15 - legislazione sociale

Gli indirizzi che la Regione Lombardia ha assunto negli ultimi dieci anni nel settore del welfare locale hanno dovuto misurarsi con fondamentali mutamenti di contesto, senza tener conto dei quali appare vuoto ogni discorso volto a illustrare le concrete scelte operate.
Innanzitutto si è mostrato assolutamente mobile e instabile il quadro delle competenze legislative e amministrative nell’ambito del quale situare l’operatività, non solo della Regione, ma altresì degli enti locali. Nel 1997, il terzo decentramento Bassanini rimescolava ancora le competenze decentrate, non necessariamente, si badi, nel senso di un accrescimento di quelle locali, anzi nel campo specifico dei servizi locali di welfare il nuovo impianto mostrava una forte tendenza all’accentramento statale rispetto al precedente riparto del D.P.R. 616 del 1977. E si ricordi che allora la Regione Lombardia possedeva già una legge organica in materia di assistenza, la l.r. n. 1/1986, dalla quale traspariva fortemente la volontà di procedere verso la configurazione di un vero e proprio “servizio sociale” e di attuare un’elaborata ed unitaria politica di programmazione degli interventi.
Nel procedere, in attuazione del d.lgs. n. 112/1998, con la l.r. n. 1/2000 all’identificazione delle funzioni conferite o mantenute col terzo decentramento, la Regione Lombardia, comportandosi in questo come diverse altre regioni, ha “doppiato” il metodo di intervento della legge statale, riproponendo una distribuzione di tutte le competenze già contemplate nel d.lgs. 112, senza far espresso riferimento alle competenze riservatesi dallo Stato e, senza menzionare, expressis verbis, i poteri di programmazione, ha parlato di “funzioni progettuali” (per i comuni), e di “atti di indirizzo” (per la Regione).
Dopo il terzo decentramento Bassanini, il legislatore statale approvava la “Legge-quadro per la realizzazione del Sistema integrato di interventi e servizi sociali” (l. n. 328/2000), che, come mostra icasticamente il titolo, non era diretta soltanto ad esprimere “principi fondamentali”, ma si poneva espressamente un obiettivo assai più ambizioso, quello di creare «un sistema integrato di interventi e servizi sociali». Sotto questo ostentato vessillo, la legge si dava cura di sviluppare in dettaglio un sistema universalistico di servizi e prestazioni, senza peraltro essere in grado di offrire alcuna verifica operativa circa la sufficienza della provvista economica necessaria a garantire le prestazioni o ad indicare quali di esse potessero essere garantite e quindi tradursi in “diritti sociali”.
Con molta sollecitudine venivano approvati, nei primi mesi del 2001, tutti i provvedimenti di normazione secondaria previsti dalla legge-quadro e necessari alla sua attuazione. E’ logico chiedersi la ragione di una simile sollecitudine quando, sin dal marzo 1999, era stato presentato alle Camere il disegno di legge costituzionale Amato-D’Alema (e lo stesso era già stato approvato in prima lettura) che comportava una rivoluzione nell’assetto distributivo delle competenze in materia di assistenza, che da ripartite tra Stato e regioni divenivano primarie delle regioni. Come noto, a seguito dell’approvazione della legge cost. n. 3/2001, tutto l’impianto della legge Turco sull’assistenza viene rimesso in discussione.

Il nuovo art. 117 Cost. dunque, rilascia in toto alle regioni la competenza legislativa in materia di assistenza e servizi sociali, con l’eccezione (co. 2 lett. m) della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, ma, si badi, nella misura in cui queste si colleghino a situazioni soggettive che possano considerarsi «diritti civili e sociali da garantirsi su tutto il territorio nazionale», il che, considerato lo stretto condizionamento finanziario delle prestazioni stesse, nel campo dell’assistenza si può verificare in poche e limitate ipotesi¹. Piuttosto che di competenza “residuale” delle regioni appare più corretto parlare, in virtù della caratteristica generalista della competenza regionale per rapporto a quella particolarista della legislatore statale, di competenza legislativa “primaria” regionale. Se è indubbio e incontestato che nel campo dell’assistenza e dei servizi sociali la competenza regionale debba ritenersi piena o, come preferiamo dire, “primaria”, gravi preoccupazioni suscitano alcune recenti sentenze della Corte costituzionale che hanno toccato il tema della delimitazione della materia in questione. Si tratta in particolare delle sentenze n. 370/2003 e n. 287/2004. Nel definire la materia la Corte fa giustamente riferimento all’art. 128 del d.lgs. n. 112/1998: «[…] tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti o a pagamento, e di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia». Una definizione dunque assai lata e circoscritta attraverso la sottrazione di altre materie precisamente nominate. Ora la Corte, nella prima delle due sentenze menzionate, affrontando la disciplina degli asili nido per bambini da tre mesi a tre anni contenuta nell’art. 70 della l. n. 448/2001 (Finanziaria per il 2002), la riconduce alla materia “istruzione” (a competenza concorrente), aggrappandosi ad alcune formule della più recente legislazione sia statale che regionale, in cui si fa menzione di finalità di “educazione”, di “socializzazione”e di “formazione”  - ma non, si badi, di “istruzione”  - e che si affiancano alle tradizionali finalità di sostegno alla famiglia nella cura dei figli e di supporto all’attività lavorativa dei genitori. La Corte tuttavia non sembra considerare adeguatamente il complesso impianto della materia dell’istruzione e le conseguenze di una reale inserzione in esso degli asili nido. Molto più naturale sarebbe stato confermare l’inquadramento tradizionale (anche per la giurisprudenza della stessa Corte) nel settore dell’assistenza e dei servizi sociali, il cui ampio ambito di attività, fra l’altro, non si definisce per sottrazione della materia dell’istruzione. Nella seconda delle menzionate sentenze la Corte riserva un’altra sorpresa, riconducendo la disciplina dell’assegno per ogni secondo figlio istituita con il d.l. n. 269/2003 (convertito nella l. n. 326/2003), quale provvedimento straordinario ed una tantum, anziché all’assistenza alla materia della previdenza (di competenza esclusiva statale). In questo caso la Corte mostra di ritenere l’assegno non destinato a rimuovere e superare situazioni di bisogno o di difficoltà  e lo riferisce quindi all’ambito materiale della “tutela previdenziale della maternità”, senza tener conto che questa è normalmente assicurata nell’ambito di un rapporto di lavoro, a differenza dell’assegno in questione che è destinato alla seconda maternità a prescindere dalla situazione lavorativa e reddituale. Nelle due menzionate sentenze, ancor più preoccupante della restrizione interpretativa dell’area dell’assistenza sociale, è il fatto di disconoscere praticamente la famiglia come destinatario privilegiato delle provvidenze in questione, e, implicitamente, delle misure di assistenza in generale. Proprio sotto questo profilo appare interessante la politica sociale lombarda, che, invece, esibisce una specifica legge che mette al centro la famiglia, curando che essa sia destinataria di un servizio pubblico, anche se, più propriamente, la famiglia dovrebbe essere terminale, in virtù dell’art. 31 Cost., dell’intera politica sociale.
Vi è però un’altra importante vicenda giurisprudenziale, interpretativa del nuovo testo costituzionale, che invece rafforza la consistenza della competenza legislativa regionale in materia di assistenza e di servizi sociali, ed è costituita dalla recente sent. n. 272/2004 con la quale la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale delle norme statali (art. 14 co. 2 d.l. n. 269/2003 e dell’art. 113 bis del T.U. enti locali) sulla disciplina della gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica. La Corte  riconosce che lo Stato non ha titolo di legittimazione ad intervenire nella disciplina di codesti servizi (fra i quali è centrale il posto occupato dall’assistenza e dai servizi sociali) perché in riferimento ad essi non si può fare ricorso, a causa della carenza di un mercato concorrenziale, alla competenza trasversale statale di cui all’art. 117 c.2 lett. e) “tutela della concorrenza”.
La nuova distribuzione delle competenze e delle funzioni appare dunque un indice espressamente contrario ad una concezione accentrata e universalista del procedimento generativo, cioè del farsi del sistema del welfare assistenziale. Questo è oggi il frutto di una costruzione essenzialmente locale, anche se, per gli aspetti che possano incarnare diritti sociali in senso tecnico, esso subisce il condizionamento quantitativo statale relativo ai livelli di quelle determinate prestazioni. Non può dunque riconoscersi allo Stato un potere generale di programmazione del welfare assistenziale. L’identificazione delle prestazioni per le quali garantire dei livelli essenziali dovrà avvenire con un procedimento con direzione inversa, bottom up e non top down come nei sistemi accentrati. Saranno innanzitutto i livelli locali a identificare le risorse che possono convogliare sulle prestazioni ritenute di maggiore importanza per le quali arrivare a garantire un servizio e di conseguenza un diritto sociale. In questa operazione di identificazione grande attenzione dovrà essere data alla determinazione della quantità delle prestazioni ottenibili mediante l’utilizzo di meccanismi di sussidiarietà orizzontale. Solo acquisiti i dati locali e identificati i servizi, sarà possibile addivenire alla fissazione dei livelli dei diritti sociali, con un meccanismo necessariamente di tipo convenzionale che dovrà coinvolgere le regioni non in grado di garantire il servizio perchè apportino le opportune modifiche legislative regionali, lo Stato perchè fornisca soluzioni finanziarie mediante contribuzioni proprie, e le regioni ed eventualmente lo Stato perché vengano istituite forme di perequazioni fra regioni.

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¹ Una linea interpretativa recente relativa ai diritti sociali tende ad assegnare alla Corte costituzionale la tutela del loro “nucleo irrinunciabile” anche nel caso manchi la copertura finanziaria per irragionevolezza del provvedimento finanziario di mancata copertura; la Corte in questi casi dovrebbe costringere il Parlamento a reperire la dotazione finanziaria ritenuta indispensabile. Anche se codesta interpretazione trova spunto in alcune sentenze della Corte in materia di diritto alla salute (si vedano le sentt. nn. 304/1994, 309/1999, 509/2000, 185/1998, 267/1998 e 247/1992) se ne fa qui menzione per il riverbero che può avere nel campo dei servizi sociali, riverbero certo assai limitato per raffronto al campo sanitario, ma che non si può escludere, ove si individuino secondo la dottrina citata, «nuclei essenziali di diritti sociali».

Il secondo filone di considerazioni riguardanti i condizionamenti di contesto dei provvedimenti legislativi e amministrativi, concerne la profonda crisi riguardante il reperimento dei mezzi finanziari dell’attuale sistema di welfare generalista e accentrato, che si riflette nella crisi della sua stessa concezione organizzativa. Si tratta di una crisi la cui manifestazione più appariscente si è già determinata nello stesso settore sanitario, nel quale consolidati assetti legislativi assicuravano il maggior spettro di diritti socialmente garantiti. Proprio alcune recenti disposizioni hanno eroso l’ambito delle prestazioni ottenibili, sia attraverso la massiccia introduzione di tickets che hanno riportato a carico dell’utente parte dell’onere della prestazione sanitaria, sia attraverso l’obbligatoria identificazione delle prestazioni che non soddisfano il principio di appropriatezza amministrativa e di economicità nell’utilizzazione delle risorse, identificazione prevista nelle due ultime leggi finanziarie e che, come risultato pratico, ha imposto alle regioni un ridimensionamento delle prestazioni erogabili.
A livello dottrinale l’organizzazione del nostro welfare è fortemente criticata per il suo carattere pubblico-assistenziale che impedisce, o quantomeno rallenta, lo svilupparsi di un mercato dei diversi servizi, che va in direzione contraria alla responsabilizzazione degli utenti nel momento dell’esercizio delle scelte affidate alla loro libertà e che massifica pregiudizialmente le risposte ai bisogni. Inoltre, i costi di transazione del sistema pubblicamente programmato e diretto si rivelano altissimi e, anche per questo verso, contribuiscono a rendere irresolubile il problema del trade off fra esigenze di redistribuzione delle risorse ed efficienza dei sistemi organizzativi.

In presenza di così gravi condizionamenti di contesto sembrano giustificarsi le incertezze delle politiche regionali.
Di fronte alle lentezze statali nell’emanare le disposizioni di attuazione della riforma costituzionale  e nel procedere ai trasferimenti delle strutture e dei mezzi materiali, il dovere di leale cooperazione si è tradotto, per la maggior parte delle regioni, in atteggiamenti di self restraint quando non di attendismo e di immobilità.
     L’opinione interpretativa generalmente condivisa (e riflessa anche dalla giurisprudenza costituzionale)² della piena vigenza della preesistente legislazione statale anche in ambiti transitati nella sfera della competenza primaria regionale, sino a che non siano intervenute leggi regionali di esercizio pieno delle nuove competenze acquisite, ha esercitato, nel campo che qui interessa, ulteriore influsso nello stesso senso della stabilizzazione dell’esistente, proprio perché il welfare assistenziale registrava una legislazione recentissima, di tipo organico e sistematico, appena completata con i provvedimenti di attuazione, anche se emanati in un momento che avrebbe ampiamente sconsigliato l’opportunità della messa in atto di un sistema accentrato.
In particolare, nel senso della stabilizzazione dell’esistente, si sono mosse alcune regioni, e in ispecie la Regione Emilia Romagna, ispirando il proprio comportamento alla manifesta convinzione che la legge 328/2000, con le sue disposizioni attuative, potesse considerarsi compatibile anche con il nuovo riparto dei poteri e delle funzioni conseguente alla legge cost.  3/2001. Codeste regioni hanno quindi legiferato e provveduto in ottemperanza e a completamento di tali disposizioni, operando in modo da portare a regime il funzionamento del Sistema-integrato disegnato dalla legge Turco (si veda la l.r. Emilia Romagna n. 3/2003). Da un punto di vista formale, la legge regionale dell’Emilia Romagna “doppia” la legge quadro nazionale, ponendosi essa come legge quadro e non di attuazione.
In questo difficile panorama di riferimento la Regione Lombardia ha operato con un proprio comportamento originale, battendo sostanzialmente una strada di sperimentazione in ordine agli interventi e alle tematiche che apparivano più innovative e mobilitanti di risorse umane e materiali, senza peraltro arrivare a disegnare un proprio sistema alternativo di welfare.
Se ci si volge a una considerazione di insieme dei comportamenti regionali³,  anche riconoscendo alla Lombardia, un maggior tasso di originalità creativa, sia rispetto alle regioni che hanno perseguito un disegno di razionalizzazione del settore coerente con la legge-quadro, che nei confronti di altre che pure hanno tentato l’introduzione e la sperimentazione di nuovi strumenti di intervento, non si può tuttavia arrivare a dire che si sia verificato il pericolo, da molti paventato, che, attraverso tali comportamenti, le regioni configurassero propri modelli di welfare locali, così diversificati per organizzazione, da potersi dire che l’Italia  abbia diversi sistemi di welfare locale.
Al contrario, l’aspetto più evidente del panorama che ci si presenta è quello negativo dell’assenza di politiche coerenti di welfare e di una episodicità ed estemporaneità di interventi. Pur essendo episodici ed estemporanei, gli interventi realizzati tuttavia si presentano come ricorrenti e somiglianti e non v’è dubbio che alcune regioni abbiano avuto funzioni di apripista, altre abbiano seguito modelli già segnati. Ovviamente, espisodicità ed estemporaneità non caratterizzano il comportamento di quelle (pochissime) regioni che hanno creduto nella compatibilità col nuovo quadro costituzionale della legge sul Sistema integrato. Tuttavia anche gli interventi di codeste regioni assumono fatalmente carattere precario e contingente a causa del grave tasso di inattuazione della riforma statale, che non ne permette, come si vedrà meglio qui di seguito, un completamento organico e razionale. E le stesse difficoltà di attuazione e attuabilità della riforma organica statale hanno spinto e giustificato i diversi comportamenti delle altre regioni, maggiormente segnati dalla ricerca di spazi e strumenti particolari di intervento.

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² I rappresentanti regionali, in sede di Conferenza Stato-regioni hanno tenuto ad affermare la giuridica possibilità immediata di una legislazione regionale, sia nelle materie di competenza primaria regionale, sia nelle materie a competenza ripartita con il solo rispetto dei principi fondamentali ritraibili dalla legislazione vigente non in contrasto con i nuovi dettami costituzionali. Si veda in proposito l’ordine del giorno e i documenti approvati dalla Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome il 6 dicembre 2001 in «Guida agli enti locali» de Il Sole 24 Ore», 2001, 49, p. 46 ss.
³ Si vedano i risultati del rapporto di ricerca Formez nell’ambito dei Programmi FSE 200o-2006 pubblicati sotto il titolo L’attuazione della riforma del welfare locale in, Formez Area Editoria e Documentazione, Pomezia 2003, 2 voll.; i risultati dell’indagine dell’Istituto di ricerche educative e formative pubblicati in «Guida agli enti locali», 2004, 8, p. 7 ss. sotto il titolo Politiche sociali; e i risultati dell’indagine sull’attuazione regionale della legge di riforma dell’assistenza realizzata dall’Osservatorio sulle politiche sociali del Sindacato pensionati (SPI) della Cgil pubblicati in «Guida agli enti locali», 2003, 4, p. 7 ss. sotto il titolo Welfare. Si veda anche Balduzzi R. – Di Gasperi G. (a cura di), Sanità e assistenza dopo la riforma del Titolo V, Giuffré, Milano 2002; Di Lascio F., La legislazione regionale in materia di assistenza sociale dopo la riforma del Titolo V, in, «Giornale di diritto amministrativo», 2003, 7, p. 679 ss.,; Candela A.M., Lo stato di attuazione della riforma del welfare locale nelle regioni italiane (l. 328/2000), in, Secondo rapporto sullo stato delle autonomie locali, Formez, 2003, p. 25 ss.

Non si possono comprendere le politiche sociali delle regioni (e quella in particolare della Lombardia di cui diremo meglio in seguito) se non si tiene conto che la legge quadro statele 328/2000, benché corredata di tutti i provvedimenti di normazione secondaria, soffre, come già accennato, di sostanziale e pratica inattuazione, se si fa eccezione per la parte finanziaria legata alla formazione e al riparto del “Fondo nazionale per le politiche sociali”.  Ciò costituisce ad un tempo causa ed effetto dei particolari comportamenti regionali in materia sociale e del cattivo rapporto fra politiche sociali nazionale e regionali le quali si influenzano reciprocamente in modo negativo provocando i ritardi e le inefficienze accennati.
La ragione principale dell’inattuazione della legge quadro è collegata al procedimento di identificazione dei “diritti sociali”. Non si è infatti arrivati ad una definizione, adeguata e dettagliata, dei  livelli essenziali di assistenza (LIVEAS) e non si sono identificate le prestazioni che vanno a costituire effettivi servizi e quelle che in conseguenza danno luogo ad effettivi  “diritti sociali”.
Da qui nasce anche la seconda grave difficoltà attuativa della legge nazionale, la quale, prendendo giustamente spunto, sia dalle trasformazioni che hanno implicato il passaggio alla fiscalità generale del finanziamento dei servizi sanitari e assistenziali⁴, sia dalla fitta interconnessione materiale tra sanità e assistenza, e seguendo, in questo, il “modello integrato” già da tempo messo in atto dalla legislazione lombarda con la configurazione delle Unità socio sanitarie, ha decisamente assunto la prospettiva dell’integrazione socio-sanitaria, sia nella attività programmatoria (Piani di zona e Programmi delle attività territoriali - PAT), che nella indicazione degli strumenti per il coordinamento fra ASL e comuni. Tuttavia, mentre in campo sanitario le prestazioni rientrano nel servizio pubblico e si giovano di una precisa provvista finanziaria adeguata all’erogazione dello stesso, ciò non avviene nel campo assistenziale, essendo rimasto, come si è visto, irrisolto il problema della perimetrazione esatta dei servizi assistenziali da garantire. Il che in definitiva ha impedito e impedisce sino ad oggi la realizzazione di  servizi veramente integrati.
Infine il terzo fondamentale pilastro normativo della legge, che pure soffre di inattuazione, è quello dedicato alla delineazione delle pratiche di accreditamento, autorizzazione dei servizi e delle strutture e dei sistemi di collegamento orizzontale pubblico-privato. Benché siano stati emanati il regolamento (d.P.C.M. 21.05.2001) sui “requisiti minimi strutturali e organizzativi per l’autorizzazione all’esercizio dei servizi e delle strutture” e l’atto di indirizzo e coordinamento (d.P.C.M. 30.03.2001) sui “sistemi di affidamento dei servizi alla persona”, codesti provvedimenti non hanno avuto seguito pratico da parte delle regioni, che hanno giustamente dubitato della compatibilità di tali disposizioni con le profonde modifiche delle competenze costituzionali e, in particolare, della legittimità di una generale sottoposizione ad autorizzazione dei servizi assistenziali e dell’attribuzione ai comuni delle competenze in tema di accreditamento.

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⁴ Si può ricordare che il nostro sistema di welfare, con l’incremento (per i settori sanitario e assistenziale) del modo di finanziamento mediante la fiscalità generale tende ad avvicinarsi maggiormente ai sistemi di tipo cd. Beveridge come quelli inglese e dei Paesi scandinavi (politiche operative stabilite e controllate dall’amministrazione centrale, accesso libero e universale, medici stipendiati o pagati a quota capitarla) piuttosto che ai sistemi di tipo cd. Bismark, che contraddistinguono i Paesi del centro Europa, finanziati con contributi previdenziali obbligatori versati sia dai datori di lavoro che dai lavoratori (con fondi gestiti da agenzie non governative non profit, che negoziano un budget per i servizi da fornire con gli erogatori delle prestazioni, e pagamento dei medici a prestazione).

La serie degli interventi lombardi nel campo che interessa, anche se non manca di momenti di sintesi e di sistematicità, si qualifica, come detto, sotto il profilo della sperimentazione, e appare informata a due criteri ispirativi fondamentali.
In primo luogo il valore attribuito al rapporto di collaborazione con la società civile. Secondo questo criterio compito dell’istituzione regionale è saper vedere, valorizzare, mobilitare le energie della società civile e creare luoghi di incontro e di coordinamento in grado di fare interagire, nel modo più realistico e al contempo creativo, “la politica” con “l’energia viva e operante della società”; a questo proposito viene assunta nella sua intera valenza l’ipotesi applicativa del principio di sussidiarietà concepito non in termini antinomici ma in termini cooperativi con la valenza del principio di solidarietà sociale.
In secondo luogo, criterio del comportamento regionale è la piena affermazione dell’autonomia costituzionale della Regione e la sua rivendicazione nei confronti di interventi limitativi o di interpretazioni restrittive. Con l’entrata in vigore della riforma del Titolo V della Costituzione codesto profilo del comportamento regionale si è tradotto nell’affermazione della necessità della piena attuazione della riforma stessa, del superamento dello stato di sospensione in cui versa, a causa dei comportamenti omissivi e dilatori soprattutto del centro.
Veniamo dunque a dire delle guidelines ossia degli indirizzi caratterizzanti del modello lombardo di welfare.
Un primo indirizzo caratterizzante del modello organizzativo lombardo è dato dalla integrazione della attività sanitaria e di quella assistenziale. Si tratta di un indirizzo assai risalente nel tempo, sin dall’originale e singolare istituzione delle Unità socio sanitarie locali (USSL). Esso però ha trovato un’organica e compiuta definizione legislativa solo con la fondamentale l.r. n. 31/1997  “per il riordino del servizio sanitario regionale e sua integrazione con le attività dei servizi sociali”. Il disegno organizzativo è stato poi ulteriormente perfezionato con la l.r. n. 1/2000 (Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia). L’integrazione ha condotto ad individuare nei distretti le zone o circoscrizioni unificate di intervento, e, nella delega alle ASL da parte dei comuni, il modo ordinario del collegamento ASL - comuni per l’operatività nei distretti. Per le attività integrate le ASL operano attraverso il Dipartimento per le ASSI, oppure mediante l’affidamento di tali attività a Consorzi o a forme associative fra comuni⁵; le funzioni di vigilanza comunque, si noti, sono affidate alle ASL.
Non è stato tuttavia possibile superare l’ostacolo, già rilevato, costituito dal sistema della provvista finanziaria, diverso per le attività sanitarie - pienamente funzionanti secondo la nozione tecnica di servizio pubblico universale - e le attività assistenziali. Codesta difficoltà di fondo traspare già con chiarezza nella l.r. n. 31/1997, laddove (art. 6 co. 15) si fa obbligo alle ASL di assicurare «apposita e separata contabilità delle attività socio-assistenziali attribuite dalla legge e delegate dai comuni», e si individuano le «prestazioni assistenziali di rilievo sanitario» che stanno a carico del fondo sanitario regionale. La necessità della distinzione delle attività è stata poi ribadita, a livello statale, con l’art. 3 septies del d.lgs. 502/1992 e con il d.P.C.M. 14.2.2001, mediante la necessaria ulteriore delimitazione delle prestazioni che possono considerarsi “prestazioni sanitarie a rilevanza sociale” e “prestazioni socio-sanitarie ad elevata integrazione sanitaria” e che sono poste a carico del fondo sanitario nazionale. Con riferimento a queste prestazioni, e ai “servizi” che esse vanno a concretizzare, può usarsi appropriatamente (nel senso che si tratta di veri servizi con prestazioni a provvista garantita) la dizione di “servizi sociali”. Le altre attività, definibili come “prestazioni sociali a rilevanza sanitaria” sono invece poste a carico dei comuni e potrebbero appropriatamente ancor oggi, se la terminologia non fosse superata dall’uso, definirsi come “beneficenza”, proprio perché per queste non si configurano di norma “servizi pubblici” in senso tecnico se non allorché sia compiutamente individuato l’ambito spaziale e soggettivo di necessaria destinazione e si possa configurare un diritto soggettivo dell’utente all’effettuazione della prestazione.
Al di là delle insuperabili difficoltà accennate è da riconoscersi che la politica lombarda dell’integrazione socio-sanitaria, da attuarsi prima di tutto al livello della programmazione, ha fatto da apripista non solo al comportamento di altre regioni, ma anche alle indicazioni recentemente scaturite a livello della legislazione nazionale.
Fra le alternative al modello lombardo merita menzione la sperimentazione della Regione Toscana, affacciata nel Piano sanitario regionale 2002-2004, con la istituzione della cd. società della salute, un’istituzione in cui è prevista la compartecipazione di ASL e comuni e nella quale i comuni potranno avere, oltre che compiti di programmazione, compiti di governo e di cogestione dei servizi sociali, sociosanitari e sanitari.

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⁵ Si veda l’art. 1 co. 6 della l.r. n. 31/1997 secondo il quale «la  regione individua nella gestione integrata la forma ritenuta idonea a garantire l’efficacia e l’efficienza delle attività socio-assistenziali di competenza degli enti locali. La gestione integrata è attuata attraverso la delega di funzioni socio-assistenziali di enti locali, cui restano a carico gli oneri relativi, alle Aziende sanitarie previste dall’art. 3  co. 3 del decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 502 e sue successive modificazioni e integrazioni […] ovvero attraverso i consorzi o le altre forme associative previste dalla legge 8 giugno 1990 n. 142, tra comuni o tra comunità montane […]».

La seconda caratterizzazione fondamentale del modello organizzativo lombardo, che si è venuta approfondendo negli anni recenti, è quella dell’orientazione di tutto il sistema alla libertà di scelta dell’utente. Il principio è posto a capo alla l.r. 31/1997 (art. 1 principi generali) sul servizio integrato ed è ripreso all’art. 4 co. 12 della l.r. n. 1/2000, con preciso riferimento ai servizi sociali: «[…] assicurare la fruibilità delle strutture, dei servizi e delle prestazioni, secondo modalità che garantiscano la libertà e la dignità della persona, nel rispetto della specificità dei bisogni e del diritto di libera scelta dell’utente […]».
Non è inutile osservare che simile affermazione di principio informa le modalità di organizzazione e di funzionamento dei servizi anche in contrasto e in deroga a precedenti disposizioni; in particolare codesto effetto si determina con riferimento ad alcuni vincoli limitativi posti dalla legge sui servizi socio assistenziali (l. n. 1/1986), in particolare quelli riguardanti i bacini di utenza. Ma anche per altri aspetti l’ampio riordino disciplinare effettuato dalla l.r. 1/2000 modifica indirizzi assunti in precedenza e impone una revisione interpretativa della passata legislazione.
La valorizzazione della libertà di scelta documenta la sensibilità del welfare lombardo per gli indirizzi innovativi provenienti soprattutto dal modello americano d’oltreoceano, contrario alla preordinazione delle risposte ai bisogni.
In diretta corrispondenza con la valorizzazione della libertà di scelta sta la ricerca di nuovi strumenti di collegamento col privato e, in particolare, l’ampio utilizzo dello strumento dei buoni e dei vouchers.
In conformità all’art. 4 co. 20 lett. e) della l.r. n. 1/2000 che assegna alla Regione la competenza a «definire i criteri per l’eventuale emissione, da parte dei comuni dei buoni servizio, con i quali i cittadini possono accedere, direttamente ed elettivamente, alle prestazioni del sistema regionale dei servizi sociali nell’ambito di un percorso assistenziale atto a favorire l’integrazione dei soggetti beneficiari», con DGR n. VII/7069 dell’11 novembre 2001, la Regione ha destinato una parte consistente del Fondo Sociale Regionale allo sviluppo di interventi volti al mantenimento al domicilio di soggetti fragili, da realizzarsi  mediante l’erogazione di “titoli sociali”, “buoni” e ”vouchers”⁶.
Nel campo dell’assistenza scolastica e del diritto allo studio l’art. 4 co 121 lett. e) della l.r. n. 1/2000 ha previsto l’introduzione da parte della Regione dei buoni scuola alle famiglie degli alunni frequentanti scuole statali e non statali, paritarie, legalmente riconosciute e parificate, al fine di coprire, in tutto o in parte, le spese effettivamente sostenute. Il buono è inteso e disciplinato quale strumento di sostegno alla libertà di scelta in campo educativo delle famiglie. Con l.r. n. 10/2002 sono stati introdotti criteri di valutazione della qualità dell’offerta formativa ai fini dell’erogazione dei buoni scuola.
Il sistema dei buoni scuola, che per necessità di organizzazione amministrativa prevede una soglia minima del contributo, è stato criticato perché discriminante per chi frequenta le scuole pubbliche ed è stato impugnato di fronte al TAR Lombardia Sez. II, che però, con ordinanza 3636/2000, ha rigettato il ricorso. Il modello lombardo dei buoni scuola è stato poi seguito da altre regioni: dal Veneto, dalla Liguria che ha istituito degli assegni di studio e dall’Emilia Romagna che ha istituito delle “borse di studio” con effetti similari.
Ancora nel campo della formazione professionale, l’art. 4 co. 114 della l.r. n. 1/2000 prevede dei «buoni formativi che consentano di fruire di interventi di formazione professionale e formazione continua presso strutture accreditate scelte direttamente dai soggetti interessati».
Altro strumento diretto ad incrementare la libertà di scelta dell’utente del servizio è offerto dai contributi pubblici alle scuole materne autonome di cui alla l.r. n. 8/1999, rivolti «a conseguire la parità di trattamento degli utenti delle diverse scuole statali e non statali funzionanti nel territorio (art. 1 co. 2) Tale intervento finanziario è distinto e integrativo rispetto a quello comunale, a quello per il diritto allo studio e a qualsiasi altra contribuzione prevista dalla normativa statale, regionale o da convenzione, così da integrare fino alla copertura del costo medio complessivo pro-sezione delle corrispondenti scuole statali presenti in Lombardia (art. 1 co. 3)». Interessante la scelta, orientata a promuovere la sussidiarietà orizzontale, di riservare gli interventi finanziari a scuole gestite da soggetti senza fine di lucro.
Sia i buoni e vouchers sociali che quelli scolastici intervengono in mercati affetti da malfunzionamento, in cui la mancanza di forme imprenditoriali di esercizio e la presenza di diritti speciali ed esclusivi producono distorsioni che impediscono la identificazione del prezzo di mercato del servizio e, di conseguenza, una corretta determinazione, nel caso in cui sia istituito un servizio pubblico in senso tecnico, degli oneri impropri gravanti sui fornitori dei servizi. Si tratta quindi di strumenti che potranno essere perfezionati soltanto a seguito di una adeguata azione di promozione della sussidiarietà orizzontale e, ove possibile, del mercato del servizio (magari attraverso la creazione di idonee Autorità di regolazione o l’affidamento dei compiti relativi ad enti e istituzioni locali). Insieme all’incremento della sussidiarietà orizzontale occorrerà in questi settori monitorare le asimmetrie informative eventualmente sussistenti anche negli utilizzatori dei buoni e svolgere una maggiore promozione dell’informazione sulle attività e sui servizi. In ogni modo gli utilizzatori dei buoni dimostrano in genere un grado di informazione in genere superiore a quello proprio agli utenti di servizi pubblicamente riservati e monopolizzati.

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⁶ Si veda la circolare n. 7 del 29.04.2002 della Direzione generale Famiglia e solidarietà sociale, secondo la quale il buono sociale:  «è un titolo per mezzo del quale si riconosce e sostiene, prioritariamente, l’impegno diretto dei care-giver familiari o appartenenti alle reti di solidarietà nell’accudire in maniera continuativa a un proprio congiunto in condizioni di fragilità». Il buono sociale è normalmente distribuito dai comuni. Il voucher invece, secondo la stessa circolare:  «è un titolo per mezzo del quale è possibile acquistare pacchetti di prestazioni sociali erogate da parte di care-giver professionali (es. assistenza domiciliare, pasti a domicilio, servizi di lavanderia, etc.)». I voucher invece sono distribuiti dalle ASL. Si vedano in merito anche: l’art. 4 co.13 della l.r. Lombardia n. 23/1999, la DGR Lombardia 22.12.2000 n. 2857, la DCR Lombardia 13.03.2002 n. 462 (Piano socio-sanitario regionale), la DGR Lombardia 14.o6.2002 n. 7/9379 e la DGR Lombardia 09.05.2003 n. 7/12902. Si vedano in proposito Pizzolato F., I vouchers tra libertà di scelta e diritti sociali, in «Quaderni regionali», 2003, 3, p. 851 ss.; Antiseri L. et al., Manuale del buono-scuola, Flazea, Reggio Calabria 2002.

Proprio la promozione della sussidiarietà è il titolo sotto il quale possiamo raggruppare il terzo tipo di interventi del governo lombardo nel campo del welfare. Abbiamo già accennato al più ampio obiettivo dell’incremento del rapporto fra azione politica pubblica e azione della società civile. In tutte le modalità dell’intervento della politica sociale lombarda si può scorgere, in filigrana, la volontà di valorizzazione dei soggetti della società civile in grado di offrire “utilità sociali” e la ricerca dell’effetto moltiplicatore delle “utilità sociali” che può essere perseguito attraverso la promozione di tali soggetti e del loro idoneo collegamento con le amministrazioni pubbliche mediante gli strumenti della sussidiarietà orizzontale.
In questo gruppo di interventi va innanzitutto collocata la pionieristica ed originale l.r. n. 23/1999 (Politiche regionali per la famiglia). Essa mette al centro la famiglia come soggetto degno di particolare favore per le funzioni sociali che svolge. Allo scopo dispone di agevolazioni finanziarie sui finanziamenti destinati all’acquisto della prima casa (art. 3 co. 1), prevede la concessione di prestiti sull’onore (art. 3 co. 2), la concessione «alla famiglia e al singolo soggetto portatore di handicap di contributi per l’acquisto di strumenti tecnologicamente avanzati» (art. 4 co. 4), sostiene le iniziative del privato sociale e delle famiglie dirette a organizzare, nidi famiglia, servizi nido, asili nido, banche del tempo (art. 4 co. 2), dispone buoni servizio a favore delle famiglie «al fine di garantire a domicilio prestazioni assistenziali di rilievo sanitario» a carico del fondo sanitario regionale (art. 4 co. 13). Va comunque segnalato che la legge accoglie un concetto assai allargato di famiglia come destinatario dei vantaggi disposti, concetto che si allontana da quello costituzionale dell’art. 29 della «famiglia fondata sul matrimonio». Inoltre le agevolazioni disposte non sono tanto fondate sul riconoscimento della famiglia come soggetto attivo della sussidiarietà orizzontale quanto sul concetto di “servizio pubblico alla famiglia”, quindi della famiglia come soggetto della cittadinanza (insieme alle altre situazioni personali, parentali o sociali conseguenti al menzionato intendimento allargato della famiglia) meritevole di particolare attenzione e quindi destinatario passivo delle facilitazioni.
Sempre riuscendo ad essere apripista nell’attività legislativa, la Regione Lombardia ha approvato, prima fra tutte, la l.r. n. 1/2003 di riordino delle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB). Il legislatore regionale lombardo rivendica con questa legge la propria piena competenza legislativa in materia di assistenza, derivantegli dal nuovo testo dell’art. 117 Cost. e provvede a una completa ridisciplina delle IPAB e delle Aziende di servizi alla persona (ASP), forma che deve essere assunta dalle IPAB non privatizzate, ignorando sostanzialmente il testo del d.lgs. n. 207/2001, emanato in attuazione della legge quadro sul sistema integrato dei servizi sociali, tranne che per le parti in cui la legislazione statale tocca aspetti di diritto privato. La trasformazione delle IPAB in persone giuridiche di diritto privato è resa più agevole, non solo rispetto alla disciplina statale, ma anche rispetto alla precedente disciplina regionale (ll.rr. n. 21/1990 e n. 22/1990). Certamente la legge valorizza il ruolo delle IPAB come soggetti della sussidiarietà per lo svolgimento di attività costituenti, in senso tecnico, servizi sociali, concependo come normale la loro appartenenza alla rete degli erogatori del servizio.
In direzione analoga si muove la l.r. n. 22/2001 (Azioni di sostegno e valorizzazione della funzione sociale ed educativa svolta dalle parrocchie mediante gli oratori), anche se, a differenza della legge sulle IPAB, è una legge che dispone incentivi. L’area di incidenza è quella degli interventi a favore dell’infanzia, dell’adolescenza e della famiglia. Si deve notare che la legge in commento ha una grande potenzialità estensiva in quanto l’art. 3 co. 3 afferma «il riconoscimento della funzione educativa e sociale potrà essere esteso ad altri enti che svolgano attività analoghe, previa sottoscrizione di specifici protocolli d’intesa analoghi a quelli intercorsi tra la Regione Lombardia e le diocesi lombarde, secondo modalità stabilite da apposito regolamento da emanarsi da parte della Giunta regionale, sentita la competente commissione consiliare».
Dello stesso genere degli interventi destinati a promuovere la società civile è la l.r. n. 28/1996 (Promozione, riconoscimento e sviluppo dell’associazionismo). Come nel caso precedente si tratta di una tipica legge di incentivazione, indirizzata alle associazioni, caratterizzate da un ordinamento interno democratico, che si muovono nei settori della cultura, della tutela dei diritti umani, della assistenza, della salute, dell’ambiente, dello sport, etc. I contributi sono concessi su presentazione di progetti d’attività da svolgersi anche in collaborazione con enti locali. Le stesse agevolazioni sono invece escluse per tutti quegli enti che fruiscono già di propri canali speciali di incentivazione.
Infine un intervento analogo ai precedenti, nel diverso e pur importante settore dello sport, è previsto dalla l.r. n. 26/2002 (Norme per lo sviluppo dello sport e delle professioni sportive in Lombardia). Sono incentivate le attività “sportive, amatoriali e dilettantistiche” di un ambito non profit di soggetti: federazioni sportive, associazioni sportive dilettantistiche, enti di promozione sportiva, società e circoli senza scopo di lucro, centri di aggregazione giovanile e oratori