1 - evoluzione costituzionale

La VII legislatura regionale è stata, come è noto, caratterizzata, si potrebbe dire dominata sotto il profilo istituzionale, da un evento determinante: la trasformazione del quadro costituzionale entro cui le regioni sono sorte nei primi anni Settanta e da allora hanno potuto operare. Si è trattato di una trasformazione del contesto costituzionale che, pur ponendosi in un rapporto di ideale continuità e sviluppo con i principi ispiratori della Costituzione del 1947, ha rappresentato, nel contempo, un mutamento radicale di prospettiva e di impostazione nell’assetto dell’intero ordinamento repubblicano. Si può del tutto sinteticamente affermare che con la riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione operata con la legge cost. n. 3/2001, si è inteso passare dal regionalismo debole, che contraddistingueva il precedente testo del Titolo V della Costituzione, ad un assetto, come si è più volte detto, a vocazione federale, con la previsione del quale si è inteso ovviare alle insufficienze e alle difficoltà messe in luce nei decenni trascorsi dell’esperienza regionale e, più in generale, nell’attuazione del principio autonomistico pur presente ed enunciato tra i principi fondamentali della Costituzione (art. 5). L’assetto delineato nel testo originario della Costituzione, per quanto caratterizzato dall’affermazione del principio di autonomia locale e, in particolare, dal riconoscimento dell’autonomia regionale, fondato quindi sul pluralismo politico-istituzionale, era rimasto pur sempre configurato come ordinamento a carattere unitario poggiato sulla competenza potenzialmente generale dello Stato sia sul piano legislativo che su quello amministrativo. Mentre le autonomie regionali e locali, per la specialità e la limitatezza delle competenze loro riconosciute, nonché per l’esiguità delle prerogative di partecipazione al funzionamento delle istituzioni nazionali ad esse spettanti, parevano avere carattere più aggiuntivo che costitutivo dell’ordinamento stesso. Il progressivo ampliamento delle competenze regionali e locali, via via realizzatosi nel corso degli anni ad opera della legislazione ordinaria, ha certamente contribuito a potenziare la presenza e il ruolo delle autonomie regionali e locali nel sistema, senza peraltro che venisse superata la duplicità di ispirazione e di prospettive insita nella Costituzione stessa. In particolare, la ordinaria compresenza dello Stato e delle regioni e degli enti locali nelle stesse materie e campi di intervento (giustificata da ragioni di carattere unitario) ha finito per essere fonte non solo di scarsa rispondenza e funzionalità delle istituzioni rispetto alle concrete esigenze economiche e sociali, ma anche di frammentazione e di dispersione del rapporto di responsabilità delle istituzioni stesse nei riguardi della collettività e dell’elettorato. La riforma operata con la legge cost. n. 3/2001 nella sua ispirazione di fondo ha inteso invece superare il regionalismo e l’autonomismo debole o compromissorio del precedente testo costituzionale per adottare una prospettiva che, se non compiutamente a carattere federale, si muove in tale direzione. Si tratta di una prospettiva in certo modo rovesciata rispetto alla precedente che trova la sua idea forza nel principio di sussidiarietà: nell’idea che sia la stessa società primariamente a doversi organizzare nelle sue formazioni sociali per assolvere alle finalità e ai compiti di interesse comune e che, ove ciò risulti inadeguato, siano poi le istituzioni di base più prossime ai cittadini ad essere investite in maniera tendenzialmente generale ed unitaria delle funzioni normative ed amministrative ordinate al perseguimento delle finalità e dei compiti pubblici, mentre le istituzioni di livello superiore debbono intervenire solo in via subordinata o più precisamente sussidiaria quando la dimensione e la natura delle funzioni e le esigenze di efficiente esercizio di queste lo richiedano. Attorno al concetto di sussidiarietà si viene così a delineare un assetto sia della posizione che del ruolo delle istituzioni sociali e delle istituzioni politico - rappresentative che, secondo la ben nota immagine della “piramide rovesciata”, già usata da Aldo Moro con riguardo all’ispirazione di fondo originaria della Costituzione del 1947, si viene costruendo dall’individuo, alle formazioni sociali, alle istituzioni politico-rappresentative di base (comuni ed altri enti locali) fino a risalire alla regione, allo Stato, alle istituzioni comunitarie e internazionali. Di qui il carattere o, come si diceva, la “vocazione” federale della riforma nelle sue scelte principali, che mettono in rilievo come ciascuna istituzione si componga o appunto si “federi” in quella di livello superiore e le istituzioni di livello superiore trovino le loro componenti costitutive nelle istituzioni di livello inferiore. La legge cost. n. 3/2001 definisce innanzitutto, nel senso indicato, la posizione delle istituzioni regionali e locali come componenti costitutive dell’ordinamento repubblicano secondo la pari dignità e l’ordine ascendente delle istituzioni ben scolpiti dall’art. 114, co. 1 in apertura del nuovo Titolo V. Il testo della riforma definisce poi nuovi criteri di riparto per la funzione legislativa e per quelle amministrative che, nell’ispirazione unitaria data dal principio di sussidiarietà, sono distintamente individuati per l’uno e l’altro tipo di funzioni. Così il nuovo art. 117 Cost. ribalta il criterio di riparto della funzione legislativa in maniera da riconoscere alle regioni una competenza a carattere generale residuale e allo Stato competenze a carattere speciale per materie determinate, individuate di massima con riguardo a campi o profili di intervento richiedenti una disciplina unitaria. A sua volta il nuovo art. 118 ribalta il criterio di distribuzione della titolarità delle funzioni amministrative prevedendo per tutte le materie che le funzioni siano ripartite secondo il principio di sussidiarietà (e correlativi principi di adeguatezza e differenziazione) e che in tal senso spetti ai comuni una competenza generale residuale. Nello stesso articolo per la prima volta espressamente si stabilisce che debba essere promosso l’esercizio delle funzioni amministrative da parte dei cittadini singoli e associati. Il riparto delle funzioni amministrative fondato sui principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione doveva in tal modo consentire di realizzare una ricomposizione unitaria delle funzioni dal basso verso l’alto al fine di ricostituire il necessario rapporto di funzionalità e di responsabilità nell’assetto e nell’esercizio delle funzioni stesse. Si potrebbe in generale notare infatti che una coerente attuazione del principio di sussidiarietà implica non tanto e non solo una devoluzione di funzioni dal centro, ma soprattutto una individuazione di centri unitari di responsabilità per compiti e risultati determinati tra loro correlati dalle istituzioni di base a quelle di livello superiore. Infine l’art. 119 detta parallele disposizioni per assicurare la corrispondente autonomia finanziaria alle regioni e agli enti locali. Peraltro la “vocazione federale” della riforma si è arrestata sull’altro versante in cui si concretizza un assetto che voglia essere compiutamente federale: nella previsione di idonee prerogative di partecipazione delle istituzioni regionali (oltre che locali) all’organizzazione e al funzionamento delle istituzioni nazionali. Se per quel che concerne la partecipazione delle istituzioni locali a quelle regionali il nuovo art. 123, ult. co., dispone espressamente l’istituzione in ciascuna regione del Consiglio delle autonomie locali, quanto alle istituzioni nazionali l’art. 11 della legge cost. n. 3/01 si è limitato a prevedere in via transitoria la facoltativa integrazione della Commissione parlamentare per gli affari regionali con rappresentanti delle regioni e delle autonomie locali. Il che è parso smentire l’ottica della riforma. Non più fondata soltanto secondo l’ottica del decentramento o della devoluzione dallo Stato alle regioni e agli enti, ma sull’ordine ascendente di partecipazione degli enti locali alla realtà e alla vita delle regioni e delle regioni alla realtà e alla vita dello Stato.

Il nuovo impianto costituzionale introdotto nel 2001, nella discontinuità di assetto che lo caratterizza rispetto al precedente, si sarebbe dovuto tradurre poi in una successiva opera di riconsiderazione e di adeguamento del tessuto legislativo ed amministrativo preesistente. Se è vero che per la funzione legislativa le nuove norme costituzionali dovevano e debbono considerarsi immediatamente operanti, per il conferimento delle funzioni amministrative e delle risorse finanziarie e strumentali non era possibile prescindere da una tale opera di successiva attuazione e adeguamento (necessaria anche per il pratico dispiegarsi delle nuove funzioni legislative). Ma un tale adeguamento nel corso della legislatura non è avvenuto, è stato solo avviato con non poca difficoltà, onde la settima legislatura regionale è sì stata una legislatura di trasformazione, ma è restata anche una legislatura di transizione dall’uno all’altro contesto costituzionale. A riforma entrata in vigore, nella sua interpretazione e applicazione sono riemersi gli opposti orientamenti che solitamente si ripropongono in presenza di riforme istituzionali in senso autonomistico e più specificamente federalistico come questa del 2001. Da un lato, è parso che il nuovo assetto tracciato dalla legge cost. n. 3/2001, nonostante le competenze legislative e le altre specifiche competenze di intervento sostitutivo riservate allo Stato, potesse mettere in forse il mantenimento e il rispetto delle fondamentali esigenze unitarie di coesione economica e sociale quali sancite nella prima parte della Costituzione. Dall’altro, inversamente, si è ritenuto che il nuovo impianto fosse ancora insufficiente ad assicurare alle istituzioni regionali e locali la necessaria autonomia nell’esercizio delle funzioni ad esse spettanti e la conseguente responsabilità delle stesse nei riguardi delle rispettive collettività. Si sono così affacciati due possibili diversi modi di intendere e “correggere” l’assetto “federale” quale preconizzato dalla riforma. Da un lato, nella preoccupazione che potesse venir meno la cornice unitaria dei principi e degli obiettivi comuni di ordinamento e di sviluppo per l’intera collettività nazionale tracciati dalla Carta costituzionale, si è andati alla ricerca di tutti i possibili strumenti, al di là di quelli espressamente previsti dalla riforma, per ricostituire quella che si riteneva essere l’unità perduta dell’ordinamento ovvero, più precisamente, la perduta capacità delle istituzioni nazionali di assicurare tale unità. Con ciò si sono privilegiati la ricerca e l’apprestamento di meccanismi di integrazione unitaria del sistema – direbbero gli organizzativisti – prima ancora di dare attuazione al conferimento ovvero alla devoluzione delle nuove funzioni riconosciute a regioni ed enti locali. Si è cercato per un verso di ritenere ancora esistenti limiti ulteriori alla potestà legislativa regionale rispetto a quelli contemplati dal nuovo testo (in particolare, il limite di merito dell’interesse nazionale) e per altro verso di considerare l’esercizio delle funzioni amministrative regionali e locali ancora subordinato all’ormai tramontata funzione di indirizzo e coordinamento dello Stato. D’altro lato, ci si è impegnati nella individuazione di funzioni legislative da riconoscere e attribuire esemplarmente in via esclusiva alle regioni in materie determinate, così da prefigurare una devoluzione di competenze al di fuori di qualsiasi meccanismo di integrazione unitaria che non fosse il triplice vincolo di rispetto della Costituzione e degli obblighi comunitari e internazionali: concepita quindi secondo un’ottica opposta di separazione e di contrapposizione fra istituzioni nazionali e autonomie regionali e locali. Sono venute così ad emergere due concezioni tra loro antitetiche dell’assetto a vocazione federale che la riforma aveva delineato: da un lato, quella di un assetto federale ricondotto ad un forte rapporto di integrazione unitaria fra centro e autonomie regionali e locali, tale da far ritornare al modello del regionalismo o dell’autonomismo debole preesistente; dall’altro quella di un federalismo di separazione e di contrapposizione che privilegia l’esclusività rispetto alla complementarità dei ruoli e delle funzioni fra i soggetti portatori dell’ordinamento repubblicano. Sono due posizioni che si sono confrontate e tuttora si confrontano a ben vedere, fatte le debite proporzioni, non solo nei rapporti fra Stato e regioni, ma anche nei rapporti fra regioni ed enti locali: gli enti locali mirando a definire la propria posizione e le proprie funzioni in contrapposizione alle regioni, le regioni non essendo immuni talora dall’accusa di volere creare un centralismo regionale in luogo di quello statale. Il contrasto fra le due concezioni e fra i portatori politici e istituzionali dell’una e dell’altra e la difficoltà di operare una mediazione sono stati tra i principali fattori che hanno concorso a rinviare l’attuazione della riforma e, nello stesso tempo, anche a impedire la definizione di iniziative di revisione della riforma trovando un contemperamento fra le due posizioni che non alterasse i principi ispiratori della riforma. In mancanza di scelte univoche sul piano politico-istituzionale la ricerca di una linea di contemperamento è stata di fatto rimessa all’opera interpretativa della Corte costituzionale nel dirimere le controversie sollevate alla luce del nuovo Titolo V. E la Corte ha finito per individuare una linea di lettura e forse anche di revisione critica della riforma stessa nella definizione della quale appare abbastanza evidente lo sforzo di tenersi equidistante fra le due contrapposte concezioni in campo. Se si guarda alle principali pronunce della Corte da cui maggiormente possono desumersi i tratti ispiratori della sua giurisprudenza, non è difficile infatti scorgere come essa per un verso rifiuti di legittimare l’esistenza di meccanismi di integrazione unitaria al di fuori delle espresse previsioni costituzionali. Così in particolare ha rifiutato di considerare ancora esistente l’interesse nazionale come limite autonomo di merito della legislazione regionale dopo la sua cancellazione nel nuovo testo del Titolo V. Non ha mancato tuttavia di riconoscere la competenza statale per determinati interventi, specie in tema di servizi sociali, mediante l’espediente della cd. traslazione della materia (si vedano le decisioni n. 370/2003 in tema di asili nido, n. 287/2004 in tema di assegno per il secondo figlio, nn. 228 e 229/2004 in tema di servizio civile). Per altro verso la Corte ha mostrato di non intendere in termini di rigidità e separazione il riparto delle competenze legislative fra Stato e regioni; si è posta, infatti, nella prospettiva di valorizzare da un lato gli strumenti di unità che già lo stesso testo costituzionale della riforma prevede, valorizzando in particolare le competenze legislative esclusive dello Stato nella determinazione di dati profili ordinamentali unitari (si pensi alla competenza in tema di tutela della concorrenza o di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni corrispondenti ai diritti civili e sociali o di tutela dell’ambiente). La Corte evita peraltro di riassorbire nella competenza statale quanto invece spetta e deve restare alla competenza regionale, considerando le materie di competenza statale come “materie trasversali” o meglio come profili funzionali a carattere unitario che rientrano nella competenza statale entro i limiti strettamente necessari a soddisfare le esigenze unitarie (si pensi al modo di intendere la competenza statale in tema di tutela dell’ambiente in relazione alla competenza regionale di governo del territorio o la competenza in tema di tutela della concorrenza in relazione alle competenze regionali concernenti i servizi pubblici locali, si vedano in proposito le decisioni n. 407/2002 e n. 272/2004). Resta comunque confermato il carattere inevitabilmente intrecciato delle competenze statali e quelle regionali secondo i rispettivi ruoli. Al punto che la Corte si è fatta carico in certa guisa di “correggere” la rigidità del riparto delle competenze legislative fra Stato e regioni quale può desumersi in dati campi di intervento introducendo al riguardo una clausola di flessibilità che essa ravvisa nel principio di sussidiarietà, visto non solo come criterio espressamente preposto al riparto delle funzioni amministrative, secondo il nuovo art. 118, ma come criterio generale che regge l’intero assetto istituzionale e presiede quindi anche al riparto delle funzioni legislative (decisione n. 303/2003, ripresa poi nella decisione n. 6/2004). Come già si notava, il principio di sussidiarietà richiede di per sé che ciascuna funzione sia collocata presso l’istituzione più prossima ai cittadini in grado di esercitarla in maniera adeguata. Il che assicura anche che la distribuzione delle funzioni possa essere disposta flessibilmente (oltre che dinamicamente nel corso del tempo) in relazione alla natura e alla dimensione delle funzioni stesse e alle esigenze di un loro efficace ed efficiente esercizio. Ma se ciò è vero, secondo la Corte quando date funzioni amministrative debbono essere esercitate unitariamente, pur ricadendo in ambiti di competenza legislativa regionale, anche la corrispondente disciplina legislativa potrà legittimante rientrare nella competenza dello Stato. In altri termini, secondo la Corte il principio di sussidiarietà, nella sua veste di criterio flessibile e dinamico di riparto delle funzioni, è applicabile anche al riparto delle competenze legislative a temperamento di quanto già specificamente al riguardo dall’art. 117. Sicché il legislatore ordinario nazionale può discostarsi dal riparto specificamente stabilito in Costituzione, riconducendo caso per caso la relativa competenza legislativa allo Stato, quando ciò sia giustificato dalla natura e dalla dimensione e dalle esigenze di funzionale esercizio delle funzioni amministrative da disciplinare. Ma proprio per il carattere flessibile e dinamico del principio ciò richiede che la sua applicazione in tali casi non sia disposta unilateralmente da parte del legislatore nazionale, ma deve avvenire con il concorso, anzi l’accordo, delle regioni, richiede un’apposita garanzia procedurale. Si viene così a prefigurare un modello di assetto federale intermedio fra gli opposti estremi dell’integrazione e della separazione, che trae la sua ispirazione dal modello di federalismo cooperativo proprio degli ordinamenti tedesco e nordamericano che la Corte nell’individuazione del principio di sussidiarietà come clausola di flessibilità (o come clausola di supremazia) del sistema ha tenuto espressamente presenti. Le esigenze unitarie (del perseguimento di obiettivi unitari) e quelle autonomistiche si compongono nella valorizzazione del principio di sussidiarietà come principio che regge l’intero assetto del sistema e nella contestuale valorizzazione del principio di compartecipazione decisionale o, secondo il significato ampio assegnato dalla Corte, di leale collaborazione fra Stato e regioni. La struttura flessibile del sistema si compone con (ed implica) la partecipazione e la cooperazione dei soggetti componenti l’ordinamento repubblicano nella dinamica di funzionamento dello stesso. Nello stesso senso possono essere lette come indicative della visione mediana che la Corte persegue fra le due opposte visioni dell’integrazione e della separazione anche nei rapporti fra regioni ed enti locali le sentenze che riconoscono la legittimità dei poteri sostitutivi delle regioni nel caso di inerzia locale (o quelle sulle competenze delle regioni speciali in tema di ordinamento degli enti locali), così da calare il sistema delle autonomie locali nell’ambito dell’ordinamento regionale alla luce sempre dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione fra istituzioni tra loro autonome (decisioni nn. 43 e 70/2004). E’ significativo d’altronde che le più recenti proposte di revisione della riforma insistano ripetutamente sul duplice principio di sussidiarietà e di leale collaborazione quale punto di riferimento sulla base del quale costruire il futuro assetto che, almeno nelle dichiarazioni, dovrebbe avere più spiccati caratteri in senso federale.

Il modello di federalismo cooperativo adombrato dalla giurisprudenza della Corte pare segnare nella sua duplice valenza strutturale e funzionale il cammino ancora da percorrere. Si tratta in primo luogo di dare effettiva attuazione al principio di sussidiarietà attraverso un’articolazione flessibile e dinamica delle funzioni sia legislative che amministrative in modo da assicurare maggiore prossimità e insieme maggiore efficienza e responsabilità nell’assetto e nell’esercizio delle stesse. Tuttavia tale articolazione può realizzarsi nel tempo in maniera rispettosa dello stesso principio di sussidiarietà solo attraverso idonee strutture e modalità di governo del sistema. Si direbbe oggi che occorre costruire non semplicemente il governo, ma la governance del sistema, vale a dire strutture e modalità di governo che siano l’espressione del carattere federale del sistema ed assicurino quindi il concreto, effettivo inserimento delle regioni nelle sedi decisionali nazionali e, corrispondentemente, degli enti locali nelle sedi decisionali regionali. Solo in tal modo si potrà avere il completamento della riforma a vocazione federale del 2001 e il suo inveramento in un sistema che possa chiamarsi federale sia nel suo assetto statico che nel suo funzionamento dinamico nel tempo. La riforma del 2001 non ha previsto la trasformazione di uno dei due rami del Parlamento in Camera di rappresentanza istituzionale - territoriale (Senato delle regioni) e si è limitata, come già si ricordava, a prevedere la facoltativa integrazione della Commissione parlamentare per le questioni regionali con rappresentanti delle regioni e degli enti locali (art. 11 legge cost. n. 3/2001), anch’essa peraltro non istituita. L’attuazione della riforma è stata così rimessa ai soggetti e ai procedimenti legislativi tradizionali con le vischiosità e le difficoltà che tutto ciò ha comportato. Vero è che, in mancanza di strutture e meccanismi espressione di un vero assetto federale, si è ritenuto di dover dar corso all’attuazione della riforma attraverso procedimenti per quanto informali di compartecipazione decisionale fra le diverse istituzioni interessate. Il processo di attuazione del nuovo Titolo V ha trovato infatti il suo punto di avvio iniziale nell’accordo interistituzionale del giugno 2002, con cui sono state delineate le scelte e le priorità da seguire nella successiva opera legislativa, concretizzatasi poi principalmente nella legge delega n. 131/2003 (cd. legge La Loggia) di adeguamento al nuovo testo costituzionale. Questa a sua volta ha previsto complesse procedure partecipate per la determinazione dei decreti delegati conseguenti. Tutto ciò non ha impedito che la stessa legge n. 131 abbia di fatto rinviato sine die (art. 7) il conferimento delle funzioni amministrative di nuova attribuzione a regioni ed enti locali e che le deleghe da questa previste attendano ancora di essere varate. Parimenti l’attuazione del cd. federalismo fiscale a norma del nuovo art. 119 Cost. è ancora totalmente da definire senza che la Corte possa supplire all’inerzia del legislatore al riguardo o porre argine alla continuazione di un corso di legislazione finanziaria del tutto contrastante con quanto stabilito dall’art. 119 medesimo. Anche il cd. sistema delle conferenze già in atto non ha potuto compensare la mancanza di sedi istituzionali realmente idonee a dar corso ai principi della riforma e ha potuto essere più che altro solo una sede di denuncia delle ripetute smentite subite dalla riforma ad opera del legislatore ordinario di settore. Da tutto ciò ora la prefigurazione di un Senato federale nelle più recenti proposte di revisione e completamento della riforma del 2001 (disegno di legge costituzionale n. 4862, Camera, XIV Leg. peraltro in fase di ulteriore assestamento). Il Senato federale tuttavia non è concepito come camera di rappresentanza - istituzionale territoriale, bensì sempre come camera di rappresentanza politica generale ad elezione diretta articolata per circoscrizioni regionali (cd. Senato per le regioni ) e solo integrata con i presidenti delle regioni e delle province autonome senza diritto di voto. Si tratta di una soluzione ancora insufficiente. La risposta al problema può essere data solo dall’istituzione di un Senato delle e non per le regioni, come camera di rappresentanza istituzionale – territoriale in analogia a quanto stabilito per il Consiglio delle autonomie locali in sede regionale dall’art. 123, ult. co. Cost. Né può essere compensata dalla prevista costituzionalizzazione del “sistema delle conferenze”. Va poi detto anche che, se l’istituzione di un Senato delle regioni può rappresentare il coronamento di un approccio realmente federale del sistema, è anche indubbio che il principio di leale collaborazione possa e debba trovare ulteriori forme di dispiegamento. Già in questi anni si è venuta diffondendo una prassi “contrattuale” in parte riconosciuta dal legislatore e ora anche dalle norme costituzionali nei rapporti fra Stato e regioni, fra regioni e fra regioni ed enti locali al fine di favorire il coordinato svolgimento di attività di interesse comune. In particolare il testo della riforma del 2001 fa riferimento in più di una norma alla possibilità di accordi, intese, convenzioni a vari fini fra Stato e regioni, fra regioni e fra regioni e istituzioni statali e substatali di altri ordinamenti. Gli strumenti di cooperazione negoziata interistituzionale possono rappresentare innanzitutto il veicolo, come previsto ancora nella riforma del 2001 agli artt. 116, co. 3 e 118, co. 3. Cost., per concordare condizioni particolari di autonomia di singole regioni e enti locali in relazione alle diverse capacità e vocazioni regionali e locali secondo il modello spagnolo del regionalismo o del federalismo differenziato o a geometria variabile. Si deve ritenere poi che il dispiegarsi di strumenti e di prassi contrattuali, ove non si sostituisca ma si aggiunga all’attribuzione delle competenze costituzionalmente spettanti a regioni ed enti locali, valga a rafforzare il carattere federale del sistema, consentendo il più agevole perseguimento di attività di interesse comune da parte di soggetti istituzionali operanti in tendenziale condizione di reciproca autonomia e paritarietà e contribuendo alla funzionalità e alla rispondenza dell’operato delle istituzioni alle esigenze via via emergenti nella realtà economica e sociale. L’esperienza di questi anni in cui il ricorso a forme di programmazione negoziata e di accordi interistituzionali ha cominciato ad essere sempre più rilevante ne è già una significativa conferma.