite condizioni di cittadinanza attiva, si evita la tentazione di gestioni “paternalistiche” dei servizi pubblici, si valorizzano risorse della società civile presenti sul territorio. Le istituzioni, all’interno del passaggio dal welfare State alla welfare society, sono chiamate a valorizzare le forze sociali in grado di dare autonoma risposta ai propri bisogni e a quelli collettivi;
- divieto di doppia imposizione sulla medesima fattispecie imponibile. In particolare, sulle fattispecie imponibili sulle quali siano già assise imposte statali;
- lealtà istituzionale fra tutti i livelli di governo. Nella LOFCA si prevede che in base ad esso: “sarà valutato l’impatto – positivo o negativo – che possono comportare le decisioni legislative prese dallo Stato in materia tributaria, o la adozione dei provvedimenti di interesse generale, che eventualmente possano far ricadere sulle Comunità Autonome obbligazioni di spesa non previste alla data di approvazione del sistema di finanziamento vigente, e che dovranno essere oggetto di valutazione annuale quanto al loro impatto, tanto in materia di entrate come di spese, da parte del Consiglio di Politica Fiscale e Finanziaria delle Comunità Autonome”;
- principi di territorialità, neutralità dell’imposizione e divieto di esportazione delle imposte: appare utile, da un lato, stabilire che ciascun ente territoriale non possa colpire fattispecie collocate al di fuori del proprio territorio, o prive di un legame con la propria collettività; dall’altro, ribadire il precetto costituzionale, contenuto nell’art. 120 co. 1 Cost., che non possano essere posti ostacoli alla libera circolazione delle persone e delle cose, nel territorio dello Stato (principio di neutralità).
La complessità del quadro astrattamente configurabile dell’autonomia impositiva disegnato dal nuovo art. 119 Cost. rende molto delicata la questione della definizione dei principi di coordinamento del sistema tributario della Repubblica destinati a garantire un ordinato funzionamento del sistema. I lavori dell’Alta Commissione anticipano possibili soluzioni e modelli.
Il contributo assume il tema del federalismo fiscale con la prospettiva della giurisprudenza costituzionale in materia e sulla base degli orientamenti emersi nei lavori dell’Alta commissione per il federalismo fiscale.
6.1 Le ipotesi di sviluppo del sistema tributario della Repubblica
L’attuazione del nuovo art. 119 Cost. costituisce una condizione necessaria perché il disegno costituzionale sul federalismo possa svilupparsi compiutamente. Una prima metafora consente di paragonare la riforma del Titolo V a un motore che attende il carburante: in mancanza, per quanto evoluto, non potrà mai essere messo in moto. Il carburante, in questo caso, è l’insieme delle risorse destinate a essere mobilitate dal federalismo fiscale.
Tuttavia, una seconda metafora consente di precisare che l’impianto del Titolo V rappresenta solo il progetto del motore e finché non sarà compiuto il quarto decentramento (attraverso l’allocazione delle funzioni amministrative e il conseguente trasferimento delle risorse strumentali, finanziarie e umane) quel motore, pure disegnato sulla carta dalla Costituzione, ancora non sarà effettivamente ultimato. Ne deriva che fino a quando non sarà possibile valutare con chiarezza il concreto esito dell’applicazione del principio di sussidiarietà, indicato nell’art. 118 Cost. e attuato dall’art. 7 della l. n. 131/2003, sarà difficile stabilire con precisione di quanto “carburante” il motore ha bisogno per funzionare a regime.
Nel valutare le ipotesi di sviluppo del sistema tributario della Repubblica è opportuno considerare le indicazioni provenienti dalla giurisprudenza costituzionale: le pronunce relative al nuovo art. 119 Cost. hanno, infatti, ormai raggiunto una cifra importante, sia dal punto di vista qualitativo che quantitativo.
In particolare, è utile evidenziare la distinzione che, riguardo a questa fase di prima attuazione del nuovo art. 119 Cost., la giurisprudenza costituzionale ha operato tra l’autonomia impositiva e quella di spesa, efficacemente sintetizzata nella sent. n. 16/2004.
Si può inoltre constare come la nuova autonomia impositiva sia stata “congelata” in particolare con la sentenza sulla natura dell’IRAP (n. 296/2003), che se da un lato ha risolto correttamente la questione specifica, dall’altro ha dimostrato un’eccessiva rigidità nel limitare, per altri aspetti, l’autonomia finanziaria regionale, alla quale non viene lasciato alcun margine di intervento nonostante la formulazione del nuovo art. 119, co. 1, sia molto più ampia rispetto a quella precedente. Quest’ultima, infatti, limitava l’autonomia finanziaria delle regioni “nelle forme e nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica”, quella nuova invece prevede, molto più ampiamente che “I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa”.
Poiché dalla sentenza poteva derivare la paradossale conseguenza di mettere fuori gioco tutta una serie di interventi latu sensu agevolativi disposti dalle regioni, sotto la vigenza del più restrittivo, vecchio art. 119 Cost., la finanziaria per il 2004 (legge n. 350/2003) al co. 22 dell’art. 2 ha previsto che “Nelle more del completamento dei lavori dell’Alta Commissione di cui all’articolo 3, co. 1, lettera b), della legge 27 dicembre 2002, n. 289, nelle regioni che hanno emanato disposizioni legislative in tema di tassa automobilistica e di IRAP in modo non conforme ai poteri ad esse attribuiti in materia dalla normativa statale, l’applicazione della tassa opera, a decorrere dalla data di entrata in vigore di tali disposizioni legislative e fino al periodo di imposta decorrente dal 1º gennaio 2007, sulla base di quanto stabilito dalle medesime disposizioni nonché, relativamente ai profili non interessati dalle predette disposizioni, sulla base delle norme statali che disciplinano il tributo”. Si tratta, in altre parole, di una sanatoria transitoriamente disposta dallo Stato proprio in conseguenza della sent. n. 296/2003. Con questo intervento normativo, infatti, il titolare della potestà legislativa esclusiva ha confermato le disposizioni regionali in vigore fino al 31 dicembre 2007.
Riguardo all’autonomia impositiva la Corte costituzionale ha anche chiarito le grandi linee di sviluppo del sistema tributario della Repubblica. In particolare la sent. n. 37/2004 si presenta come un vero e proprio vademecum per l’attuazione dell’art. 119 Cost. In essa si precisa che ad “oggi non si danno ancora, se non in limiti ristrettissimi, tributi che possano definirsi a pieno titolo ‘propri’ delle regioni o degli enti locali, nel senso che essi siano frutto di una loro autonoma potestà impositiva, e quindi possano essere disciplinati dalle leggi regionali o dai regolamenti locali, nel rispetto solo di principi di coordinamento, oggi assenti perché ‘incorporati’, per così dire, in un sistema di tributi sostanzialmente governati dallo Stato. Anche i tributi di cui già oggi la legge dello Stato destina il gettito, in tutto o in parte, agli enti autonomi, e per i quali la stessa legge riconosce già spazi limitati di autonomia agli enti quanto alla loro disciplina – e che perciò la stessa legislazione definiva talora come ‘tributi propri’ delle regioni, nel senso invalso nella applicazione del previgente art. 119 della Costituzione – sono istituiti dalla legge statale e in essa trovano la loro disciplina, salvo che per i soli aspetti espressamente rimessi all’autonomia degli enti territoriali”.
Anche in considerazione di queste indicazioni della giurisprudenza costituzionale, è possibile prefigurare quindi il catalogo dei possibili elementi costitutivi del sistema tributario della Repubblica, che si potrà in astratto caratterizzare da ben cinque categorie di tributi: 1) quelli istituiti dalla legge statale, il cui gettito rimane allo Stato; 2) quelli istituiti con legge statale (tributi erariali-regionali/locali), il cui gettito è devoluto agli enti substatali e rimessi, per alcuni margini di autonomia, alla autonomia normativa di questi enti (per esempio l’IRAP); 3) quelli istituiti dalla legge statale, ma rimessi in primo luogo all’autonomia regionale/locale (per esempio le future addizionali all’IRPEF) che può anche attivarli o meno; 4) quelli istituiti e stabiliti dalla legge regionale, cioè i tributi propri regionali in senso stretto; 5) quelli istituiti dalla legge regionale (che individua le aree su il tributo locale può essere stabilito) e rimessi all’autonomia locale (che dovrebbe disporre di ampi margini di discrezionalità, per stabilire e applicare il tributo).
È chiaro che il quadro astrattamente prefigurabile del nuovo sistema tributario dovrà comunque mantenere un’unitarietà di fondo: proprio a questo riguardo assume una rilevanza fondamentale la definizione dei principi statali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.
6.2 I lavori dell’Alta Commissione
L’Alta Commissione per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale (ACoFF) è stata istituita dall’art. 3, lett. b), della l. n. 289/2002 (legge finanziaria 2003), col compito di indicare al Governo “i principi generali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, ai sensi degli articoli 117, co. 3, 118 e 119 della Costituzione”, sulla base delle indicazioni formulate in sede di Conferenza Unificata da Stato, regioni ed Enti locali. Gli orientamenti espressi all’interno dell’Alta Commissione possono essere così sintetizzati:
- definizione dell’assetto di competenze, laddove il processo di attuazione della Costituzione coinvolge la discrezionalità dei legislatori statale e regionali, capace di garantire l’equilibrio economico e finanziario complessivo del Paese e la sostenibilità della finanza pubblica;
- correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate. Tale principio si basa sulla considerazione che debba sussistere un legame tra il prelievo fiscale e il beneficio fornito dall’ente che percepisce il gettito. In altre parole è diretto a garantire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa: cardine risultante dalle medesime disposizioni costituzionali, è diretto a garantire che gli enti abbiano la responsabilità finanziaria delle competenze da amministrare. Ovvero, in termini tributari, che si realizzi una tendenziale equivalenza tra “cosa tassata” e “cosa amministrata”;
- trasparenza ed efficienza delle decisioni di entrata e di spesa;
- concorso di tutte le pubbliche amministrazioni alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica posti dalla disciplina comunitaria in materia di condizioni di bilancio degli Stati membri, mediante la progressiva riduzione del finanziamento delle spese in disavanzo e dell’ammontare del proprio debito, in conformità alle previsioni del Patto di stabilità interno;
- adozione, da parte di tutti i livelli di governo, di sistemi contabili uniformi che consentano di rilevare con sufficiente grado di affidabilità gli andamenti generali della finanza pubblica;
- potere di regioni, città metropolitane, province e comuni d’indebitarsi soltanto per spese d’investimento;
- limitazione dei trasferimenti di risorse a destinazione vincolata;
- sufficienza delle risorse finanziarie ai fini dell’esercizio delle competenze attribuite a regioni ed enti locali;
- razionalità e coerenza dei singoli tributi e del sistema nel suo complesso; la semplificazione del sistema tributario e degli adempimenti a carico dei contribuenti;
- continenza e responsabilità nell’imposizione di tributi propri: sono principi strettamente intrecciati a quello di correlazione, sopra visto, e al nesso necessario tra responsabilità amministrative e finanziarie;
- omogeneità dei tributi regionali e locali;
- impegno di tutti i livelli di governo a valorizzare il principio di sussidiarietà fiscale. In questo modo vengono favorite condizioni di cittadinanza attiva, si evita la tentazione di gestioni “paternalistiche” dei servizi pubblici, si valorizzano risorse della società civile presenti sul territorio. Le istituzioni, all’interno del passaggio dal welfare State alla welfare society, sono chiamate a valorizzare le forze sociali in grado di dare autonoma risposta ai propri bisogni e a quelli collettivi;
- divieto di doppia imposizione sulla medesima fattispecie imponibile. In particolare, sulle fattispecie imponibili sulle quali siano già assise imposte statali;
- lealtà istituzionale fra tutti i livelli di governo. Nella LOFCA si prevede che in base ad esso: “sarà valutato l’impatto – positivo o negativo – che possono comportare le decisioni legislative prese dallo Stato in materia tributaria, o la adozione dei provvedimenti di interesse generale, che eventualmente possano far ricadere sulle Comunità Autonome obbligazioni di spesa non previste alla data di approvazione del sistema di finanziamento vigente, e che dovranno essere oggetto di valutazione annuale quanto al loro impatto, tanto in materia di entrate come di spese, da parte del Consiglio di Politica Fiscale e Finanziaria delle Comunità Autonome”;
- principi di territorialità, neutralità dell’imposizione e divieto di esportazione delle imposte: appare utile, da un lato, stabilire che ciascun ente territoriale non possa colpire fattispecie collocate al di fuori del proprio territorio, o prive di un legame con la propria collettività; dall’altro, ribadire il precetto costituzionale, contenuto nell’art. 120 co. 1 Cost., che non possano essere posti ostacoli alla libera circolazione delle persone e delle cose, nel territorio dello Stato (principio di neutralità).
Conclusioni
La complessità del quadro astrattamente configurabile dell’autonomia impositiva disegnato dal nuovo art. 119 Cost. rende molto delicata la questione della definizione dei principi di coordinamento del sistema tributario della Repubblica destinati a garantire un ordinato funzionamento del sistema. I lavori dell’Alta Commissione anticipano possibili soluzioni e modelli.
