2 - federalismo cooperativo

Sia prima della riforma del Titolo V della Costituzione, che dopo le due leggi di riforma costituzionale che nel 1999 e nel 2001 hanno condotto alla modificazione di pressoché tutto questo Titolo, il sistema italiano si è caratterizzato non come un sistema federale e neppure come un sistema regionale ma piuttosto come un sistema policentrico fortemente articolato su una pluralità di livelli territoriali di governo.
L’art. 5 della Costituzione, infatti, là dove afferma che «la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali» ha costituito, fin dall’inizio, e tuttora costituisce, la “cifra” essenziale della forma di Stato italiana. Posta all’inizio della Costituzione e collocata tra i principi fondamentali, questa disposizione segna oggi, come nel 1948, proprio la peculiarità della forma di Stato italiano: una forma, appunto, caratterizzata al medesimo tempo dall’unità e dall’indivisibilità della Repubblica e dal riconoscimento delle autonome locali intese come forme istituzionalizzate di autogoverno delle diverse comunità territoriali in cui essa si articola.  
In questo senso il nuovo art. 114 Cost., nella parte in cui, al primo comma, specifica che tanto lo Stato, quanto i comuni, le province, le Città metropolitane e le regioni sono a pari titolo elementi costitutivi della Repubblica è perfettamente in linea, ed anzi completa e porta a compimento il disegno di fondo da sempre sotteso appunto all’art. 5 Cost.
Da questo punto di vista il nuovo Titolo V non rappresenta affatto una rottura rispetto al sistema costituzionale originario ma anzi ne porta a pieno compimento il disegno di fondo.
Per contro, però, è parimenti vero che la riforma del Titolo V, operata dalle leggi cost. n. 1/1999 e n. 3/2001, ha costituito una profonda e rilevante innovazione del quadro costituzionale italiano, tale da non consentire affatto una lettura “continuista” del nostro ordinamento.

I mutamenti di maggior rilievo introdotti dalla riforma del Titolo V possono essere raggruppati intorno a sei punti fondamentali.
Il primo punto riguarda, ovviamente, il mutato rapporto tra legislatore statale e legislatore regionale, nel quadro di una comune e paritaria soggezione non solo alla Costituzione ma anche ai vincoli comunitari e agli obblighi internazionali. In virtù di questo mutamento, e malgrado che lo Stato resti titolare di numerose competenze in quelle che sono state definite come “competenze trasversali”, è venuto meno il ruolo unificante precedentemente svolto dalla legge statale quale fonte a competenza generale su tutto il territorio nazionale. Oggi, infatti, come è ben noto, la competenza legislativa residuale è passata alle regioni ma il potere legislativo regionale è per definizione a competenza territoriale limitata soltanto a uno specifico ambito di territorio.
Il secondo punto attiene all’introduzione nell’ordinamento di un duplice criterio rispetto all’individuazione dei soggetti titolari del potere regolamentare. Mentre per il potere regolamentare dello Stato e delle regioni viene tenuto fermo, ed anzi viene costituzionalizzato, il principio del parallelismo tra funzione legislativa e funzione amministrativa, per quanto riguarda il potere regolamentare, ora costituzionalmente riconosciuto agli enti territoriali, viene affermato il principio del suo collegamento con la titolarità della funzione amministrativa in capo all’ente. Inoltre, poiché in virtù dell’art. 114, comma secondo, Cost. gli enti territoriali sono titolari di autonomia normativa che si esercita nell’ambito del loro potere statutario e regolamentare, il rapporto tra leggi e regolamenti locali non può essere impostato sulla base del solo tradizionale rapporto di supremazia gerarchica: si deve scontare infatti che il potere regolamentare locale è oggi coperto da garanzia costituzionale sia in  ordine alla sua attribuzione sia in ordine alla sua natura di fonte di autonomia.
Il terzo punto attiene alla rottura del principio di parallelismo tra funzione legislativa e funziona amministrativa e l’introduzione esplicita nell’ordinamento del principio di sussidiarietà, che insieme a quello di adeguatezza e differenziazione e quello legato al rispetto delle eventuali esigenze unitarie, diventa il nuovo parametro per l’allocazione delle funzione amministrative. Inoltre occorre tener conto che se è vero che l’allocazione di queste funzioni ai cinque livelli territoriali di governo individuati dall’art. 114, comma primo, Cost. spetta al legislatore statale e regionale ciascuno nelle materie di propria competenza, è vero anche che spetta allo Stato individuare con effetti vincolanti anche per il legislatore regionale, le funzioni fondamentali degli enti territoriali. Inoltre, gli enti territoriali sono titolari anche di funzioni proprie, in un contesto che vede comunque spettare ai comuni  le funzioni amministrative non altrimenti attribuite.
Il quarto elemento di innovazione attiene all’autonomia finanziaria di entrata e di spesa riconosciuta parimenti, e allo stesso modo, sia alle regioni che agli enti territoriali dall’art. 119 Cost.. Autonomia che, pur condizionata dalla legge statale di coordinamento della finanza pubblica, costituisce pur sempre un rilevante salto di qualità del sistema complessivo, dando, anche per questo profilo, alla posizione delle regioni e degli enti territoriali una rilevanza e una tutela assai più rilevante che nel sistema precedente.
Il quinto elemento attiene alla più penetrante autonomia statutaria riconosciuta sia alle regioni che agli enti territoriali. Autonomia statutaria che, se per le regioni ha assunto una dimensione particolarmente rilevante già con la legge cost. n. 1/1999, anche in virtù del fatto che ad esse è stato riconosciuto il potere di darsi la propria legge elettorale, per gli altri enti territoriali, ha assunto particolare rilievo con  la legge cost. n. 3/2001, anche se in un quadro pur fortemente condizionato dalla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di organi di governo e di disciplina elettorale locale (art. 117, comma secondo, lett. p) Cost.).
Il sesto elemento riguarda il nuovo ruolo riserbato allo Stato. Ruolo che non  può oggettivamente ignorare che esso, pur parificato agli altri livelli di governo quale elemento che concorre a costituire la Repubblica, è pur sempre, anche in virtù del fatto di essere la sola istituzione esponenziale dell’intera comunità nazionale, il soggetto che esprime la sovranità internazionale del Paese e il tutore necessario dell’unità nazionale. I poteri sostituivi ad esso riconosciuti in materia comunitaria e il potere sostitutivo attribuito al governo dall’art. 120 Cost. non sono, in questo contesto, altro che il riflesso di una posizione complessiva che è propria dello Stato centrale in virtù del fatto stesso che l’ordinamento costituzionale è fondato tanto sul riconoscimento dell’autonomia delle diverse comunità quanto sull’unità e sull’indivisibilità della Repubblica.
Il nuovo contesto costituzionale è caratterizzato dunque da un fortissimo policentrismo, articolato non solo su una molteplicità di livelli territoriali ma anche sull’intrecciarsi di una serie di rapporti tra i diversi livelli. Rapporti, questi, ispirati non già alla linearità del rapporto gerarchico e di supremazia dell’uno sull’altro ma piuttosto dall’intrecciarsi di modalità e momenti differenti di contiguità e di interconnessione.
A loro volta, queste nuove forme di contiguità e interconnessione si sviluppano secondo modalità variegate: talvolta sono legate al principio della ripartizione delle materie e talaltra al principio di allocazione delle funzioni; talvolta sono basate sul rispetto delle diverse posizioni di autonomia e talaltra invece sull’espandersi, pur in un contesto profondamente modificato rispetto al passato, del ruolo statale. Lo Stato, dal canto suo, opera sia quale soggetto regolatore degli elementi comuni a tutti gli enti territoriali su tutto il territorio nazionale, sia quale soggetto che, attraverso la titolarità delle materie cd. “trasversali” e grazie al potere sostitutivo ad esso costituzionalmente garantito, al suo potere di coordinamento della finanza pubblica, al suo potere di adottare misure perequative di finanza pubblica e alla sua più generale rappresentanza internazionale della Repubblica, può svolgere un ruolo rilevante di tutore non solo statico ma anche, e soprattutto, dinamico dell’unità e dell’indivisibilità della Repubblica e dell’eguaglianza dei cittadini rispetto al godimento dei diritti civili e  sociali assicurati dalla prima parte della Costituzione.  
Per contro, pur con tutte queste specificazioni, resta pur sempre vero che nel nuovo sistema, il ruolo delle regioni ha assunto una dimensione assolutamente centrale. Specialmente in conseguenza della ripartizione delle competenze legislative, e dunque, almeno in  parte, anche del potere che ne deriva in ordine all’allocazione sul territorio delle funzioni amministrative,  le regioni sono oggi i soli decisori a competenza potenzialmente generale anche se inevitabilmente limitata territorialmente. Così come è vero che la posizione di autonomia degli enti territoriali, connessa all’allocazione delle funzioni fondata sui principi dell’art. 118 Cost. e alla titolarità, nell’ambito delle funzioni amministrative a qualunque titolo attribuite, del potere normativo locale, fa del sistema degli enti territoriali subregionali un terzo soggetto collettivo, che concorre con la centralità dello Stato fondata sull’unità e l’indivisibilità della Repubblica e la centralità delle regioni, fondata sulla titolarità generale della competenza legislativa, a definire le caratteristiche assolutamente originali della forma di Stato della Repubblica italiana.

Purtroppo il sistema, così come trasformato dalla riforma del Titolo V, soffre di una grave carenza di fondo: la mancanza di adeguate e ben strutturate forme di raccordo tra i diversi soggetti da ultimo indicati, tutti titolari, per i motivi appena esposti, di una propria forma di “centralità” nel quadro dell’ordinamento complessivo.
Per quanto, come la Corte ha più volte rilevato, il principio di leale collaborazione fra i diversi soggetti sia implicito già nello stesso art. 5 della Costituzione, in un sistema come questo sono necessarie forti e robuste istituzioni di governance, a cominciare da quelle che devono svilupparsi nell’ambito dello stesso procedimento legislativo parlamentare per finire alle molte e diverse forme di raccordo che, secondo l’insegnamento della Corte, devono essere previste persino sul piano delle eventuali modalità di potere sostitutivo. In altre parole, nel nuovo contesto costituzionale lo svilupparsi di compiute forme di raccordo e di collaborazione sono oggi condizione irrinunciabile per garantire quel contesto di reciproco rispetto e di comune garanzia dei ruoli e delle posizioni di tutti i diversi livelli di governo.
Di questo, del resto, si è reso conto anche lo stesso legislatore costituzionale che non a caso all’art. 11 della legge cost. n. 3/2003  ha implicitamente previsto, attraverso una futura modifica del Titolo I della parte seconda, la necessità del completamento della stessa riforma, e ha comunque stabilito che, in attesa che questo si compia, il Parlamento possa comunque allargare la commissione parlamentare per le questioni regionali anche alla rappresentanza delle regioni e degli enti territoriali.
    Proprio la inadeguatezza delle forme istituzionali di raccordo e di leale collaborazione (o, se si preferisce di governance) costituisce dunque l’elemento di maggior debolezza del nuovo sistema costituzionale e ha concorso in misura rilevante alle difficoltà di questa prima fase, segnate da un ricorso al giudice delle leggi che appare del tutto eccezionale nel quadro di un ordinamento ben funzionante ma che si giustifica ampiamente in un contesto come quello italiano pressoché privo di forme di rapporto tra i diversi soggetti che non consistano appunto nel puro e semplice ricorso al “giudice-arbitro”.
    Le stesse conferenze, utilissime innovazioni introdotte nel nostro sistema nel corso degli ultimi anni e il cui ruolo è enormemente cresciuto proprio a partire dalle riforme della passata legislatura, si sono dimostrate inadeguate in questo nuovo quadro. Inadeguatezza che è stata accentuata anche dal fatto che, in un clima caratterizzato da un forte ritardo del decisore politico a dare piena attuazione alla nuova riforma, esse sono state in taluni momenti caricate di ruoli persino eccessivi (si pensi all’attività che esse hanno svolto nella fase preparatoria della l. n. 131/2003 di attuazione della riforma costituzionale e alle procedure di esercizio delle deleghe in quella legge previste) mentre in altri momenti sono entrate in fasi di assoluto ”oscuramento”, durante le quali persino la loro stessa convocazione è stata inspiegabilmente diradata.
     Inoltre, l’apertura di una nuova “fase” di riforma e di completamento della riforma del Titolo V, apertasi nel corso dell’attuale legislatura, ha ulteriormente concorso a rallentare e a rendere particolarmente confusa l’attuazione stessa della riforma già in vigore.
    Infine, va riconosciuto che neppure in sede di legislazione ordinaria o comunque nell’ambito degli atti e delle decisioni conseguenti alla pura entrata in vigore della riforma si è riusciti a mettere a punto convincenti e agili strumenti di governance. La stessa leale collaborazione è stata tutta affidata alla, per fortuna intelligente, saggia e coraggiosa, giurisprudenza della Corte costituzionale.

In questo quadro, le regioni – e questo vale anche per la Lombardia, per quanto consta e per quanto è dato intravedere dall’attività politico-legislativa svolta in questa legislatura – si sono mosse in modo senz’altro apprezzabile, ma non ancora del tutto pienamente soddisfacente. Sembra essere mancata, infatti, una ricostruzione organica e sistematica, e il più possibile tesa a fissare un’architettura completa di un sistema di raccordi che dia piena funzionalità ed effettività alla governance.
In linea di massima le regioni, e la Lombardia in particolare, hanno senz’altro avvertito e preso consapevolezza dell’innovazione profonda caratterizzata dalla riforma del Titolo V, anche rispetto allo stesso processo riformatore che aveva caratterizzato, a livello ordinamentale, la passata legislatura. Tuttavia, assai spesso, si è continuato a ragionare in una logica più conferente col sistema delle “leggi Bassanini”, che colla nuova articolazione dei livelli, e dei poteri, territoriali qual è quella sottesa al disegno della legge cost. n. 3/2001.
Vero è che, in ossequio al principio di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, per un verso, e alla norma costituzionale che impone che l’ente regionale risulti intestatario di funzioni amministrative solo nei casi in cui ciò è giustificato dalle esigenze di unitario esercizio, per l’altro, molte regioni, e la Lombardia in particolare, si sono riservate sempre più prevalentemente compiti di programmazione, di indirizzo e coordinamento, di predisposizione di piani e interventi di respiro complesso, di definizione di linee politiche generali nei confronti delle autonomie territoriali. Tuttavia, anche sotto questo profilo, la logica (non troppo nascosta) che sembra ancora animare frequentemente la legislazione regionale appare essere di tipo “discendente”, secondo la quale è la regione a “cedere funzioni” piuttosto che quella di tipo “ascendente”, secondo la quale nelle materie di competenza regionale, la regione “attrae”, in nome di esigenze unitarie, funzioni altrimenti di competenza degli enti locali.
Impostazione quest’ultima che nel riservare una posizione centrale alla regione – posizione che, comunque, appare giustificata alla luce della ricerca dell’equilibrio fra uniformità e differenziazione a livello regionale – spesso tradisce un’eccessiva volontà regionale di mantenere e giustificare forme di “tutoraggio forte” su province e comuni, trascurando sia la posizione di autonomia oggi costituzionalmente riconosciuta a questi ultimi enti, sia il loro diritto ad essere titolari di funzioni proprie, ex art. 118, comma secondo, Cost. Il che perpetua ed anzi arricchisce i timori verso l’affermazione di forme di “neocentralismo” regionale.
Quanto alle forme di raccordo, va positivamente rilevata - specialmente per quanto riguarda la Lombardia - la frequente introduzione nelle leggi di settore di meccanismi volti a stabilire forme di collegamento stabile fra regione ed enti locali. Forme di raccordo, queste, che si articolano soprattutto attorno alla “figura” dei vari “Tavoli interistituzionali”. Va inoltre sottolineato che queste forme di collaborazione sono state spesso disciplinate dal legislatore anche in modo da tener conto, nella loro composizione e nella loro attività anche delle autonomie funzionali e della rappresentanza delle associazioni attraverso le quali i cittadini svolgono attività di interesse generale.
Questo fenomeno ha assunto un particolare rilievo soprattutto in Lombardia. In questa Regione, infatti, proprio la volontà di coinvolgere, attraverso il sistema dei Tavoli interistituzionali, nelle singole politiche di settore tanto gli enti locali, quanto gli enti ad autonomia funzionale, quanto ancora gli enti dell’associazionismo civico e sociale, ha fatto parlare dell’esistenza di un “sistema integrato delle autonomie” di marca tipicamente lombarda.
Anche sotto questo specifico profilo, però, vi è da rilevare che, in generale, e guardando anche all’esperienza della maggior parte delle regioni, molto si è fatto, molto resta ancora da fare. Del resto, neppure in Lombardia si è ancora giunti a sviluppare una sensibilità istituzionale tale da arrivare ad un modello compiutamente articolato e normativamente definito di “sistema integrato”.
Detta in altri termini, in pressoché tutte le realtà regionali, manca ancora tanto una “vera” sede istituzionale di confronto “generale” fra regioni e sistema delle autonomie, quanto un “modello”, anch’esso a carattere generale e pensato organicamente, che dia un’attuazione “sistematica” all’articolo 118 della Costituzione, alla luce dei principî della leale collaborazione e della previsione di effettivi ed efficaci strumenti di governance.
Con questo non si vuol dire che la “modularità” e la “varietà” delle forme organizzative e degli strumenti di raccordo non debba essere tanto apprezzata, quanto ricercata. La natura stessa dei fenomeni complessi che ci circondano e che le istituzioni sono chiamate a governare e regolare, spinge a ricercare strumenti di governance che siano pensati e realizzati in modo tale da adattarsi alle singole specificità dei diversi settori e alle caratteristiche peculiari che si possono manifestare nei processi di regolazione di ciascuno di essi.
Tuttavia, la mancanza di un modello generale, per un verso, e, soprattutto l’assenza di una sede di confronto “a tutto tondo” fra i vari soggetti che costituiscono questo “sistema integrato” delle autonomie nella Regione, per l’altro, provoca una situazione, al tempo stesso curiosa e un poco paradossale, di asimmetria. La previsione di strumenti di raccordo e collaborazione, e dunque l’effettiva ed efficace partecipazione dei vari livelli istituzionali, appare infatti tanto significativa a livello di attuazione e implementazione delle politiche pubbliche regionali, quanto invece diventa meno rilevante se considerata dal punto di vista della elaborazione e disciplina legislativa di tali politiche.
Non si vuol dire che la regione non debba essere posta “al centro” del sistema, proprio in virtù della sua stessa veste di soggetto istituzionale che, in un sistema di relazioni fra livelli territoriali “a stella”, funge da cabina “di regia”. Occorre considerare, però, che un sistema nel quale la costruzione stessa dei meccanismi attraverso i quali, poi, si implementa la governance nelle politiche di settore avviene senza una sede stabile e istituzionale di confronto e dialogo fra tutti i soggetti che saranno chiamati a “far funzionare” quegli stessi meccanismi di governance è per sua natura incompiuto e squilibrato.
In questo senso, nella maggior parte delle regioni e nella stessa Lombardia ha indubbiamente pesato la mancata approvazione dello Statuto. E’ quella fonte, infatti, che è strutturalmente idonea a definire in generale tanto un compiuto sistema di governance delle autonomie della Lombardia, quanto la previsione di una sede istituzionale di confronto fra le regioni e le autonomie.
Da questo punto di vista, non si può che sottolineare, una carenza di sensibilità istituzionale da parte delle regioni, che si è tradotta in un’attenzione (giustificata, ma forse eccessiva) verso i profili della forma di governo “regionale”, quasi che le regioni – in un sistema costituzionale come il nostro – possano davvero “bastare a se stesse”, mentre si sono troppo trascurati i meccanismi e gli equilibri che devono presiedere ai rapporti fra la regione e gli altri livelli territoriali di governo, in una logica complessiva orientata alla creazione di un reale e funzionante “sistema-Regione”.
Certamente, in tutte le regioni e in Lombardia in particolare, non mancano, anche in questa fase finale della legislazione, forti spinte per trovare un più stabile e corretto equilibrio nei rapporti con gli enti territoriali. Il giudizio sull’attuazione delle riforme deve comunque essere ancora sospeso, ma certamente, allo stato attuale, non può ancora essere del tutto positivo.