Dino Piero Giarda
Capitolo 4 - La finanza regionale nel quadro della finanza pubblica
I rapporti tra centro e periferia dal 2000 al 2004: novità,
svolgimenti e delusioni
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/istituzionale/I/giarda
Il contributo prende in esame l’esito delle variazioni costituzionali in materia di federalismo fiscale, rappresentandone le implicazioni operative e applicative. In una seconda parte formula le condizioni per le quali un sistema di federalismo fiscale può accettare che si formino modelli diversi nelle allocazioni al settore pubblico nei diversi territori.
La settima legislatura regionale si avviava nel 2000 mentre erano in corso tre importanti eventi sul fronte delle relazioni finanziarie e di potere tra centro e periferia. Il più rilevante è stato la riforma del Titolo V della Costituzione, il cui testo passava in prima lettura alla camera dei Deputati. Il testo della legge proponeva, dal punto di vista della teoria economica dello Stato, un sistema di federalismo fiscale con maggiori poteri legislativi alle regioni, maggiori potenziali compiti di amministrazione agli enti locali, l’opzione per forme di autonomia differenziata e una apparente, radicale modifica delle regole di finanziamento di regioni ed enti locali.
Male studiato e male scritto, con alcuni espliciti errori e numerose contraddizioni, il nuovo testo propone allo stesso tempo un aumento del grado di decentramento delle decisioni di spesa e del potere regolatorio e un aumento del potere di ingerenza dello Stato nelle attività e nelle competenze delle regioni a statuto ordinario.
Propone altresì una riforma delle regole di finanziamento degli enti decentrati che è poco più di una classificazione degli strumenti di intervento: non affronta le due questioni fondamentali di un buon sistema di federalismo fiscale e cioè l’assegnazione alle regioni di fonti di entrata propria, inclusa la definizione degli spazi dell’autonomia tributaria e, la struttura e le regole di perequazione, inclusi i parametri quantitativi che dovrebbero definire se la perequazione deve realizzare una equalizzazione piena o solo parziale dei gettiti dei tributi propri e delle compartecipazioni.
La nuova Costituzione si presenta quindi come un classico della tradizione amministrativa del nostro Paese, in base alla quale il decentramento è una questione che riguarda solo un lato del bilancio degli enti decentrati, quello della spesa e che il sistema di finanza deve solo adattare le risorse alle nuove e maggiori spese.
In un sistema di federalismo è vero invece il contrario: le regole finanziarie sono essenziali per definire il grado di autonomia.
Il mix di autonomia degli enti decentrati e di solidarietà interregionale, così come espressa dalle regole di perequazione, definisce i caratteri del sistema di federalismo fiscale. Entrambi, autonomia e solidarietà, sono necessari. Gli strumenti tecnici utilizzati per definire l’autonomia finanziaria degli enti decentrati e per realizzare la perequazione finanziaria possono dare luogo a sistemi di federalismo fiscale inadeguati. Si possono infatti creare situazioni con: troppa autonomia di spesa e poca autonomia tributaria; con poca autonomia di spesa e troppi vincoli sulla gestione delle risorse; situazioni che generano incentivi contrari alla buona gestione di bilancio e che premiano l’inefficienza; situazioni con un eccesso di relazioni istituzionali tra centro e periferia.
La nuova Costituzione, che pure dispone norme più articolate del testo del 1948, non include norme e disposizioni sufficienti per costruire un ordinato sistema di federalismo fiscale. Perché ciò avvenga, è necessario trovare dall’esterno di essa la precisazione dei valori, delle regole e della strumentazione tecnica necessari.
Una lista delle decisioni che il legislatore ordinario dovrà assumere, integrando o interpretando le disposizioni degli artt. 117 e 119 della Costituzione riguarda i seguenti aspetti:
- quante regioni o enti locali devono accedere al fondo perequativo: un buon sistema di federalismo fiscale richiede che il minor numero possibile di regioni e di enti locali riceva le quote del fondo perequativo;
- cosa si deve intendere per tributo proprio in relazione a una base imponibile e a una aliquota riservata all’ente decentrato;
- come impostare criteri di perequazione ispirati anche ai bisogni;
- cosa fare della norma che dispone che tutti i trasferimenti statali debbano essere “senza vincoli di destinazione”?
- le regole di perequazione devono essere le stesse per tutte le attività? La risposta è negativa perché la perequazione per le attività sopra indicate deve essere più accentuata che non per le attività riservate alla competenza legislativa esclusiva delle regioni;
- la perequazione finanziaria per le attività non coinvolte dalla lettera m) può anche essere parziale o deve essere solo parziale?
- quale peso relativo di tributi propri e compartecipazioni? Le compartecipazioni non sono strettamente necessarie: minore è il loro peso, maggiori sono gli incentivi per il rispetto dei vincoli di bilancio.
Si tratta di una lista lunga e densa di questioni politiche di fondo che dovrebbero essere analizzate e studiate anche prima di pensare al trasferimento di funzioni dallo Stato alle regioni o agli enti locali. Le regioni, in particolare, dovrebbero preoccuparsi di svolgere una azione politica comune perché tali quesiti siano affrontati e risolti. Si tratterà di un percorso molto difficile perché la Costituzione non indica la misura della equalizzazione interregionale delle risorse. Si tratta di un vero e grande paradosso che la riforma costituzionale, ivi incluse le modifiche che sono attualmente in corso di discussione in Parlamento, non ha nemmeno iniziato ad affrontare. Si può intravedere una situazione futura molto incerta dove il decentramento delle funzioni legislative e amministrative finirà per essere gestito sulla base di un criterio prevalente di uniformità formale di trattamento in tutte o quasi le materie assegnate alla competenza regionale. Questa è l’antitesi del federalismo.
In generale, gli Stati federali si costruiscono per aggregazione di stati indipendenti. Nel fare ciò i singoli Stati che confluiscono nella federazione rinunciano a una parte dei propri poteri, affidandone l’esercizio al governo federale. Così facendo si introducono nel sistema di attività pubblico regole di uniformità che riguardano (a) le attività svolte dal governo federale, (b) le regole che il governo federale emana sulle attività degli stati della federazione, nei limiti dei poteri che a questo scopo gli sono stati assegnati. Essenza di uno Stato federale, dal punto di vista della produzione di beni pubblici, è la riduzione delle diversità di trattamento dei cittadini che esistevano prima della costituzione della federazione. Non è la eliminazione delle diversità: se gli Stati avessero voluto determinare un sistema pieno di uniformità avrebbero creato uno Stato unitario non una federazione.
Si possono stabilire analogie con le situazioni rovesciate, nelle quali uno Stato unitario, orientato a principi generali di uniformità e di uguaglianza, cerca – attraverso il decentramento di compiti e funzioni pubbliche – di generare qualche diversità o differenziazione interregionale?
Si argomenta spesso che un buon sistema di federalismo fiscale presenta caratteri analoghi sia quando risulta da un processo di accentramento di funzioni prima svolte dalla periferia, sia da un processo di decentramento di funzioni prima svolte dal governo centrale.
Questa equivalenza può verificarsi solo da un punto di vista molto astratto: il governo centrale decide sui beni pubblici di interesse nazionale e sul loro finanziamento, mentre gli enti decentrati si occupano delle decisioni in materia di beni pubblici di interesse regionale o locale e del loro finanziamento.
Il decentramento, si dice, produce una organizzazione più efficiente dell’offerta pubblica perché consente di adattare l’offerta alle diverse preferenze dei cittadini nelle diverse giurisdizioni.
Questa proprietà di un sistema di federalismo fiscale è condizionata tuttavia al fatto che il governo centrale si faccia carico dei problemi di redistribuzione del reddito, intervenendo, attraverso la progressività del sistema tributario, per ridurre le disuguaglianze prodotte dall’operare del mercato nella distribuzione personale del reddito e nella distribuzione regionale del reddito prodotto.
Con una distribuzione del reddito dopo le imposte caratterizzata da una limitata disuguaglianza nei redditi personali, un sistema di federalismo fiscale può accettare che si formino modelli diversi nelle allocazioni al settore pubblico nei diversi territori. Se un comune o una regione vogliono più beni pubblici locali avranno imposte locali più elevate, se vogliono più consumi privati avranno imposte locali meno elevate. Poiché il governo nazionale si fa carico dei problemi distributivi (tra persone e quindi, indirettamente, tra territori) non ci sarebbe ragione di preoccuparsi delle diversità che si generano nei diversi punti del territorio nazionale. Al contrario, le differenze esprimerebbero solo diversità delle preferenze e delle scelte individuali filtrate dai rispettivi governi locali o regionali.
L’accentramento di alcune funzioni verso una federazione è compatibile con il mantenimento di diversità regionali; il decentramento dei poteri verso governi regionali o locali produrrebbe una diversità efficiente. La capacità del decentramento di realizzare l’efficienza allocativa è legata alle proprietà politiche, amministrative e finanziarie dell’autonomia. La capacità del sistema tributario di correggere in modo significativo la distribuzione personale dei redditi è però messa in dubbio dall’esperienza storica. Nella maggior parte dei paesi ad economia di mercato, il peso prevalente degli interventi a carattere redistributivo è affidato alla politica della spesa pubblica, in particolare attraverso la equalizzazione delle opportunità di accesso al consumo di alcuni beni meritori, quali la tutela della salute e l’istruzione. Le disparità nei consumi personali per abitante sono attenuate o corrette dalla imposizione di canoni o regole di uniformità sui consumi per abitante di beni ai quali la politica o le Costituzioni assegnano un particolare rilievo sociale. Questi beni acquisiscono un rilievo particolare quando le Costituzioni definiscono diritti civili o sociali: a tutti i cittadini è attribuito il diritto alla salute, alla istruzione, al reddito di vecchiaia ecc.
La forza politica del federalismo si presenta molto attenuata quando l’ordinamento tributario non è in grado di perseguire i suoi obiettivi tradizionali di redistribuzione del reddito. Se l’equalizzazione delle opportunità di consumo viene affidata alla politica della spesa è evidente che gli spazi per la differenziazione si riducono moltissimo e vengono a cadere molte delle ragioni teoriche a sostegno del decentramento delle decisioni pubbliche.
I vincoli costituzionali sulla uniformità di trattamento in settori quali la scuola, la salute, l’assistenza sono molto importanti per il disegno di un buon sistema di federalismo fiscale; essi limitano grandemente le opzioni possibili per la costruzione di un sistema ispirato al federalismo. Ci si deve persino interrogare se, in presenza di tali vincoli e in presenza di una politica tributaria che non è in grado di perseguire la redistribuzione del reddito, sia ancora possibile utilizzare l’espressione “federalismo” per descrivere il decentramento dei poteri dal centro verso la periferia.
Il contributo prende in esame l’esito delle variazioni costituzionali in materia di federalismo fiscale, rappresentandone le implicazioni operative e applicative. In una seconda parte formula le condizioni per le quali un sistema di federalismo fiscale può accettare che si formino modelli diversi nelle allocazioni al settore pubblico nei diversi territori.
4.1 Il sistema di federalismo fiscale nel testo di riforma del Titolo V della Costituzione
La settima legislatura regionale si avviava nel 2000 mentre erano in corso tre importanti eventi sul fronte delle relazioni finanziarie e di potere tra centro e periferia. Il più rilevante è stato la riforma del Titolo V della Costituzione, il cui testo passava in prima lettura alla camera dei Deputati. Il testo della legge proponeva, dal punto di vista della teoria economica dello Stato, un sistema di federalismo fiscale con maggiori poteri legislativi alle regioni, maggiori potenziali compiti di amministrazione agli enti locali, l’opzione per forme di autonomia differenziata e una apparente, radicale modifica delle regole di finanziamento di regioni ed enti locali.
Male studiato e male scritto, con alcuni espliciti errori e numerose contraddizioni, il nuovo testo propone allo stesso tempo un aumento del grado di decentramento delle decisioni di spesa e del potere regolatorio e un aumento del potere di ingerenza dello Stato nelle attività e nelle competenze delle regioni a statuto ordinario.
Propone altresì una riforma delle regole di finanziamento degli enti decentrati che è poco più di una classificazione degli strumenti di intervento: non affronta le due questioni fondamentali di un buon sistema di federalismo fiscale e cioè l’assegnazione alle regioni di fonti di entrata propria, inclusa la definizione degli spazi dell’autonomia tributaria e, la struttura e le regole di perequazione, inclusi i parametri quantitativi che dovrebbero definire se la perequazione deve realizzare una equalizzazione piena o solo parziale dei gettiti dei tributi propri e delle compartecipazioni.
La nuova Costituzione si presenta quindi come un classico della tradizione amministrativa del nostro Paese, in base alla quale il decentramento è una questione che riguarda solo un lato del bilancio degli enti decentrati, quello della spesa e che il sistema di finanza deve solo adattare le risorse alle nuove e maggiori spese.
In un sistema di federalismo è vero invece il contrario: le regole finanziarie sono essenziali per definire il grado di autonomia.
Il mix di autonomia degli enti decentrati e di solidarietà interregionale, così come espressa dalle regole di perequazione, definisce i caratteri del sistema di federalismo fiscale. Entrambi, autonomia e solidarietà, sono necessari. Gli strumenti tecnici utilizzati per definire l’autonomia finanziaria degli enti decentrati e per realizzare la perequazione finanziaria possono dare luogo a sistemi di federalismo fiscale inadeguati. Si possono infatti creare situazioni con: troppa autonomia di spesa e poca autonomia tributaria; con poca autonomia di spesa e troppi vincoli sulla gestione delle risorse; situazioni che generano incentivi contrari alla buona gestione di bilancio e che premiano l’inefficienza; situazioni con un eccesso di relazioni istituzionali tra centro e periferia.
La nuova Costituzione, che pure dispone norme più articolate del testo del 1948, non include norme e disposizioni sufficienti per costruire un ordinato sistema di federalismo fiscale. Perché ciò avvenga, è necessario trovare dall’esterno di essa la precisazione dei valori, delle regole e della strumentazione tecnica necessari.
Una lista delle decisioni che il legislatore ordinario dovrà assumere, integrando o interpretando le disposizioni degli artt. 117 e 119 della Costituzione riguarda i seguenti aspetti:
- quante regioni o enti locali devono accedere al fondo perequativo: un buon sistema di federalismo fiscale richiede che il minor numero possibile di regioni e di enti locali riceva le quote del fondo perequativo;
- cosa si deve intendere per tributo proprio in relazione a una base imponibile e a una aliquota riservata all’ente decentrato;
- come impostare criteri di perequazione ispirati anche ai bisogni;
- cosa fare della norma che dispone che tutti i trasferimenti statali debbano essere “senza vincoli di destinazione”?
- le regole di perequazione devono essere le stesse per tutte le attività? La risposta è negativa perché la perequazione per le attività sopra indicate deve essere più accentuata che non per le attività riservate alla competenza legislativa esclusiva delle regioni;
- la perequazione finanziaria per le attività non coinvolte dalla lettera m) può anche essere parziale o deve essere solo parziale?
- quale peso relativo di tributi propri e compartecipazioni? Le compartecipazioni non sono strettamente necessarie: minore è il loro peso, maggiori sono gli incentivi per il rispetto dei vincoli di bilancio.
Si tratta di una lista lunga e densa di questioni politiche di fondo che dovrebbero essere analizzate e studiate anche prima di pensare al trasferimento di funzioni dallo Stato alle regioni o agli enti locali. Le regioni, in particolare, dovrebbero preoccuparsi di svolgere una azione politica comune perché tali quesiti siano affrontati e risolti. Si tratterà di un percorso molto difficile perché la Costituzione non indica la misura della equalizzazione interregionale delle risorse. Si tratta di un vero e grande paradosso che la riforma costituzionale, ivi incluse le modifiche che sono attualmente in corso di discussione in Parlamento, non ha nemmeno iniziato ad affrontare. Si può intravedere una situazione futura molto incerta dove il decentramento delle funzioni legislative e amministrative finirà per essere gestito sulla base di un criterio prevalente di uniformità formale di trattamento in tutte o quasi le materie assegnate alla competenza regionale. Questa è l’antitesi del federalismo.
4.2 Un po’ di semantica sul federalismo
In generale, gli Stati federali si costruiscono per aggregazione di stati indipendenti. Nel fare ciò i singoli Stati che confluiscono nella federazione rinunciano a una parte dei propri poteri, affidandone l’esercizio al governo federale. Così facendo si introducono nel sistema di attività pubblico regole di uniformità che riguardano (a) le attività svolte dal governo federale, (b) le regole che il governo federale emana sulle attività degli stati della federazione, nei limiti dei poteri che a questo scopo gli sono stati assegnati. Essenza di uno Stato federale, dal punto di vista della produzione di beni pubblici, è la riduzione delle diversità di trattamento dei cittadini che esistevano prima della costituzione della federazione. Non è la eliminazione delle diversità: se gli Stati avessero voluto determinare un sistema pieno di uniformità avrebbero creato uno Stato unitario non una federazione.
Si possono stabilire analogie con le situazioni rovesciate, nelle quali uno Stato unitario, orientato a principi generali di uniformità e di uguaglianza, cerca – attraverso il decentramento di compiti e funzioni pubbliche – di generare qualche diversità o differenziazione interregionale?
Si argomenta spesso che un buon sistema di federalismo fiscale presenta caratteri analoghi sia quando risulta da un processo di accentramento di funzioni prima svolte dalla periferia, sia da un processo di decentramento di funzioni prima svolte dal governo centrale.
Questa equivalenza può verificarsi solo da un punto di vista molto astratto: il governo centrale decide sui beni pubblici di interesse nazionale e sul loro finanziamento, mentre gli enti decentrati si occupano delle decisioni in materia di beni pubblici di interesse regionale o locale e del loro finanziamento.
Il decentramento, si dice, produce una organizzazione più efficiente dell’offerta pubblica perché consente di adattare l’offerta alle diverse preferenze dei cittadini nelle diverse giurisdizioni.
Questa proprietà di un sistema di federalismo fiscale è condizionata tuttavia al fatto che il governo centrale si faccia carico dei problemi di redistribuzione del reddito, intervenendo, attraverso la progressività del sistema tributario, per ridurre le disuguaglianze prodotte dall’operare del mercato nella distribuzione personale del reddito e nella distribuzione regionale del reddito prodotto.
Con una distribuzione del reddito dopo le imposte caratterizzata da una limitata disuguaglianza nei redditi personali, un sistema di federalismo fiscale può accettare che si formino modelli diversi nelle allocazioni al settore pubblico nei diversi territori. Se un comune o una regione vogliono più beni pubblici locali avranno imposte locali più elevate, se vogliono più consumi privati avranno imposte locali meno elevate. Poiché il governo nazionale si fa carico dei problemi distributivi (tra persone e quindi, indirettamente, tra territori) non ci sarebbe ragione di preoccuparsi delle diversità che si generano nei diversi punti del territorio nazionale. Al contrario, le differenze esprimerebbero solo diversità delle preferenze e delle scelte individuali filtrate dai rispettivi governi locali o regionali.
L’accentramento di alcune funzioni verso una federazione è compatibile con il mantenimento di diversità regionali; il decentramento dei poteri verso governi regionali o locali produrrebbe una diversità efficiente. La capacità del decentramento di realizzare l’efficienza allocativa è legata alle proprietà politiche, amministrative e finanziarie dell’autonomia. La capacità del sistema tributario di correggere in modo significativo la distribuzione personale dei redditi è però messa in dubbio dall’esperienza storica. Nella maggior parte dei paesi ad economia di mercato, il peso prevalente degli interventi a carattere redistributivo è affidato alla politica della spesa pubblica, in particolare attraverso la equalizzazione delle opportunità di accesso al consumo di alcuni beni meritori, quali la tutela della salute e l’istruzione. Le disparità nei consumi personali per abitante sono attenuate o corrette dalla imposizione di canoni o regole di uniformità sui consumi per abitante di beni ai quali la politica o le Costituzioni assegnano un particolare rilievo sociale. Questi beni acquisiscono un rilievo particolare quando le Costituzioni definiscono diritti civili o sociali: a tutti i cittadini è attribuito il diritto alla salute, alla istruzione, al reddito di vecchiaia ecc.
Conclusioni
La forza politica del federalismo si presenta molto attenuata quando l’ordinamento tributario non è in grado di perseguire i suoi obiettivi tradizionali di redistribuzione del reddito. Se l’equalizzazione delle opportunità di consumo viene affidata alla politica della spesa è evidente che gli spazi per la differenziazione si riducono moltissimo e vengono a cadere molte delle ragioni teoriche a sostegno del decentramento delle decisioni pubbliche.
I vincoli costituzionali sulla uniformità di trattamento in settori quali la scuola, la salute, l’assistenza sono molto importanti per il disegno di un buon sistema di federalismo fiscale; essi limitano grandemente le opzioni possibili per la costruzione di un sistema ispirato al federalismo. Ci si deve persino interrogare se, in presenza di tali vincoli e in presenza di una politica tributaria che non è in grado di perseguire la redistribuzione del reddito, sia ancora possibile utilizzare l’espressione “federalismo” per descrivere il decentramento dei poteri dal centro verso la periferia.
