5 - federalismo fiscale

La legge cost. n. 3/2001, di riforma del Titolo V della Costituzione, ha dettato nuove regole in materia di autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali. Tali regole risultano principalmente dal nuovo testo dell’art. 119 Cost.

Il co. 1 dell’art. 119 stabilisce che «I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa». La novella costituzionale implica, pertanto, che regioni ed enti locali «si reggano con la finanza propria, vale a dire finanziando le proprie spese di funzionamento, di intervento e di amministrazione, con i mezzi prelevati dalla propria collettività (come regola), salva naturalmente l’esigenza di perequazione delle situazioni meno avvantaggiate»¹. Rispetto al vecchio testo dell’art. 119 non compare più il riferimento alle «forme» ed ai «limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica». Nel nuovo testo, inoltre, l’autonomia finanziaria viene specificata come autonomia «di entrata e di spesa».

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¹Cerulli Irelli V., Intervento, in Ferrara A. – Sciumbata L.R.  (a cura di), La riforma dell’ordinamento regionale: le modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione, Giuffré, Milano 2001, p. 6.

Il co. 2 dell’art. 119 prevede che «I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio».
    Tale norma, nell’individuare il quadro giuridico di riferimento entro il quale si esplica l’autonomia finanziaria degli enti ivi contemplati, indica, oltre alla Costituzione, «i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»².
    Anche nel nuovo art. 119 si fa riferimento, dunque, al «coordinamento» ed in particolare ai principi di coordinamento nell’ambito dei quali le regioni e gli altri enti ivi considerati «stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri». L’art. 117, co. 3, Cost., come modificato dalla legge cost. n. 3/2001, dal canto suo, attribuisce alla potestà concorrente delle regioni proprio «il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario».
    A fronte di tali disposizioni la dottrina si è chiesta se i principi di coordinamento, di cui all’art. 119, co. 2, coincidono con i principi fondamentali previsti dall’art. 117, co. 3 oppure consistono in qualcosa di diverso.
    Sul punto è intervenuta di recente la Corte costituzionale, la quale ha precisato che l’attuazione dell’art. 119 richiede «come necessaria premessa l’intervento del legislatore statale, il quale, al fine di coordinare l’insieme della finanza pubblica, dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell’intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, regioni ed Enti locali» (sent. n. 37/2004).
    Con riguardo ai “tributi propri”, va osservato che, sebbene anche il vecchio art. 119 prevedesse l’attribuzione di “tributi propri” alle regioni, la legge cost. n. 3/2001 dispone quello che ictu oculi pare come un deciso ampliamento della capacità impositiva regionale, giacché non si limita a fare riferimento ai “tributi”, bensì, con formula assai più ampia, prevede l’attribuzione di «tributi ed entrate proprie». A ciò si aggiunga che, nel disporre che le regioni e gli altri enti ivi contemplati «stabiliscono ed applicano» tali tributi, il nuovo art. 119 sembra aver operato un effettivo ampliamento delle preesistenti competenze regionali. In particolare, il verbo “stabilire” dovrebbe essere indicativo del potere delle regioni di “determinare” i propri tributi ed avere, pertanto, una valenza più ampia del verbo “istituire” utilizzato nella vigenza del vecchio art. 119 per indicare che le regioni “decidevano” tributi già “stabiliti” a livello statale³.
    In tema di “tributi propri” delle regioni è intervenuta di recente la Corte costituzionale, la quale, nella sent n. 296/2003, ha stabilito che la disposizione del co. 2 dell’art. 119 deve essere interpretata «con riferimento ai soli tributi istituiti dalle regioni con propria legge, nel rispetto dei principi del coordinamento con il sistema tributario», precisando, nel contempo, che spetta, invece, allo Stato la piena competenza in ordine alla disciplina, anche sostanziale, dei tributi istituiti con legge statale ed il cui gettito è oggi attribuito dallo Stato alle regioni⁴.
    Nella sent. n. 37/2004, la Corte ha precisato «poiché non è ammissibile, in materia tributaria, una piena esplicazione di potestà regionali autonome in carenza della fondamentale legislazione di coordinamento dettata dal Parlamento nazionale, si deve tuttora ritenere preclusa alle regioni la potestà di legiferare sui tributi esistenti, istituiti e regolati da leggi statali; e per converso si deve ritenere tuttora spettante al legislatore statale la potestà di dettare norme modificative, anche nel dettaglio, della disciplina dei tributi locali esistenti»⁵.
Con riguardo all’ambito della potestà regolamentare degli enti locali, non dotati di potestà legislativa, nella medesima sentenza la Corte costituzionale ha, inoltre, stabilito che «per quanto poi riguarda i tributi locali, si deve aggiungere che, stante la riserva di legge che copre tutto l’ambito delle prestazioni patrimoniali imposte (art. 23 Cost.), e che comporta la necessità di disciplinare a livello legislativo quanto meno gli aspetti fondamentali dell’imposizione, e data l’assenza di poteri legislativi in capo agli enti sub-regionali, dovrà altresì essere definito, da un lato, l’ambito (sempre necessariamente delimitato in forza appunto della riserva di legge) in cui potrà esplicarsi la potestà regolamentare degli enti medesimi; dall’altro lato, il rapporto fra legislazione statale e legislazione regionale per quanto attiene alla disciplina di grado primario dei tributi locali: potendosi in astratto concepire situazioni di disciplina normativa sia a tre livelli (legislativa statale, legislativa regionale, e regolamentare locale), sia a due soli livelli (statale e locale, ovvero regionale e locale)».
L’ultimo periodo del co. 2 del nuovo art. 119 prevede, infine, che le regioni e gli altri enti territoriali «dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio». 
Il vecchio testo dell’art. 119 attribuiva, invece, alle regioni “quote” di tributi erariali. L’unica distinzione che può individuarsi tra il concetto di “quote” e quello di “compartecipazioni” è che il concetto di “quota” è più ampio rispetto a quello di compartecipazione, comprendendo tale espressione sia le compartecipazioni sia altre forme di ripartizione del gettito tributario tra le quali l’attribuzione di interi “parti” di aliquote dei tributi erariali. Quanto alle compartecipazioni, si tratta di una tipologia di entrata che ha il vantaggio di comportare bassi costi di amministrazione: le risorse da attribuire alle regioni e agli enti locali, infatti, aumentano automaticamente sia quando crescono le basi imponibili sia quando il governo aumenta le aliquote.
    La più importante novità introdotta dalla disposizione in commento con riguardo alle compartecipazioni è costituita dall’uso dell’espressione «riferibili al loro territorio»: tale formula sta, infatti, ad indicare che la compartecipazione di regioni ed enti locali ai tributi erariali è ora commisurata al gettito dei tributi erariali prodotto nel territorio di riferimento. La norma in commento, in altri termini, introduce il principio della “territorialità dell’imposta”, ossia il principio in forza del quale il gettito prelevato da un determinato territorio, ancorché riscosso dalla struttura finanziaria statale, dovrà poi essere reso al territorio di appartenenza.
    Quanto alla ripartizione di tali compartecipazioni, tra i criteri in base ai quali effettuare tale operazione si potrebbe far riferimento ai tributi riscossi nel territorio di riferimento, al gettito derivante dalle imposte che colpiscono le attività ivi localizzate, al gettito associabile al reddito dei cittadini residenti.

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²La disposizione in esame richiama, in parte, un’espressione già usata nel co. 1 del vecchio testo dell’art. 119, nella parte in cui assegnava alle leggi della Repubblica il compito di coordinare la finanza regionale con quella dello Stato, delle province e dei comuni. Tali leggi statali, tuttavia, non sono mai intervenute: lo Stato ha, infatti, emanato esclusivamente leggi con le quali, annualmente, sono stati regolati i flussi finanziari trasferiti alle regioni. Le uniche norme di coordinamento possono, forse, considerarsi quelle relative al patto di stabilità interno.
³Gallo F., Prime osservazioni sul nuovo art. 119 della Costituzione, in «Rassegna tributaria», 2002, p. 589.
⁴Sulla competenza legislativa in materia di tributi propri dopo la riforma del Titolo V si veda anche la sentenza della Corte costituzionale n. 297/2003. »
⁵Nella sentenza citata, inoltre, la Corte precisa i limiti all’intervento statale nel «divieto di procedere in senso inverso a quanto oggi prescritto dall’art. 119 della Costituzione, e così di sopprimere semplicemente, senza sostituirli, gli spazi di autonomia già riconosciuti dalle leggi statali in vigore alle regioni e agli enti locali, o di procedere a configurare un sistema finanziario complessivo che contraddica i principi del medesimo art. 119».

Il co. 3 del nuovo art. 119 stabilisce inoltre che «la legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante».
    Tale norma individua la terza ed ultima componente della finanza delle regioni e degli enti locali. La finanza regionale e locale risulta pertanto composta da: 1) entrate proprie; 2) quote di compartecipazione al gettito dei tributi erariali; 3) quote di partecipazione al fondo perequativo.
    L’obiettivo della perequazione, a differenza del vecchio art. 119, è quello di ridurre e non di eliminare il differenziale tra le diverse capacità fiscali per abitante dei territori presi in considerazione. Mentre, infatti, nel vecchio art. 119 il criterio di riferimento era costituito dai bisogni di spesa delle regioni, nel nuovo 119 la perequazione è finalizzata a ridurre il differenziale tra le diverse capacità fiscali per abitante delle regioni.
    Il co. 3 dell’art. 119, tuttavia, non indica, le differenze in termini di capacità fiscale tra le varie regioni che, una volta esperita la perequazione, possono essere considerate accettabili.
    La previsione dell’assenza di vincoli di destinazione appare una logica conseguenza del nuovo modello di perequazione introdotto dalla riforma: non essendo più prevista la perequazione dei bisogni, non c’è più ragione di imporre vincoli di destinazione nell’assegnazione del fondo perequativo. I contributi generici, non condizionati, sono, infatti, coerenti con l’obiettivo, contemplato dalla norma in commento, di ridurre i differenziali interregionali delle capacità fiscali per abitante.
    Quanto alle modalità di distribuzione del fondo perequativo, il co. 3 dell’art. 119 pone un importante problema interpretativo: si tratta, infatti, di individuare il significato da attribuire all’espressione «minore capacità fiscale». Ci si chiede, in particolare, se nell’individuazione della minore capacità fiscale debba farsi riferimento alla regione più ricca, o ad un parametro di ricchezza media.
    Una soluzione potrebbe essere offerta dal principio di “sufficienza” di cui al successivo co. 4: alla luce di tale criterio si potrebbe parlare di  «minore capacità fiscale» quando essa sia inferiore a quel livello che, data l’aliquota di compartecipazione, consente ad un certo ente di “finanziare integralmente” le funzioni ad esso attribuite.
    Altra questione interpretativa posta dalla disposizione in esame è il riferimento ai “territori” e non agli “enti” con minore capacità fiscale. Si è a tal proposito evidenziato che il mancato riferimento agli “enti” imporrebbe di fare riferimento ad una misura della capacità fiscale consolidata, equivalente alla somma delle basi imponibili dei tributi di tutti gli enti compresi nel territorio regionale.

Il co. 4 dell’art. 119 stabilisce che «le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai comuni, alle province, alle Città metropolitane ed alle regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite».
    Ai sensi del co. 4, pertanto, le entrate proprie, le quote di compartecipazione al gettito dei tributi erariali e le quote di partecipazione al fondo perequativo “consentono” alle regioni «di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite».
    Tale norma costituisce il parametro generale per la valutazione della congruità delle risorse assegnate, nel senso che l’insieme delle risorse di cui ai primi tre commi dell’art. 119 deve consentire il congruo svolgimento delle funzioni pubbliche. La norma, tuttavia, non precisa se il finanziamento integrale delle funzioni debba essere garantito a ciascuno degli enti dalla stessa contemplati o se si debba tener conto del livello aggregato dei vari enti.
    Sembra optare per la prima soluzione la Corte costituzionale laddove, nella sent. n. 370/2003, ha affermato «il nuovo art. 119, prevede espressamente, al co. 4, che le funzioni pubbliche regionali e locali debbano essere “integralmente” finanziate tramite i proventi delle entrate proprie e la compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibili al territorio dell’ente interessato, di cui al secondo comma, nonché con quote del «fondo perequativo senza vincoli di destinazione», di cui al terzo comma».

Il co. 5 dell’art. 119 stabilisce che «per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati comuni, province, città metropolitane e regioni».
     La norma corrispondente del vecchio art. 119 stabiliva che lo Stato con legge assegnava “contributi speciali” a singole regioni per «provvedere a scopi determinati e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno»: il nuovo testo, pertanto, amplia notevolmente le finalità per le quali lo Stato può prevedere assegnazioni speciali di risorse aggiuntive. Scompare, tuttavia, il riferimento alla valorizzazione del Mezzogiorno e delle Isole.
    Il co. 3 del vecchio art. 119 Cost. risultava più preciso sotto il profilo formale rispetto al co. 5 del nuovo testo in quanto attribuiva una denominazione specifica alla forma tecnica dell’intervento: i contributi speciali, la cui unica fonte era, per espressa previsione, la legge statale.
    Nel nuovo art. 119, invece, viene messa in risalto la definizione delle finalizzazioni degli interventi statali. Con riguardo a tali finalità, una delle questioni più dibattute riguarda il significato ed il ruolo da attribuire all’espressione «o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni».
    Un’interpretazione plausibile di tale formula è che gli interventi previsti nel co. 5 dovrebbero essere estranei alla logica di finanziamento delle funzioni pubbliche attribuite agli enti territoriali, esulando dal “normale esercizio delle loro funzioni”. Infatti, gli interventi sono definiti «speciali» e le risorse «aggiuntive». D’altra parte i destinatari della norma non sono la generalità degli enti territoriali, ma “determinati” comuni, province, Città metropolitane e regioni.
    La suddetta interpretazione appare coerente con la finalità di “perequazione dei bisogni” che la dottrina prevalente assegna a tali interventi ed evidenzia il ruolo assegnato allo Stato di provvedere, promuovendo lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, alla riduzione degli squilibri strutturali esistenti nel nostro Paese non solo con la destinazione di assegnazioni finanziarie a determinati enti ma anche mediante “interventi” diretti⁶.
Mentre, dunque, le prime tre fonti di finanziamento indicate dall’art. 119 sembrano lasciare ancora sussistere delle differenze tra le risorse pro-capite che affluiscono a ciascuna regione, la quarta fonte di finanziamento, quella contemplata dal quinto comma, sembra invece diretta a rimuovere gli squilibri economici esistenti tra le diverse regioni.

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⁶ Sulla natura degli interventi speciali si è di recente pronunciata anche la Corte costituzionale con la sent. n. 16/2004 (si veda anche la sent. n. 49/04). Nella prima la Corte ha precisato che  «gli interventi speciali previsti dall’articolo 119, co.5 , non solo debbono essere aggiuntivi rispetto al finanziamento integrale (art. 119, co. 4) delle funzioni spettanti ai comuni o agli altri enti, e riferirsi alle finalità di perequazione e di garanzia enunciate nella norma costituzionale, o comunque a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni, ma debbono essere indirizzati a determinati comuni o categorie di comuni (o province, Città metropolitane, regioni)»; «l’esigenza di rispettare il riparto costituzionale delle competenze legislative fra Stato e regioni comporta altresì che, quando tali finanziamenti riguardino ambiti di competenza delle regioni, queste siano chiamate ad esercitare compiti di programmazione e di riparto dei fondi all’interno del proprio territorio»; «ove non fossero osservati tali limiti e criteri, il ricorso a finanziamenti ad hoc rischierebbe di divenire uno strumento indiretto, ma pervasivo di ingerenza dello Stato nell’esercizio delle funzioni degli Enti locali, e di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle regioni negli ambiti materiali di propria competenza».

Il co. 6 chiude l’art. 119 e stabilisce che « i comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E' esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti».
Con riguardo alle regioni, le novità più evidenti riguardano l’attribuzione di un patrimonio “proprio” non più sulla base della legge dello Stato, bensì sulla base dei principi generali determinati con legge dello Stato e la scomparsa, rispetto al vecchio art. 119, del demanio regionale. Le previsioni dettate dagli ultimi due periodi del co. 6 pongono, invece, problemi in ordine alla necessità o meno di una legge statale che ne disciplini l’attuazione concreta.

Il “federalismo fiscale” rappresenta la pietra angolare di ogni sistema che si voglia qualificare regionale o federale. Ecco perché il raffronto con le altre esperienze europee rappresenta sempre un’occasione importante di raffronto, una opportunità per cogliere le analogie e le differenze tra il caso italiano e quello di Paesi di più o meno comprovata tradizione federale⁷.

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⁷ Per le riflessioni che seguono si è fatto ampio riferimento al volume di Caravita B. - Cassetti L. (a cura di), Il rafforzamento della democrazia regionale e locale nell’Unione europea, Studio del Comitato delle regioni, Bruxelles 2004, 2 voll.

L’autonomia finanziaria dei Länder trova un fondamento costituzionale nell’art. 13 della Costituzione austriaca, che prescrive, a tutti i livelli di governo, l'obbligo di perseguire un equilibrio economico generale nelle politiche di bilancio e rimette ad una legge costituzionale la disciplina delle rispettive competenze in materia tributaria. I rapporti finanziari tra i livelli di governo sono pertanto regolati da una Costituzione finanziaria approvata con legge costituzionale e successivamente integrata da altre leggi che redisciplinano ogni tre o cinque anni un sistema di perequazione finanziaria tra Federazione, Länder e comuni.
    I contenuti della legge di perequazione vengono negoziati tra la Federazione, rappresentata dal Ministro per le finanze, i Länder, la Confederazione dei comuni e la Confederazione delle città. Essa è volta a garantire che l’imposizione fiscale non superi la capacità contributiva degli enti territoriali e che la competenza impositiva ed il gettito fiscale siano effettivamente ripartiti coerentemente con i compiti rimessi alle amministrazioni federali, regionali o locali. La legge federale, inoltre, può sempre dettare le norme di principio necessarie ad evitare forme di doppia imposizione ed a garantire che i tributi dei Länder o dei comuni non rendano onerosi i traffici o le relazioni economiche con l'estero o tra i Länder o parti del territorio dei Länder. Oppure, al contrario, può imporre dazi e tributi per limitare il congestionamento delle infrastrutture, o per evitare danni alle finanze federali.
    In generale, il sistema delle entrate dei Länder si articola nel gettito derivante dalla riscossione di tributi propri, dalla partecipazione a tributi federali (es. al gettito derivante dall’imposta sui redditi), ovvero dal diritto di beneficiare di una maggiorazione delle aliquote dei tributi federali (es. i Länder possono maggiorare le aliquote delle imposte sui giochi e le scommesse).
Oltre a ciò la Federazione interviene con rimesse unilaterali, erogate secondo criteri perequativi, per finanziare l'esercizio generale della funzione amministrativa, per far fronte ad esigenze straordinarie o mantenere o ripristinare l’equilibrio di bilancio, ovvero per fini particolari, secondo quanto stabilito nella legge di perequazione finanziaria, ovvero nelle leggi federali che disciplinano l'esercizio dei compiti amministrativi, così da sostenere i maggiori oneri che possono gravare sui Länder o sugli enti locali. L'entità dei trasferimenti non vincolati viene calcolata sulla base della pressione fiscale media nell'ambito territoriale considerato, dei compiti che devono essere esercitati e della capacità contributiva nell’ambito di ciascun ente territoriale. Si tratta comunque di una forma di contribuzione che può limitare l'autonomia degli enti beneficiari.
    La legge di perequazione fiscale provvede periodicamente ad individuare concretamente le singole tipologie di contributi esclusivi e ripartiti. Essa prevede attualmente 22 tipologie di contributi ripartiti tra i livelli di governo. Alla raccolta provvede direttamente la Federazione. Questa tipologia di prelievo federale, per la sua entità, si configura come la parte più significativa nel sistema di perequazione fiscale tra i livelli di governo.
    All’enumerazione delle tipologie di tributi contenuta nella legge di perequazione viene attribuito, in ogni modo, carattere meramente esemplificativo. I Länder sono pertanto in grado di istituire ulteriori forme di prelievo sulla base di una legge regionale che necessita dell'approvazione della Federazione⁸.
    Anche i comuni beneficiano di tributi propri. Ad essi, tuttavia, non è riconosciuta la stessa autonomia impositiva dei Länder, e, pure potendo elevare ulteriori tributi rispetto a quanto previsto nella legge di perequazione, sulla base di una delibera dell’assemblea comunale, essi necessitano sempre di un’autorizzazione espressa in una legge federale o regionale, che deve altresì indicarne le caratteristiche essenziali e fissare una aliquota massima d'imposta. La Costituzione finanziaria consente, inoltre, al Land di imporre ai comuni di elevare ulteriori imposte, o di procedervi direttamente, a beneficio dei comuni interessati, a fini perequativi o per coprire particolari esigenze di bilancio.
    Le tasse sui terreni e sugli immobili, rientrano, per esempio, tra i tributi esclusivi dei comuni, così come la tassa sulle bevande, configurata come un’imposta sul consumo e, soprattutto, l’imposta comunale sul lavoro dipendente, pari a circa il 3% del reddito lordo e che nel 2001 ha corrisposto circa il 60% del gettito derivante da tutti i tributi esclusivi e circa il 9% delle entrate complessive dei comuni (1,3 miliardi di euro nel 2001, 33 milioni di euro in più rispetto al 2000).
    Tra i tributi non contemplati nella legge di perequazione, vi sono le imposte per i servizi erogati dagli enti locali (approvvigionamento idrico, smaltimento delle acque, dei rifiuti).
    Oltre a ciò, i comuni beneficiano di quote di tributi federali, o di parte della quota attribuita ai Länder e di trasferimenti unilaterali da parte del Land, a fini perequativi, disciplinati in maniera del tutto analoga ai trasferimenti della Federazione.
    Le eventuali controversie tra i livelli di governo in materia impositiva sono risolte dalla Corte amministrativa federale, ovvero dalla Corte Costituzionale per ogni ipotesi residuale.

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⁸ Qualora il governo federale ritenga di opporsi ad una delibera regionale la rinvia al consiglio regionale, che deve approvarla nuovamente alla presenza di almeno la metà dei parlamentari. Se l'opposizione persiste la delibera viene trasmessa dal governo ad una Commissione permanente composta pariteticamente da membri del Nationalrat e del Bundesrat, che si pronuncia entro sei settimane dalla trasmissione della delibera.

Dal punto di vista del decentramento territoriale va osservato preliminarmente che la struttura fortemente decentrata dello Stato spagnolo non intacca il principio dell’unità di mercato che deriva dall’applicazione del principio di unità politica (art. 2. Cost. spagnola) al sistema di distribuzione delle competenze di carattere economico tra lo Stato e le comunità autonome (artt. 148 e 149 Cost. spagnola). La unità dell’ordine economico nazionale rappresenta un presupposto indispensabile per evitare che il riparto delle competenze in materia economica possa precludere di raggiungere un equilibrato ed omogeneo sviluppo economico a livello territoriale. In questa stessa direzione sembra orientarsi l’art. 138 Cost. spagnola allorché dispone che «lo Stato garantisce la realizzazione del principio di solidarietà vegliando sull’instaurazione di un equilibrio economico adeguato e giusto tra le diverse parti del territorio spagnolo». Questa disposizione costituisce una importante clausola economica con cui si abilita lo Stato ad intervenire anche nelle materie economiche riservate alla competenza regionale al fine di assicurare un adeguato e omogeneo livello di sviluppo economico e sociale a livello territoriale.
    Il Titolo VII della Costituzione spagnola contiene, inoltre, una disciplina finanziaria dettagliata in materia  tributaria, di bilancio e di operazioni del credito. Quanto ai rapporti finanziari tra i vari livelli di governo il Titolo VII si limita a dettare solo alcune disposizioni di principio relative all’autonomia impositiva degli enti territoriali che vanno interpretate ed applicate in conformità a quanto previsto in materia dal Titolo VIII. Le disposizioni costituzionali del Titolo VIII che si occupano di tale questione non delineano un modello di finanziamento territoriale, ma tracciano un quadro generale entro il quale il legislatore dispone di un’ampia discrezionalità per completare la configurazione e darne concreta attuazione. La Costituzione delinea i principi fondamentali di tale sistema negli artt. 156 co. 1, 137 e 143, che riconoscono rispettivamente il principio di autonomia finanziaria delle comunità autonome e quelli di autonomia e sufficienza finanziaria delle entità locali per l’adempimento e lo sviluppo delle loro funzioni. Il principio di autonomia finanziaria regionale, pur rappresentando un’importante garanzia per l’autogoverno delle comunità autonome, rimane subordinato all’osservanza del principio di coordinamento e di solidarietà. Infatti, l’art. 156 prevede che le comunità autonome godranno di autonomia finanziaria per l’adempimento delle loro funzioni in base ai principi di coordinamento con le finanze statali e di solidarietà tra tutti gli spagnoli. L’esigenza di coordinamento con le finanze statali implica che l’attività finanziaria delle comunità autonome dovrà conformarsi agli obiettivi generali di politica economica che devono garantire il mantenimento della stabilità e dell’equilibrio economico. Il principio di solidarietà riconosciuto negli artt. 2 e 138 della Costituzione spagnola si traduce per le comunità autonome in un esplicito divieto ad adottare, nell’esercizio delle proprie competenze, atti o decisioni che turbino l’interesse generale senza tener conto della comunione di interessi che le vincola. Allo stesso modo anche i principi di autonomia e sufficienza finanziaria locale, che rappresentano un’importante garanzia per l’autonomia degli enti locali, sono soggetti agli stessi condizionamenti imposti all’autonomia finanziaria regionale e, inoltre, subordinati alla preventiva attuazione  del processo di decentramento locale.
    Al di là dei limiti che derivano dalle disposizioni appena commentate, la Costituzione impone altri condizionamenti all’autonomia finanziaria degli enti territoriali. Uno dei più incisivi è costituito dalla ridotta capacità di imposizione tributaria conferita alle comunità autonome ed agli enti locali che, pur trovando un espresso riconoscimento nell’art. 133 co. 2 (che prevede «il potere per le comunità autonome e degli enti locali di stabilire ed esigere tributi»), rimane condizionata da ciò che dispongono le leggi e limitata dal primo comma di questo stesso articolo, che assegna allo Stato il potere originario di imporre tributi mediante legge. In base all’art. 157 co. 3 della Costituzione spagnola spetta al legislatore organico regolare le competenze finanziarie delle comunità autonome in conformità a quanto previsto dal co. 1 di questo stesso articolo, che elenca tassativamente le fonti di finanziamento delle comunità autonome. Così come spetta al legislatore statale definire le competenze finanziarie degli enti territoriali minori in conformità a quanto previsto dall’art. 142 della Costituzione spagnola, che definisce espressamente le fonti di finanziamento di questi ultimi.
    Oltre a disciplinare l’autonomia finanziaria e i suoi limiti, la Costituzione stabilisce due meccanismi di solidarietà interterritoriale, destinati a correggere gli squilibri economici a livello territoriale. L’art. 158 prevede l’esistenza di un Fondo di compensazione interterritoriale a cui attribuisce la funzione di correggere gli squilibri economici territoriali e di rendere effettivo il principio di solidarietà mediante la promozione di investimenti. Tale articolo prevede che sia il Parlamento a stabilire la ripartizione degli investimenti tra le comunità autonome anche se non specifica quali saranno i criteri da seguire per effettuare tale riparto. Oltre a questo strumento generale la Costituzione stabilisce che nel bilancio generale dello Stato si prevedano degli stanziamenti destinati a garantire «un livello minimo nella prestazione dei servizi pubblici essenziali in tutto il territorio spagnolo».
    Infine, l’ultima previsione riservata in Costituzione alla disciplina del sistema finanziario è la prima disposizione aggiuntiva che riconosce i diritti storici dei territori forali⁹ e dispone che «l’aggiornamento generale di detto regime forale si compirà nel quadro della Costituzione e degli Statuti di autonomia». Su questa disposizione si fonda il regime finanziario speciale di queste due comunità autonome che si differenza da quello generale previsto per le altre 15 comunità autonome.
    Il regime generale di finanziamento delle quindici comunità autonome è stato regolato con la legge organica n. 8/1980 sul Finanziamento delle comunità autonome (LOFCA) che, recepita integralmente dagli Statuti autonomistici, ha dato vita a un sistema finanziario e tributario omogeneo a tutte le comunità autonome di regime generale. Questa sostanziale omogeneità si è ottenuta lasciando però irrisolte numerose questioni fondamentali, che non hanno permesso di istituire, almeno nei primi venti anni di vita dello Stato autonomico, uno stabile modello di finanziamento. Sebbene nella LOFCA si prevedesse un regime transitorio, applicabile fino ai sei anni successivi all’approvazione degli Statuti di autonomia, e uno definitivo applicabile una volta concluso tale periodo, in realtà la disciplina ivi contenuta non è mai entrata in vigore. Infatti, allo scadere del termine previsto si è avviato un processo di negoziazione tra la amministrazione centrale e quelle autonomiche nell’ambito del più importante organo di coordinazione finanziaria, il Consiglio di politica fiscale e finanziaria (CPFF), che ha condotto all’adozione di accordi quinquennali (pratica che si è istituzionalizzata in forma stabile nell’ordinamento spagnolo ed ha continuato a funzionare fino all’approvazione del nuovo sistema finanziario). Il 27 luglio del 2001 il CPFF ha approvato una riforma del sistema finanziario in base alla quale questo cessa di essere oggetto di interminabili negoziazioni politiche quinquennali e si converte in un meccanismo di funzionamento automatico. Tale riforma introduce, quindi, un sistema più stabile che assegna alle regioni una maggiore autonomia finanziaria per la gestione di tutti quei servizi pubblici che, come quello sanitario, sono stati già trasferiti o che sono suscettibili di trasferimento.
    Quanto alle comunità di regime speciale l’aggiornamento ai diritti storici a cui fa riferimento la disposizione aggiuntiva si è compiuto nello Statuto dei Paesi Baschi e nella legge organica n. 13/1982 di reintegrazione e miglioramento del Foro di Navarra. In concreto, lo Statuto basco stabilisce che i rapporti finanziari con lo Stato saranno regolati mediante il tradizionale sistema forale degli accordi e dei concerti economici (art. 41 co. 1), mentre la Lorafna prevede che la potestà tributaria e finanziaria di Navarra sarà regolata dal tradizionale sistema dell’accordo economico (art. 45 co. 1). A tali previsioni è stata data attuazione con le leggi n. 12/1981 e 28/1990 che regolano rispettivamente il sistema finanziario del concerto economico dei Paesi Baschi e quello dell’accordo economico della comunità di Navarra. I regimi speciali di finanziamento così stabiliti non sono rimasti invariati nel tempo, ma sono stati oggetto di continui aggiornamenti e sottoposti ad alcune modifiche. Il sistema del concerto economico dei Paesi Baschi è stato di recente riformato con la legge n. 12/2002, che introduce un sistema finanziario e tributario più stabile per la comunità autonoma. Il sistema dell’accordo economico con la comunità forale di Navarra è stato modificato in più di un’occasione al fine di aggiornare ed adattare le competenze finanziarie di questa comunità autonoma alle nuove esigenze di politica autonomica.

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⁹ Con l’espressione “territori forali” la Costituzione allude alle province di Guipuzcoa, Vizcaya e Alava, che compongono la comunità autonoma dei Paesi Baschi, e alla provincia di Navarra, attualmente costituita in comunità autonoma con la denominazione di Comunità forale.

Nella Costituzione finanziaria della Repubblica federale tedesca sono presi in considerazione i tre livelli di governo: Bund, Länder e comuni.
    Il Titolo X della Legge fondamentale fu approvato, nella sua versione attuale, nel 1969 ad opera del governo di grande coalizione fra cristiano-democratici (CDU) e socialdemocratici (SPD) al temine di un iter irto di ostacoli. Esso si occupa non soltanto dell’insieme dei rapporti finanziari tra Bund, Länder e comuni, ma pone anche i principi in materia di bilancio e debito pubblico disciplinando altresì, più in generale, i rapporti fra lo Stato e i suoi cittadini quando si tratta di riscossione delle imposte.
Si possono distinguere tre tipi di competenze: una competenza legislativa, di spettanza di regola del Bund ai sensi dell’art. 105;  una competenza esecutiva, di spettanza di regola dei Länder e una competenza a ricevere l’ammontare delle imposte.
    A tale ultimo riguardo, particolare importanza assumono i criteri dettati dalla Legge fondamentale attraverso i quali l’ammontare delle imposte deve essere ripartito fra i diversi livelli di governo. In altri termini, la Legge fondamentale stabilisce in che misura i diversi livelli di governo partecipano alla distribuzione del gettito fiscale. E’, questo, il cd. riparto primario delle imposte, un punto centrale giacché occorre attribuire ad ogni soggetto una capacità finanziaria tale da rendere possibile un adeguato svolgimento dei compiti a ciascuno di essi spettante.
Sotto questo profilo, si distinguono:

• le imposte federali: il gettito spetta al Bund anche quando queste sono riscosse dai Länder; sono imposte del Bund, in particolare i monopoli fiscali, i dazi doganali, le imposte di consumo, in quanto non spettino ai Länder in via esclusiva, al Bund o ai Länder insieme (cd. imposte comuni), ovvero, ai comuni, le imposte per la circolazione stradale delle merci, le imposte per i trasferimenti di capitale, delle assicurazioni e dei titoli di credito, le imposte straordinarie sul patrimonio e le imposte di conguaglio riscosse al fine di realizzare la compensazione degli oneri, le imposte supplementari all’imposta sul reddito e all’imposta sulle società, le imposte nel quadro delle comunità europee;
• le imposte regionali:  il gettito spetta ai Länder anche quando sono disciplinate con leggi federali; sono imposte dei Länder, in particolare le imposte ordinarie sul patrimonio, le imposte sulle successioni, le tasse di circolazione sugli autoveicoli, le imposte sui trasferimenti in quanto non spettino al Bund ovvero al Bund e ai Länder insieme, l’imposta sulla birra, le imposte sulle case da gioco;
• le imposte comuni: il gettito è ripartito fra Bund e Länder; sono imposte comuni, in particolare le imposte sul reddito, sulle società e sul giro d’affari;¹⁰ 
• le imposte comunali: il gettito fiscale è attribuito in tutto o in parte ai comuni; in particolare, i comuni hanno diritto: 1) ad un ammontare di determinate imposte quali le imposte reali nonché le imposte locali di consumo e di lusso; 2) ad una quota dell’ammontare di determinate imposte quali l’imposta sul reddito; 3) una quota parte dei ricavi dall’imposta sul giro d’affari, con effetto a partire dal 1° gennaio 1998; 4) la parte dell’ammontare totale delle imposte comuni di spettanza dei Länder nonché parte dell’ammontare delle imposte dei Länder stessi.

La Legge Fondamentale prevede altresì un sistema di perequazione finanziaria che si fonda su quattro distinti livelli. Il primo livello codifica il cd. principio delle entrate locali: il gettito fiscale rimane laddove è stato prodotto. Il secondo livello deroga al principio delle entrate locali anzidetto nel senso cioè che l’ammontare dell’imposta lungi dal rimanere laddove è stato prodotto confluisce laddove è necessario. Il terzo livello è rappresentato dalla cd. perequazione finanziaria orizzontale, che ha riguardo alla dislocazione delle risorse dai Länder più ricchi ai Länder più poveri. Il quarto livello è rappresentato dai cd. fondi integrativi.
    Proprio il sistema di perequazione finanziaria ha suscitato una forte controversia tanto da indurre due Länder (Bayern e Baden-Württemberg), nel luglio 1998, a sollevare la questione di legittimità costituzionale della legge di perequazione finanziaria dinanzi al tribunale costituzionale, seguiti, nel gennaio 1999, dal Land Hessen che ha sollevato del pari la questione, sia pure adducendo una diversa motivazione.
    Nella sentenza dell’11 novembre 1999 i giudici federali, pur schierandosi a favore del sistema perequativo, lo hanno dichiarato illegittimo nella sua forma vigente con effetto a partire dal 1° gennaio 2005 e hanno, pertanto, chiesto al legislatore federale di approvare, entro il 2002, una legge con la quale provveda a ridefinire i criteri e i parametri generali per la distribuzione del gettito fiscale derivante dall’imposta sulle entrate, nonché i criteri per la perequazione e per i trasferimenti integrativi statali. La legge in questione è stata approvata nel dicembre 2001.

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¹⁰ Peraltro, mentre l’ammontare delle imposte sul reddito e sulle società sono disciplinate in modo semplice nel senso cioè che l’ammontare di queste imposte spetta di regola, in ragione della metà, rispettivamente al Bund e ai Länder, la disciplina delle imposte sul giro d’affari è molto più complessa. A quest’ultimo proposito vale la pena ricordare come la Legge fondamentale, a differenza di quanto si è visto per le altre imposte, non stabilisce una regolamentazione fissa, non prescrive cioè in che misura i diversi livelli di governo partecipino al ricavato delle imposte sulla cifra d’affari avendo preferito riservare l’intervento sull’intera materia al  legislatore ordinario federale.