14 - territorio e urbanistica

Offrire una descrizione esaustiva delle disposizioni legislative regionali che nel corso dell’ultimo decennio hanno inciso sul modo di governare il territorio da parte della Regione Lombardia, non è lo scopo del presente intervento. Più semplicemente – e forse più realisticamente, considerata la molteplicità delle leggi regionali che dovrebbero essere richiamate adottando quella prospettiva – in questa sede si descriveranno solo quegli istituti, introdotti nel corso della VI e della VII legislatura, che meglio esprimono le linee di sviluppo dell’azione regionale nel settore urbanistico.
Prima di entrare nel merito, peraltro, è utile ricordare che la produzione legislativa lombarda che si andrà ad esaminare ha visto la luce in un periodo in cui sono state introdotte nell’ordinamento numerose novità che hanno inciso sul ruolo che gli enti territoriali hanno ricoperto per decenni nella cura concreta degli interessi delle collettività che essi rappresentano.
Le leggi Bassanini prima e le leggi costituzionali n. 1/1999 e  3/2001 poi, hanno modificato profondamente il sistema dei rapporti tra l’amministrazione regionale e quella locale. Questa circostanza non poteva essere priva di conseguenze per il settore urbanistico, posto che si tratta di un settore che tradizionalmente coinvolge l’esercizio dell’azione amministrativa tanto delle regioni quanto dei comuni. Ed invero, come si vedrà tra breve, la legislazione urbanistica regionale dell’ultimo decennio ha riformulato le funzioni spettanti in materia di governo del territorio agli enti che compongono la Repubblica, ed anche le modalità d’esercizio delle stesse, sulla base di quei principi innovativi precedentemente accolti nelle leggi ordinarie e costituzionali sopra ricordate.
Oltre che sul piano dell’amministrazione, il processo di cambiamento del sistema amministrativo cui si è accennato ha avuto delle implicazioni anche sul piano della legislazione. Almeno nel settore in commento, infatti, la creazione di un nuovo riparto di funzioni e l’introduzione di nuovi principî deputati a regolarne l’esercizio hanno favorito la ripresa dell’attività legislativa delle regioni; il che sembrerebbe confermare, ancora una volta, la validità della lettura secondo cui l’autonomia legislativa regionale ha per oggetto prevalentemente la disciplina delle funzioni, in senso ampio, amministrative.
Ed invero, sfruttando i nuovi spazi di autonomia riconosciuti loro dall’ordinamento a partire dalla seconda metà degli anni Novanta, le regioni si sono via via riappropriate di quella competenza a disciplinare l’uso del territorio ai fini della localizzazione e tipizzazione degli insediamenti di ogni genere, che il Costituente del 1948 aveva affidato loro includendo l’“urbanistica” nell’elenco delle materie soggette alla competenza legislativa concorrente dello Stato e delle regioni, e che esse avevano parzialmente evaso negli anni precedenti.
Quanto detto permette già di fare una prima constatazione: per effetto delle riforme amministrative e costituzionali degli ultimi dieci anni, le regioni hanno consolidato la loro posizione di primo piano sia sul versante legislativo che su quello amministrativo in materia di programmazione e pianificazione del territorio.

Rinviando ancora per qualche istante l’analisi delle disposizioni regionali rilevanti per il settore urbanistico, sembra necessario richiamare l’attenzione su un punto decisivo per la comprensione della normazione regionale più recente, quello cioè della natura della competenza legislativa affidata in materia alle regioni dalla Costituzione così come modificata dalla legge cost. n. 3/2001.
Conducendo una sommaria comparazione tra il previgente testo dell’art. 117 Cost. e quello attualmente vigente, si constata facilmente che l’urbanistica (espressamente già contemplata a livello costituzionale) e l’edilizia (non menzionata anche in passato in alcuna specifica previsione costituzionale) non figurano né tra le materie demandate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato né tra quelle assoggettate alla competenza legislativa concorrente dello Stato e delle regioni. Una simile assenza, come noto, aveva aperto un dibattito in merito alla possibilità di ricondurre tali settori ad alcuna delle voci elencate ai commi secondo e terzo, ovvero alla necessità di considerarle comprese nel novero di quelle materie innominate che spettano alla potestà legislativa residuale delle regioni, ai sensi del quarto comma, con significative conseguenze sulla maggiore o minore ampiezza dei limiti che i legislatori regionali avrebbero dovuto rispettare in materia, nel caso in cui fosse prevalsa il primo piuttosto che il secondo orientamento.
Ebbene, nel corso degli ultimi mesi la Corte costituzionale ha rimosso ogni dubbio interpretativo, chiarendo che tanto l’urbanistica quanto l’edilizia devono essere incluse nel “governo del territorio”. Merita di essere richiamato, in proposito, anzitutto il passaggio della sent. n. 303/2003 in cui i giudici della Consulta hanno osservato che la scomparsa della parola urbanistica dal testo dell’art. 117  «non autorizza a ritenere che la relativa materia non sia più ricompresa nell’elenco del terzo comma», e cioè delle materie che formano oggetto di competenza concorrente. All’opposto, «essa fa parte del governo del territorio. Se si considera che altre materie o funzioni di competenza concorrente, quali porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, sono specificamente individuati nello stesso terzo comma dell’art. 117 Cost. e non rientrano quindi nel “governo del territorio”, appare del tutto implausibile che dalla competenza statale di principio su questa materia siano stati estromessi aspetti così rilevanti, quali quelli connessi all’urbanistica, e che il “governo del territorio” sia stato ridotto a poco più di un guscio vuoto». La prospettiva adottata è stata poi portata alle sue estreme conseguenza nella sent. n. 362/2003, in cui la Corte ha affermato «che anche l’ambito di materia costituito dall’edilizia va ricondotto al “governo del territorio”. Del resto la formula adoperata dal legislatore della revisione costituzionale del 2001 riecheggia significativamente quelle con le quali, nella più recente evoluzione della legislazione ordinaria, l’urbanistica e l’edilizia sono state considerate unitariamente».

Passando all’analisi dei singoli provvedimenti legislativi che documentano la rinnovata capacità della Regione di definire in via legislativa funzioni, strumenti e sistemi propri in campo urbanistico, una considerazione particolare merita, in primo luogo, la l.r. n. 23/1997 (Accelerazione del procedimento di approvazione degli strumenti urbanistici comunali e disciplina del regolamento edilizio), con la quale la Regione ha adeguato l’attività amministrativa ai principi di semplificazione, economicità ed efficacia previsti dalla l. n. 241/1990.
    Mediante la legge in commento, il legislatore regionale ha introdotto alcuni rimedi a uno dei problemi storicamente connaturati alla pianificazione del territorio, e ben evidenziati dalla dottrina urbanistica italiana, quello cioè dei tempi eccessivamente lunghi richiesti per la variazione del piano a fronte della necessità (o della opportunità) di operare un intervento che si pone in contrasto con esso.     Rileva, in questa prospettiva, la previsione di cui all’art. 3, la quale, per semplificare la procedura di approvazione delle varianti urbanistiche in ipotesi espressamente previste dalla legge (art. 2), stabilisce che la delibera del Consiglio comunale di adozione, dopo la pubblicazione e la pubblicità data per consentire il deposito di osservazioni, venga riapprovata in via definitiva dal Consiglio stesso. In tal modo, il legislatore ha eliminato dall’iter l’intervento regionale, snellendo e rendendo più rapido il procedimento.
    La volontà di ridurre i tempi dei procedimenti connessi alla gestione del territorio da parte del comune, è alla base di altre due disposizioni contenute nella l.r. n. 23/1997. Ci si riferisce, da un lato, all’art. 6, che definisce i termini temporali cui è sottoposta la procedura di approvazione dei piani attuativi; e, dall’altro, all’art. 7, a norma del quale l’infruttuosa decorrenza dei termini indicati all’articolo precedente è presupposto per l’esercizio, da parte della Giunta regionale, di interventi sostitutivi.
Se la l.r. n. 23/1997 ha facilitato l’esercizio dei poteri di gestione del proprio territorio da parte dei comuni e nel contempo ha dato rilevanza ai criteri di economicità, efficacia e semplificazione dell’azione amministrativa, la l.r. n. 9/1999 (Disciplina dei programmi integrati di intervento) è andata ben oltre, dotando  gli enti locali di un nuovo strumento di programmazione territoriale, denominato Programma integrato di intervento (PII). Tale strumento è sì stato previsto dall’art. 16 della l. n. 179/1992, che lo definisce come programma «caratterizzato dalla presenza di pluralità di funzioni, dalla integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi comprese le opere di urbanizzazione, da una dimensione tale da incidere sulla riorganizzazione urbana e dal possibile concorso di più operatori e risorse finanziarie pubblici e private» (co. 1), ma ha assunto nella versione lombarda connotati peculiari che hanno permesso di coniugare il ruolo programmatico degli enti locali con la funzione propositiva e partecipativa alle scelte urbanistiche da parte dei privati. La Regione, nel dettare la correlata disciplina di dettaglio, non si è infatti limitata a determinare i soggetti proponenti, a delimitare gli ambiti degli interventi ammessi e a stabilire le procedure di approvazione dei programmi in conformità a quanto stabilito nella legge statale, ma ha anche previsto alcuni elementi di assoluta novità per l’ordinamento urbanistico.
Innanzitutto, ai sensi dell’art. 5, il Consiglio comunale deve deliberare un documento di inquadramento, allo scopo di definire gli obiettivi generali e gli indirizzi dell’azione amministrativa del comune nell’ambito della programmazione integrata di intervento sull’intero territorio comunale. Il documento di inquadramento non sostituisce il PRG., avendo una funzione programmatoria e non pianificatoria: esso infatti fornisce agli operatori una descrizione del processo di trasformazione del territorio che idealmente il comune vorrebbe perseguire. In altre parole, il documento prende in considerazione le modifiche sociali ed economiche, il complesso della situazione dei servizi, delle infrastrutture e delle strutture pubbliche esistenti, nonché la programmazione generale settoriale degli enti sovracomunali, al fine di individuare in forma chiara la strategia di sviluppo della comunità. All’interno di tale quadro gli operatori hanno la massima libertà di proposta, in quanto il documento non è vincolante ai fini dell’approvazione dei singoli PII, anche se dalle sue previsioni ci si può discostare solo con congrua motivazione.
Le novità più rilevanti della legge regionale in discussione sono però forse quelle introdotte in materia di standard urbanistici. L’art. 6 prevede, infatti,  una serie di modalità di soddisfazione della dotazione minima di aree ed attrezzature pubbliche o di uso pubblico, come regolate dall’art. 22 della l.r. n. 51/1975 (Disciplina urbanistica del territorio regionale e misure di salvaguardia per la tutela del patrimonio naturale e paesistico), che vanno al di là del concetto puramente fondiario dello standard e della necessità di localizzazione nell’ambito territoriale di intervento.
La previsione della possibilità di assolvere alla dotazione di standard anche attraverso opere realizzate dai privati e gestite sempre da privati sulla base di convenzioni con l’Ente locale, permette, nella prospettiva della l.r. n. 9/1999 (e n. 1/2001), di riconoscere al proprietario la possibilità  di sfruttamento economico del bene, senza dover passare necessariamente attraverso un meccanismo espropriativo. Tale possibilità rappresenta uno dei punti di maggiore novità della legislazione urbanistica regionale in commento, e si pone in piena sintonia con il principio affermato dalla Corte costituzionale, secondo cui l’indennizzabilità può essere soddisfatta in modi alternativi, tra cui il ricorso a sistemi compensativi (sent. n. 179/1999).
La stretta interazione tra la normazione statale e quella regionale nel settore urbanistico trova un’ulteriore conferma nella l.r. n. 1/2000 (Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112). Tale legge ha ridisegnato un quadro in cui la materia territorio, ambiente e infrastrutture, comprendente – tra l’altro – tutte le funzioni e i compiti in tema di “territorio e urbanistica”, è complessivamente di interesse regionale e locale, divenendo eccezionali i casi in cui puntuali esigenze nazionali di tutela e localizzazione trovano ospitalità, sulla base di un confronto tendenzialmente paritario.
Conformandosi al disegno di decentramento delle funzioni e dei compiti amministrativi tracciato nella normativa statale, la legge regionale in commento ha provveduto ad individuare le funzioni della Regione, delle province e dei comuni nella materia. In particolare, è stato confermato il ruolo centrale dei comuni in merito alle scelte concernenti l’uso del territorio. Ad essi, infatti, sono state trasferite le funzioni relative all’approvazione degli strumenti urbanistici comunali generali ed attuativi e le relative varianti, senza le limitazioni di contenuto dettate dalla l.r. n. 23/1997. Tale ruolo è solo in parte limitato dalla norma in forza della quale le province sono chiamate a verificare la compatibilità del PRG o delle sue varianti, con gli aspetti di carattere sovracomunale contenuti nel proprio Piano territoriale di coordinamento (PTCP.). La Regione, infine, ha riservato a se stessa una serie di funzioni che esprimono il suo potere di definire le politiche relative all’uso e all’assetto del territorio regionale.
Tra gli istituti di maggiore interesse ideati nel corso delle ultime due legislature, va annoverato poi il piano dei servizi, la cui disciplina è tracciata nella l.r. n. 1/2001 (Disciplina dei mutamenti di destinazione d'uso di immobili e norme per la dotazione di aree per attrezzature pubbliche e di uso pubblico). Si tratta di un elaborato, da allegare alla relazione illustrativa del PRG, che documenta lo stato dei servizi pubblici e di interesse pubblico o generale esistenti in base al grado di fruibilità e di accessibilità che viene assicurata ai cittadini, e che precisa le scelte relative alla politica dei servizi di interesse pubblico o generale da realizzare nel periodo di operatività del P.R.G., dimostrandone l’idoneo livello qualitativo, nonché un adeguato livello di accessibilità, fruibilità e fattibilità. La legge regionale, in questo modo, assegna al piano dei servizi il compito di individuare i concreti bisogni della collettività e gli obiettivi di miglioramento della qualità urbana; sulla base di questa indagine e per adeguarsi alle esigenze che la collettività locale  riconosce come essenziali, la definizione degli standard è tendenzialmente illimitata e mutevole nel tempo, abbandonandosi così il catalogo dei servizi e delle attrezzature che storicamente va ricondotto al D.M. n. 1144/1968.
La legge introduce, inoltre, il principio dell’indifferenza funzionale all’interno delle zone omogenee, mutando in modo sostanziale il concetto tradizionale di zona omogenea, tendenzialmente monofunzionale: il compito dello strumento di pianificazione diviene, in questo modo, soprattutto l’indicazione delle esclusioni, ovvero delle funzioni non ammesse. L’indifferenza funzionale è coerente con la scelta di svincolare, attraverso il piano dei servizi, la tipologia degli standard da caratteristiche prefissate di zona.
In questa rapida rassegna delle leggi regionali maggiormente significative, non può non farsi un accenno, infine, all’art. 2 della l.r. n. 3/2004 (Disposizioni in materia di programmazione negoziata con valenza territoriale), recante la nuova disciplina degli accordi di programma in materia urbanistica promossi dalla Regione ai sensi dell’art. 6 della l.r. n. 2/2003 (Programmazione negoziata regionale). Quest’ultima legge ha definito gli strumenti della programmazione negoziata regionale, da intendersi ora quale modalità ordinaria per la condivisione e attuazione delle scelte programmatiche regionali.

Se si volessero tracciare, con considerazione di sintesi, le linee di tendenza seguite dal legislatore lombardo nel settore urbanistico, non si dovrebbe fare altro che mettere in fila i diversi elementi appena descritti.
In primo luogo, la normativa regionale degli ultimi anni si è indirizzata verso l’affermazione di un modello di pianificazione di tipo collaborativo, all’interno del quale sono stati chiamati a concorrere tutti i soggetti coinvolti dall’ordinamento nella gestione e nell’uso del territorio. In effetti, più di altre materie, l’urbanistica ha rappresentato uno dei terreni elettivi quanto alla sperimentazione di innovativi moduli procedimentali, informati al coinvolgimento di tutti i soggetti istituzionalmente preposti all’amministrazione del territorio.
Nel modello che si è venuto a delineare – e veniamo così alla seconda considerazione – il legislatore ha assicurato la presenza di strumenti che garantiscono il potere di indirizzo e coordinamento della Regione nei confronti degli enti locali. In questo modo, la Regione è divenuta ancor di più quel «centro propulsore e di coordinamento dell’intero sistema delle autonomie locali» che la Corte costituzionale aveva riconosciuto essere, nella sent. n. 343/1991.
Quanto alle modalità di tutela degli interessi concreti della comunità locale, il legislatore ha perseguito un processo di alleggerimento dell’azione amministrativa, così mostrandosi sensibile alle più mature istanze di riforma della stessa concezione dei rapporti tra pubblici poteri e cittadini. I nuovi strumenti urbanistici sono infatti caratterizzati dalla presenza di fasi di proposta, accordo o intesa tra amministrazioni e privati, contribuendo così a costituire un nuovo modello di amministrazione e gestione del territorio avente natura consensuale.
Per effetto delle novità normative degli ultimi anni, si sono moltiplicati i casi in cui tutti i soggetti (pubblici e privati) interessati all’attuazione del programma si riuniscono in un unico momento consensuale e concertato, eliminando così la tradizionale separazione tra la fase di determinazione delle scelte urbanistiche (che avviene a livello di pianificazione generale) e quella della loro concreta attuazione (attraverso l’adozione di piani attuativi).
Occorre comunque rilevare che se l’adozione dei sopra ricordati strumenti urbanistici ha consentito una ripresa dell’azione di governo del territorio da parte della pubblica amministrazione, d’altra parte ha complicato il quadro normativo che attualmente disciplina la materia, rendendo urgente una sua razionalizzazione da parte del legislatore regionale.
Quest’ultimo, nel riorganizzazione ed unificare le diverse disposizioni legislative, dovrà ovviamente tenere conto dell’esistenza di alcuni vincoli che in materia gli derivano dalla Costituzione, così come modificata dalla legge cost. n. 3/2001. Da un lato, infatti, occorre ricordare che la competenza legislativa della Regione deve rispettare i principi fondamentali determinati dal legislatore statale o desumibili dalla legislazione statale vigente. Dall’altro lato, la Regione è vincolata dai principi di attribuzione delle funzioni amministrative fissati dall’art. 118 Cost. Quest’ultimo articolo, infatti, in linea con le recenti riforme legislative, ha consacrato nella Costituzione il principio di sussidiarietà verticale, in forza del quale le funzioni amministrative sono attribuite al livello di governo più vicino alla comunità, salvo l’intervento appunto sussidiario del livello immediatamente superiore in caso di inefficiente o inadeguato esercizio di quelle funzioni.

Il rispetto dei principi urbanistici fondamentali e la coerenza al principio di sussidiarietà verticale e orizzontale costituiscono i confini costituzionali lungo i quali dovrà svilupparsi la futura legislazione regionale concernente il governo del territorio.
In questa prospettiva de iure condendo, si segnala che è attualmente in discussione nelle competenti Commissioni un articolato disegno di legge, proposto dalla Giunta, recante le norme di governo del territorio lombardo¹. Limitando il campo di indagine alle disposizioni che disciplinano la pianificazione del territorio (Parte I), si osserva che esse fanno proprie e sviluppano alcune scelte compiute nel corso degli ultimi anni.
In primo luogo, il Progetto di legge istituisce un modello di pianificazione comunale caratterizzato dalla sua articolazione in un Documento di piano, un Piano dei servizi e un Piano delle regole. Rispetto agli strumenti pianificatori vigenti, si può osservare che il documento di piano sostituisce il documento di inquadramento, il piano dei servizi corrisponde all’attuale e il piano delle regole sostituisce la parte prescrittiva del piano regolatore, poiché la componente “strategica” è affidata al documento di piano. Avendo i primi due valenza  programmatoria ed il terzo una funzione prescrittiva e conformativa della proprietà privata, ma essendo tutti e tre indispensabili per la formazione del documento di piano, si percepisce come i proponenti il Progetto di legge abbiano ritenuto che il processo di pianificazione si debba sviluppare in modo concatenato tra ricognizione della situazione di fatto della città consolidata disciplinata dal piano delle regole e disegno strategico contenuto nel documento di piano, il quale come si è detto con riferimento alla l.r. n. 9/1999,  fornisce una descrizione delle trasformazioni  del territorio che l’ente locale intende perseguire e che si accompagna alle previsioni di servizi ed opere pubbliche e di interesse generale contenuta nel piano dei servizi.
In secondo luogo, il Progetto di legge conferma il principio – introdotto nel corso delle ultime due legislature – della collaborazione istituzionale tra i diversi enti preposti al governo del territorio. Così, l’art. 5 dispone la costituzione di un Osservatorio permanente della programmazione territoriale, al quale partecipano gli enti locali, per il monitoraggio delle dinamiche territoriali e la valutazione degli effetti derivanti dall’attuazione degli strumenti di pianificazione. Ed ancora, l’art. 9 prevede strumenti regionali di incentivazione al coordinamento e alla collaborazione interistituzionale per la realizzazione e la gestione dei servizi, ai fini di garantire una adeguata e omogenea accessibilità ai servizi a tutta la popolazione. L’art. 16, infine, istituisce in ciascuna provincia una Conferenza dei comuni e delle comunità montane, aventi funzioni consultive e propositive nell’ambito delle materie trasferite alle province attinenti il territorio e l’urbanistica, come l’adozione del Piano territoriale provinciale.
Da ultimo, il Progetto di legge prevede la possibilità di partecipazione attiva dei soggetti privati nell’attività di pianificazione. Questi ultimi sono legittimati a fare delle proposte delle quali il comune può tenere conto in sede di approvazione del Documento di piano o di sua modifica (art. 8). Prima del conferimento dell’incarico di redazione del Piano di governo del territorio, infatti, l’Amministrazione comunale è tenuta a pubblicare avviso di avvio del procedimento su almeno un quotidiano o periodico di interesse locale, stabilendo il termine entro il quale chiunque vi abbia interesse possa presentare suggerimenti e proposte (art. 13).
Non meno importante nella ridefinizione del rapporto tra esercizio della funzione pubblica e ruolo dei cittadini, è la previsione  di strumenti compensativi e perequativi (art. 11). Si tratta di un nuovo approccio alla tecnica pianificatoria che si fonda sull’attribuzione di un valore edificatorio uniforme a tutte le proprietà che possono concorrere alla trasformazione urbanistica di uno o più ambiti del territorio. Questo valore prescinde dall’effettiva localizzazione della capacità edificatoria sulla singola proprietà.  L’edificabilità, infatti, è concentrata in aree o ambiti più ristretti, nei quali sono trasferibili i diritti edificatori di tutte le aree che concorrono ad integrare la previsione urbanistica oggetto di attuazione.
La finalità che traspare dalla previsione normativa è duplice: da un lato, garantisce l’uguaglianza delle proprietà fondiarie non solo in termini di vantaggi, ma anche per quanto attiene agli oneri di urbanizzazione e di dotazione di standard; dall’altro lato, ha come obiettivo il finanziamento della parte pubblica del piano (opere di urbanizzazione, standard), costituendo un metodo di acquisizione delle aree necessarie a soddisfare bisogni collettivi ed elevare la qualità urbana, che non presuppone il ricorso all’espropriazione, in ciò recependo un’ulteriore sollecitazione della sent. n. 179/1999 della Corte costituzionale.

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¹ Progetto di legge n. 351/2003 “Legge per il governo del territorio”, presentato il 18 luglio 2003 (DGR n. 13687).