3 - le regioni oggi

Mi propongo in questo scritto di considerare alcuni dei caratteri più importanti della posizione costituzionale delle regioni, dopo la riforma operata con la legge cost. n. 3/2001. Anche se lo scritto è rivolto ad individuare tali caratteri in assoluto, e non specificamente per comparazione alla situazione precedente, è evidente che le innovazioni recate dalla riforma costituiscono il centro dell'attenzione. Preciso ancora che tratterò qui della posizione delle regioni con riferimento alle istituzioni esterne, e non del loro grado di libertà nel determinare la propria organizzazione costituzionale.

Il primo punto che vorrei sottolineare è che la Costituzione qualifica le regioni, insieme a comuni, province e (se mai vi saranno) città metropolitane come Repubblica, e stabilisce per le funzioni amministrative il principio di sussidiarietà. Se ciascuna regione (e, nelle diverse dimensioni, ciascun comune e provincia) è Repubblica, questo significa che nella sua azione ogni regione (ed ogni ente territoriale) si presenta come parte dell'unità complessiva, in un certo senso come rappresentante dell'unità complessiva. E se le competenze amministrative vanno assegnate dai legislatori secondo il principio di sussidiarietà, questo implica che ogni ente che rappresenti il livello più adatto per l'esercizio di quella funzione è chiamato ad esercitarla non in vista del suo specifico interesse, ma nell'interesse generale o, se si vuole, nell'interesse della stessa Repubblica.
Dunque, la Costituzione non accoglie l'idea delle regioni come pura espressione delle peculiarità locali, idea che d'altronde suppone (tacitamente o esplicitamente) che - assegnato alle regioni il compito di esprimere in piena libertà l'elemento puramente locale - delle cose importanti si occupi invece lo Stato. La Costituzione sembra invece affermare l'idea esattamente opposta che la generalità delle politiche pubbliche della Repubblica - tranne quelle sole di cui al comma secondo dell'art. 117 - è affidata ai poteri legislativi ed, ove occorra, amministrativi delle regioni. Nel disegno costituzionale lo Stato, le regioni, le province e i comuni sono parti di un sistema, e nel sistema ogni parte esiste non (solo) come parte isolata, ma come parte di un tutto e come espressione di questo.
         Tuttavia, se si affida alle regioni la potestà legislativa in molti settori cruciali dell'azione pubblica, è ovvio attendersi che le rispettive legislazioni non possano essere del tutto identiche, e ciò sia nelle materie "concorrenti" sia, ed evidentemente ancor più, nelle materie cd. residuali. Il che vuol dire che la situazione costituzionale delle regioni deve basarsi sia sull'affermazione della loro competenza generale sulle politiche pubbliche, sia su un corretto bilanciamento, in queste, tra i necessari livelli e strumenti di unità e i legittimi diritti di differenziazione.
         Naturalmente, questo essere in ogni momento espressione di un tutto (che pure non può togliere, ovviamente, le peculiarità di ciascuna parte di quel tutto) non rimane e non può rimanere  meramente enunciato, ma trova corrispondenza nei meccanismi che nella Costituzione assicurano il collegamento ed il raccordo delle diverse parti. Tali meccanismi a volte costituiscono una espansione della sfera d'azione regionale, come per i diritti di partecipazione alle scelte di livello superiore al proprio ambito territoriale, a cominciare dalle scelte del legislatore statale (anche se su questo piano, come è stato detto più volte, la situazione costituzionale rimane estremamente insoddisfacente: come la Corte costituzionale con la sentenza n. 198 ha ribadito, ancora oggi «non è individuabile un fondamento costituzionale dell’obbligo di procedure legislative ispirate alla leale collaborazione tra Stato e regioni», non essendo sufficiente a questo fine «il sommario riferimento all’art. 11 della legge cost. n. 3/2001»).
         Altri meccanismi di garanzia dell'unità si pongono invece come limiti dell'autonomia. Tuttavia, anche i limiti possono essere letti in  una prospettiva positiva: perché sono essi che danno sostanza all'affermazione (altrimenti solo di principio) che ogni regione è, al tempo stesso, Repubblica, che le proprie leggi e la propria azione amministrativa rappresentano per ogni cittadino della regione e per ogni altro che vi sia soggetto le leggi e l'azione amministrativa che la Repubblica gli impone di osservare, o di cui gli consente di avvalersi.
         Non è questo naturalmente il luogo per una riflessione approfondita su ciascuno degli elementi espressivi di unità, che sono del resto noti e sono stati spesso illustrati: dal limite dei principî fondamentali nelle materie concorrenti, ai livelli essenziali delle prestazioni ed alle altre clausole di interferenza "trasversali", alla assunzione di funzioni amministrative (ma di conseguenza anche legislative) da parte dello Stato in regime di sussidiarietà (con i contrappesi "collaborativi” di cui alla sentenza n. 303/2003), al potere sostitutivo di cui all'art. 120 Cost.  Per non dire, ancor prima, del valore unificante, anche sul piano delle politiche pubbliche, della riserva allo Stato dell'ordinamento civile e penale.

Il secondo aspetto che vorrei sottolineare nella posizione costituzionale delle regioni è che, con una scelta che conferma e accentua quella originaria, la Costituzione concepisce l'autonomia regionale in primo luogo come autonomia legislativa. Il principio del cd. parallelismo, fondato sulla contemporanea titolarità regionale sia delle funzioni legislative che delle funzioni amministrative - che pur con attenuazioni caratterizzava il precedente assetto costituzionale - risulta superato in quanto incompatibile con il ruolo centrale del principio di sussidiarietà: le funzioni amministrative non hanno più un titolare statico, ma vengono allocate secondo un criterio dinamico.
     Tuttavia, il venire meno del parallelismo nel senso indicato e l'accentuazione costituzionale del ruolo regionale come ruolo di legislatore non comportano certo la scomparsa del collegamento strettissimo tra legislazione regionale e disciplina dell'azione amministrativa. Anche se sarebbe del tutto inesatto affermare che la legge regionale può avere quale solo oggetto l'azione amministrativa - si pensi sia alle normative organizzative di vario genere e livello, quale la stessa legge elettorale, sia alla disciplina dei comportamenti dei soggetti, solo "fatta valere" attraverso strumenti amministrativi - la stessa riserva allo Stato dell'ordinamento civile, penale e processuale mostra che la disciplina dell'azione amministrativa rimane il principale campo di azione della legislazione regionale.
          Non c'è però contraddizione tra il fatto che il baricentro delle autonomie regionali si manifesti nel campo delle politiche pubbliche e degli interessi "amministrativi" e il fatto che l'autonomia regionale sia concepita dalla Costituzione fondamentalmente come autonomia legislativa. E' il principio di legalità dell'azione amministrativa, vero cardine del sistema, ad imporre questa scelta: se si vuole dare alle regioni un apprezzabile grado di libertà nella conformazione dell'azione amministrativa occorre necessariamente poggiare la loro libertà sullo strumento legislativo. Diversamente - essendo la guida legislativa dell'amministrazione un dato fondamentale della Costituzione e verrebbe da dire della stessa forma di governo (dato il collegamento tra legge ed assemblee elettive) - le regioni potrebbero soltanto esercitare le proprie funzioni amministrative senza poterle né governare in generale e disciplinare (se non in forma meramente integrativa), né  provvedere esse stesse ad allocarle al giusto livello. Insomma, le regioni rimangono fondamentalmente titolari di interessi amministrativi, ma la loro garanzia e la loro tutela consiste nel disporre dello strumento legislativo.
          Inoltre, l'assegnazione dei poteri legislativi, e l'accentuazione di tali poteri nella riforma costituzionale, mantiene alle  regioni quella peculiare caratteristica distintiva che le rende soggette, per questa parte, al solo giudizio della Corte costituzionale, almeno sin tanto che non si tratti di violazioni del diritto dell'Unione europea (ma questa eccezione, come ben noto, vale per la stessa legislazione statale).

Le considerazioni che precedono devono essere tenute presenti anche nel riflettere sul ruolo internazionale delle regioni, neppure accennato nel precedente testo costituzionale (ma comunque cautamente riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale) e confermato ora sia dalla previsione della potestà legislativa concorrente in materia di «rapporti internazionali e con l'Unione europea», ai sensi dell'art. 117, terzo comma, sia dai commi quinto e nono dello stesso art. 117: secondo il primo dei quali (tra l'altro) «le regioni provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali» (sia pure «nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza»); ai sensi del secondo «nelle materie di sua competenza la regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato».
       Tali disposizioni sono state attuate, come ben noto, dall'art. 6 della legge n. 131/2003, che è stato ora oggetto della recentissima sentenza della Corte costituzionale n. 238/2004, la quale, pur respingendo le censure rivolte dalla Provincia di Bolzano e dalla Regione Sardegna, ha tuttavia chiarito in via interpretativa alcuni aspetti importanti della questione.
     Su un piano generale, la Corte afferma (punto 6 diritto) che «le nuove disposizioni costituzionali non si discostano dalle linee fondamentali già enunciate in passato da questa Corte: riserva allo Stato della competenza sulla politica estera; ammissione di un’attività internazionale delle regioni; subordinazione di questa alla possibilità effettiva di un controllo statale sulle iniziative regionali, al fine di evitare contrasti con le linee della politica estera nazionale», e che «la novità che discende dal mutato quadro normativo è essenzialmente il riconoscimento a livello costituzionale di un “potere estero” delle regioni, cioè della potestà, nell’ambito delle proprie competenze, di stipulare, oltre ad intese con enti omologhi di altri Stati, anche veri e propri accordi con altri Stati, sia pure nei casi e nelle forme determinati da leggi statali (art. 117, nono comma)» .
     La Corte sottolinea che «le regioni, nell’esercizio della potestà loro riconosciuta, non operano […] come “delegate” dello Stato, bensì come soggetti autonomi che interloquiscono direttamente con gli Stati esteri», e che tuttavia ciò avviene «sempre nel quadro di garanzia e di coordinamento apprestato dai poteri dello Stato», ed in modo che deve essere «coordinato con l’esclusiva competenza statale in tema di politica estera».
     Di qui discendono, in primo luogo, precisazioni interpretative sui ruoli rispettivi delle regioni e dello Stato. La Corte sottolinea che la competenza per materia appartiene alle regioni (s'intende, nei consueti limiti costituzionali) e che nella procedura che conduce alla stipulazione degli accordi il ruolo dello Stato si risolve in quanto corrisponde alla sua responsabilità costituzionale in materia di politica estera, e coerentemente "chiude" tutti i varchi che nel testo dell'art. 6, co. 3, avrebbero potuto comportare un sindacato di merito specifico, un sindacato cioè attinente alla materia dell'accordo e non alle sue implicazioni sulla politica estera. Ciò vale per i «principî e criteri da seguire nella conduzione dei negoziati» che il Ministero può indicare come per il giudizio di «opportunità politica» che il Ministero può formulare.
     Nella stessa prospettiva, la Corte sottolinea che la concessione dei «pieni poteri» per la sottoscrizione dell'accordo non ha - salva la valutazione di politica estera - alcun ulteriore elemento discrezionale: «una volta che sia attuato il procedimento di verifica preventiva circa il rispetto dei limiti e delle procedure prescritte il Ministero degli affari esteri è tenuto a conferire i pieni poteri all’organo regionale competente per la stipulazione, e non potrebbe discrezionalmente negarli», sicché si tratta «di un adempimento formale vincolato in relazione all’esito della predetta verifica».
      Dalla sentenza risulta in qualche modo confermata la netta distinzione tra le «intese con enti territoriali interni ad altro Stato», che pur avendo rilievo "internazionale" non sono atti di diritto internazionale (e dunque, inevitabilmente, saranno soggetti al diritto interno di una delle parti stipulanti) e gli «accordi con Stati», che sono veri e propri atti di diritto internazionale.
     Proprio su questo piano, mi sembra, rimane ancora giustificato il dubbio sulla completezza del sistema così istituito. Da una parte, le regioni potrebbero avere interesse a stipulare accordi con enti pubblici non territoriali appartenenti ad uno Stato diverso. Inoltre, gli Stati non hanno solo personalità internazionale, ma - nella loro interezza o per parti della loro organizzazione - operano anche come soggetti di diritto interno. Ci si chiede se una intesa tra una regione e un apparato statale estero per, ad esempio, il coordinato esercizio di competenze richieda necessariamente un trattato internazionale, solo per la ragione che nello Stato estero la competenza è di un organo statale anziché di un ente territoriale.
     Permane poi la zona grigia del rapporto tra "estero" ed "Unione europea". Sino a che rimangono nel quadro delle proprie competenze sostanziali, non si vede come accordi tra regioni ed entità (siano gli Stati stessi o enti territoriali interni) appartenenti all'Unione possano incontrare ostacoli relativi alla politica estera italiana. Almeno in relazione a questi aspetti (che peraltro non risulta fossero in discussione nella controversia che ha dato luogo alla sentenza n. 238/2004) la disciplina posta dalla l. n. 131/2003 sembra essere, se non incostituzionale, almeno inutilmente rigida.
     Un chiarimento, sia pure parziale, è venuto ora dalla sentenza della Corte costituzionale n. 258/2004, la quale ha sancito che non è richiesta la procedura di verifica della compatibilità con la politica estera nazionale quando accordi tra regioni italiane ed enti territoriali interni ad altri Stati costituiscano mera attuazione di normativa comunitaria, o di programmi elaborati (con la partecipazione dello stesso Stato) in attuazione di normativa comunitaria. La Corte ha statuito, in particolare, che «la politica estera nazionale resta di competenza dello Stato e […] non viene vulnerata dalla predisposizione degli organismi, anche transfrontalieri, di esecuzione di precisi obblighi comunitari, sempre che tali accordi non esorbitino dall’ambito definito dai programmi di cooperazione» (punto 10 diritto).
         Non si tratta, si badi bene, di una generale esenzione dal sindacato di politica estera dei rapporti tra enti territoriali europei nell'ambito delle proprie competenze (come sopra prospettato), ma di accordi in attuazione di specifica normativa comunitaria, e dunque di un fenomeno notevolmente più ristretto, collegato ai principi di supremazia e di diretta applicabilità del diritto comunitario.

Quanto ora osservato ci introduce anche alla problematica generale dei rapporti tra regioni e Europa comunitaria. Anche in questo caso le "novità costituzionali" in parte seguono la traccia della precedente evoluzione, in parte la sviluppano. Costituisce senz'altro una pura conferma il riconoscimento all'art. 117, quinto comma, del potere (ma si tratta piuttosto in realtà di un dovere) di provvedere «all'attuazione e all'esecuzione» non solo degli accordi internazionali (come ricordato sopra) ma anche degli «atti comunitari». Costituisce invece uno sviluppo la previsione della partecipazione delle regioni, nelle materie di loro competenza, «alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari».
      Anche le disposizioni specificamente "europee" del nuovo Titolo V hanno formato oggetto di normazione attuativa da parte della l. n. 131/2003. In particolare, l'art. 5 di tale legge sviluppa il tema della partecipazione regionale, prevedendo:

• che le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano partecipino «nell’ambito delle delegazioni del Governo, alle attività del Consiglio e dei gruppi di lavoro e dei comitati del Consiglio e della Commissione europea, secondo modalità da concordare in sede di Conferenza Stato-regioni che tengano conto della particolarità delle autonomie speciali e, comunque, garantendo l’unitarietà della rappresentazione della posizione italiana da parte del Capo delegazione designato dal Governo» (comma 1, prima frase);
• che «nelle delegazioni del Governo deve essere prevista la partecipazione di almeno un rappresentante delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano» (comma 1, seconda frase);
• che «nelle materie che spettano alle regioni ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost., il Capo delegazione, che può essere anche un Presidente di Giunta regionale o di Provincia autonoma, è designato dal Governo sulla base di criteri e procedure determinati con un accordo generale di cooperazione tra Governo, regioni a statuto ordinario e a statuto speciale stipulato in sede di Conferenza Stato-regioni» (comma 1, terza frase);
• che nelle materie regionali il Governo proponga «ricorso dinanzi alla Corte di giustizia delle comunità europee avverso gli atti normativi comunitari ritenuti illegittimi anche su richiesta di una delle regioni o delle province autonome", e che in particolare sia "«tenuto a proporre tale ricorso qualora esso sia richiesto dalla Conferenza Stato-regioni a maggioranza assoluta delle regioni e delle province autonome».

Anche tale disposizione è stata esaminata dalla Corte costituzionale, su impugnazione della Regione Sardegna e della Provincia di Bolzano. In questo caso il ricorso risulta respinto con una certa nettezza, senza quegli elementi interpretativi che nel caso delle attività internazionali costituiscono un autonomo contributo interpretativo-normativo della decisione. Ma il fatto è che su questo fronte la l. n. 131/2003 non appariva certo in quanto tale in contraddizione con la Costituzione, sicché il ricorso mirava piuttosto a rimuovere determinati "svantaggi" che avrebbero contrassegnato la posizione delle regioni speciali.
     Sennonché, la censura di insufficienti garanzie di partecipazione alle decisioni comunitarie viene respinta notando che la l.  n. 131/2003, dispone sia che si tenga conto «della particolarità delle autonomie speciali» nel determinare le modalità di partecipazione nell'accordo Stato-regioni da raggiungere in sede di conferenza, sia direttamente che nelle delegazioni del Governo «deve essere prevista la partecipazione di almeno un rappresentante delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano»; la rivendicazione che nelle «materie di legislazione regionale esclusiva la delegazione debba essere composta solo da rappresentanti delle regioni» viene respinta sulla base della «perdurante competenza statale in tema di relazioni internazionali e con l’Unione europea (di cui all’art. 117, comma secondo, lett. a, comma terzo e comma quinto), a prescindere dai settori materiali coinvolti»; la rivendicazione che possa spettare ad una regione (evidentemente speciale) il ruolo di capo delegazione nelle materie di competenza primaria delle regioni speciali o delle province autonome - e non solo nelle materie regionali "residuali" come previsto dalla legge - viene respinta notando che, in quanto si tratti di posizioni peculiari solo di alcune regioni, esse non possono fondare la pretesa a rappresentare unitariamente la posizione italiana, mentre per il rimanente esiste una larga comunanza tra le materie residuali e quelle di potestà primaria.
     Una menzione particolare merita la censura rivolta al co. 2 dell'art. 5, con la quale veniva lamentata la necessità - ai fini di rendere dovuto il ricorso statale avverso atti comunitari - di un voto a maggioranza assoluta delle regioni e province autonome: cosa che renderebbe difficile il ricorso quando si tratti di tutelare competenze proprie delle sole autonomie speciali. Di fronte alla tesi che risulterebbe così violata «la prerogativa costituzionale delle regioni speciali e delle province autonome consistente nella possibilità di far valere eventuali illegittimità degli atti normativi comunitari davanti agli organi competenti», la Corte nota «come nel sistema costituzionale non esista una simile prerogativa», e come dunque «la scelta di prevedere l’obbligo, per il Governo, di proporre ricorso dinanzi alla Corte di giustizia delle comunità europee avverso gli atti normativi comunitari “qualora esso sia richiesto dalla Conferenza Stato-regioni a maggioranza assoluta delle regioni e delle province autonome” (art. 5, comma 2, della legge n. 131/2003), sia riferibile alla discrezionalità del legislatore statale»".
In altri termini, il "diritto" delle regioni all'impugnazione governativa di atti comunitari non dà luogo ad attuazione della Costituzione, bensì piuttosto ad una garanzia aggiuntiva, che la Costituzione non vieta ma certo non impone. Non esistendo una pretesa costituzionale di base, la censura può essere svolta solo in termini di ragionevolezza: ma quanto a questo la Corte costituzionale nota che la scelta di richiedere la maggioranza assoluta non può dirsi irragionevole, essendo rivolta a garantire che la richiesta sia «espressiva di una posizione sufficientemente condivisa dal sistema delle autonomie regionali».

L'ultimo punto che vorrei brevemente trattare riguarda i rapporti tra le regioni e gli enti locali, cioè la posizione delle regioni rispetto al sistema amministrativo "interno" al proprio territorio. Se, come sopra argomentato, il baricentro della attività regionale consiste nella disciplina e nella guida delle politiche pubbliche, è chiaro che tale disciplina e guida difficilmente potrebbe realizzarsi senza un significativo potere di influenza sugli attori "interni" i quali, per lo stesso principio di sussidiarietà stabilito dall'art. 118, hanno un ruolo fondamentale in tali politiche.
      Non mi pare che questo tema sia stato finora oggetto di specifica normazione attuativa del nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione. Alcuni aspetti sono stati invece toccati da decisioni della Corte costituzionale. Nel loro insieme, mi pare di potere affermare, esse implicano che oggi esiste - deve esistere - un sistema locale integrato, che (per le materie non statali) ha il suo perno nelle regioni. Detto in altro modo, le regioni sono "costituzionalmente" oggi il perno del sistema regionale/locale. Il che non esclude, ovviamente, né i diritti costituzionali di partecipazione degli enti locali alle decisioni di livello regionale, né l'autonomia degli stessi enti locali in quanto non richieda unitarietà al livello (nazionale e) regionale.
      Vorrei ricordare per prima la sentenza n. 16/2004, relativa al Fondo di riqualificazione urbana dei comuni. Nell'annullare una disposizione che creava un Fondo destinato a consentire al Ministero dell'interno di concedere contributi ai comuni per favorirne la riqualificazione urbana, la Corte premette che, «per quanto attiene alle funzioni amministrative, la legge statale non è più competente a determinare “le funzioni” dei comuni e delle province, né ad attribuire loro le funzioni “di interesse esclusivamente locale” nelle materie di competenza regionale, come accadeva alla stregua degli articoli 128 e 118, primo comma, del vecchio testo, ma solo a disciplinare le “funzioni fondamentali” degli enti locali territoriali (art. 117, secondo comma, lett. p)", e che, "per il resto, il legislatore statale può dettare norme nelle sole materie di competenza esclusiva elencate nell’art. 117, secondo comma, e principi fondamentali in quelle di competenza concorrente elencate nell’art. 117, terzo comma» (punto 4 in diritto).
     La Corte rileva che i contributi ministeriali in questione non si giustificano né sul piano delle funzioni legislative né su quello dell'autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali: «non possono trovare oggi spazio interventi finanziari diretti dello Stato a favore dei comuni, vincolati nella destinazione, per normali attività e compiti di competenza di questi ultimi, fuori dall’ambito dell’attuazione di discipline dettate dalla legge statale nelle materie di propria competenza, o della disciplina degli speciali interventi finanziari in favore di determinati comuni, ai sensi del nuovo art. 119, quinto comma» (punto 5 in diritto).
     In particolare essa sottolinea che «non sono ammissibili siffatte forme di intervento nell’ambito di materie e funzioni la cui disciplina spetta invece alla legge regionale, pur eventualmente nel rispetto (quanto alle competenze concorrenti) dei principî fondamentali della legge dello Stato», e che «ove non fossero osservati tali limiti e criteri, il ricorso a finanziamenti ad hoc rischierebbe di divenire uno strumento indiretto ma pervasivo di ingerenza dello Stato nell’esercizio delle funzioni degli enti locali, e di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle regioni negli ambiti materiali di propria competenza». Gli stessi principi sono stati poi ribaditi dalla sentenza n. 49/2004 in relazione al Fondo nazionale per il sostegno alla progettazione delle opere pubbliche delle regioni e degli enti locali  e al Fondo nazionale per la realizzazione di infrastrutture di interesse locale.
      Ricordo poi la sentenza n. 43/2004 (capostipite di una numerosa serie di altre che hanno deciso casi analoghi), con la quale la Corte ha respinto la tesi dello Stato (nell'occasione ricorrente) che il solo Stato potesse prevedere ed esercitare poteri sostitutivi in relazione agli enti locali, ed ha sancito la legittimità costituzionale di poteri sostitutivi previsti da leggi regionali, di cui siano titolari organi politici regionali e che siano esercitati previo giusto procedimento in relazione ad atti dovuti.
      La Corte nota, tra l'altro, che se non si ammettesse a certe condizioni la possibilità di un potere sostitutivo, si avrebbe «l’assurda conseguenza che, per evitare la compromissione di interessi unitari che richiedono il compimento di determinati atti o attività, derivante dall’inerzia anche solo di uno degli enti competenti, il legislatore (statale o regionale) non avrebbe altro mezzo se non collocare la funzione ad un livello di governo più comprensivo, assicurandone “l’esercizio unitario” ai sensi del primo comma dell’art. 118 Cost.: conseguenza evidentemente sproporzionata e contraria al criterio generale insito nel principio di sussidiarietà».
     Ulteriore sentenza ricollegabile al tema è stata resa in sede di conflitto di attribuzioni, in relazione ad una vicenda interna alla Regione Emilia Romagna sull’approvazione del progetto preliminare della metropolitana di Bologna quale opera inclusa tra quelle di interesse strategico ai sensi della legge n. 443/2001. Il CIPE aveva approvato il progetto preliminare, presentato dal Comune di Bologna, nonostante il dissenso sulle caratteristiche specifiche dell'opera (percorsi, tecnologia, equilibrio finanziario, ecc.) espresso dalla Regione Emilia Romagna in una propria deliberazione. Con la sentenza n. 233/2004 la Corte ha annullato la deliberazione, stabilendo, in applicazione dei criteri posti con la sentenza n. 303/2003, che il dissenso della Regione non può essere superato e che dunque l'approvazione del progetto preliminare ne richiede il previo consenso.
      A me pare che la conclusione generale da trarre dai casi ricordati sia che, dato il ruolo costituzionale della regione di responsabile delle politiche pubbliche per tutti gli aspetti che non richiedano centralizzazione nazionale, regioni ed enti locali del sistema regionale sono oggi interlocutori necessari di un dialogo che non può più essere risolto semplicemente con un rapporto diretto tra singolo ente locale e "centro" romano; e che esiste invece un sistema locale che ha il suo naturale "baricentro" nella regione, un sistema nel quale ogni istituzione deve avere le sue garanzie di partecipazione ed il suo grado di autonomia, ma dal quale non può "uscire" per cercare garanzie e protezione direttamente dallo Stato o, più prosaicamente, in qualche ufficio ministeriale.
      Un ulteriore e diverso segno nella direzione di un sistema integrato regionale e locale sta nel tentativo, che alcune regioni hanno compiuto, di "rappresentare" in qualche modo gli enti locali nel contenzioso costituzionale avverso lo Stato, ad esempio avverso vincoli di bilancio o riduzioni di entrate o, da ultimo, nella controversia relativa al condono edilizio. Proprio in questa occasione, con la sentenza n. 196/2004, la Corte ha espressamente respinto l'eccezione di inammissibilità (prospettata dalla difesa erariale per la ragione che le regioni ricorrenti si sarebbero fatte portatrici di interessi propri in realtà degli enti locali) con una motivazione effettiva "specifica" accompagnata da una sorta di obiter dictum più ampio.
      In relazione al caso concreto, infatti, la Corte ha osservato che «la stretta connessione, in particolare in materia urbanistica e in tema di finanza regionale e locale, tra le attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali»: il che sembra implicare che dovunque tale stretta connessione esista - ed in realtà essa sembra potenzialmente esistere in qualunque materia regionale nella quale siano identificabili interessi locali - le regioni sono abilitate ad agire in qualche modo anche in rappresentanza degli enti locali, sia pure sulla base di un interesse "comune".
      A questa argomentazione, che come si vede mantiene fermo il tradizionale requisito dell'interesse della regione, anche se coincidente o intrecciato con quelli degli enti locali, la Corte affianca - senza portarla ad esplicite conseguenze - una diversa argomentazione, notando che «il nuovo quarto comma dell’art. 123 Cost. ha configurato il Consiglio delle autonomie locali come organo necessario della regione e che l’art. 32, secondo comma, della l. n. 87 del 1953 (così come sostituito dall’art. 9, co. 2, della l. n. 131 del 2003), ha attribuito proprio a tale organo un potere di proposta alla Giunta regionale relativo al promovimento dei giudizi di legittimità costituzionale in via diretta contro le leggi dello Stato».
      Nella logica della l. n. 131/2003 la disposizione richiamata dalla Corte mostra un certo parallelismo con l'altra, sopra vista, secondo la quale la Conferenza Stato-regioni può chiedere allo Stato di impugnare davanti alla Corte di giustizia atti delle istituzioni comunitarie: ma in quel caso non si ponevano problemi di legittimazione, dato che gli Stati sono, nel diritto comunitario, ricorrenti "privilegiati", nel senso che agiscono senza necessità di dimostrare un qualunque interesse.
      Ora, la richiesta del Consiglio delle autonomie alla regione di impugnare una legge statale non può logicamente spiegarsi supponendo che tale Consiglio si immedesimi in un interesse puramente regionale, ma suppone invece, mi sembra, che l'interesse delle comunità locali sia destinato a canalizzarsi naturalmente attraverso la regione, che se ne fa portatrice.
      Senza volere qui anticipare i possibili esiti di tale disposizione, che d'altronde la Corte ha di propria iniziativa ricordato nella decisione, sembra evidente che anche sotto questo profilo la stessa legge statale suppone una "saldatura" degli interessi delle regioni e di quelli degli enti locali, di fronte a leggi statali che gli interessati ritengano invasive.

Se le osservazioni che si sono sopra svolte sono fondate, mi sembra si giustifichi la conclusione che la riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione non ha rivoluzionato il ruolo costituzionale delle regioni italiane: prima come dopo, esse sono rimaste caratterizzate dal compito di disciplinare ed in parte gestire le politiche pubbliche o, in termini più strettamente giuridici, le funzioni amministrative. Non c'è dubbio, tuttavia, che in questo ambito il ruolo delle regioni sia stato dalla riforma costituzionale notevolmente ispessito e rafforzato. La riforma, si potrebbe dire, ha preso atto della maturità ormai raggiunta dal sistema regionale italiano ed ha esteso la precedente autonomia sia come ambiti materiali, sia come "profondità" dei poteri di intervento, sia come capacità di interloquire con altri soggetti, anche non italiani ed anche in relazione alle decisioni da assumere al livello comunitario, sia come capacità di "guidare" il sistema amministrativo locale. Tale rafforzata autonomia non è però concepita come semplice capacità di differenziazione, ma anche e forse soprattutto come mezzo per esprimere nel modo migliore energie di una Repubblica che rimane un'unica comunità nazionale, e che è perciò contrassegnata, anche, dagli strumenti necessari a garantire l'armonia del sistema complessivo.