Paolo De Carli
Capitolo 15 - Famiglia, assistenza sociale e scolastica nelle due ultime legislature della Regione Lombardia
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/istituzionale/II/decarli
Il contributo ripercorre gli indirizzi che la Regione ha assunto negli ultimi dieci anni nel settore del welfare locale in relazione a fondamentali mutamenti di contesto, senza tener conto dei quali apparirebbe vuoto ogni discorso volto a illustrare le concrete scelte operate. Rispetto ai contenuti della legislazione sociale regionale vengono evidenziate le materie nelle quali la Lombardia è riuscita ad agire come apripista nazionale con nuovi modelli teorici e di intervento.
Innanzitutto si è mostrato assolutamente mobile e instabile il quadro delle competenze legislative e amministrative nell’ambito del quale situare l’operatività, non solo della Regione, ma altresì degli enti locali.
Nel 1997, il terzo decentramento Bassanini rimescolava ancora le competenze decentrate, non necessariamente, si badi, nel senso di un accrescimento di quelle locali, anzi nel campo specifico dei servizi locali di welfare il nuovo impianto mostrava una forte tendenza all’accentramento statale rispetto al precedente riparto del d.p.r. 616 del 1977. E si ricordi che allora la Regione possedeva già una legge organica in materia di assistenza, la l.r. n. 1/986, dalla quale traspariva fortemente la volontà di procedere verso la configurazione di un vero e proprio “servizio sociale” e di attuare un’elaborata e unitaria politica di programmazione degli interventi.
Quasi contemporaneamente al terzo decentramento Bassanini, il legislatore statale approvava la “Legge-quadro per la realizzazione del Sistema integrato di interventi e servizi sociali” (l. n. 328/2000), che, come mostra icasticamente il titolo, non era diretta soltanto ad esprimere “principi fondamentali”, ma si poneva espressamente l’obiettivo, assai più ambizioso, di creare “un Sistema integrato di interventi e servizi sociali”. Sotto questo ostentato vessillo, la legge si dava cura di sviluppare in dettaglio un sistema universalistico di servizi e prestazioni, senza peraltro essere in grado di offrire alcuna verifica operativa circa la sufficienza della provvista economica necessaria a garantire le prestazioni o a indicare quali di esse potessero essere garantite e quindi tradursi in “diritti sociali”.
Il nuovo art. 117 della Cost. ha comunque rilasciato in toto alle regioni la competenza legislativa in materia di assistenza e servizi sociali, con l’eccezione (co. 2 lett. m) della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, ma nella misura in cui queste si colleghino a situazioni soggettive che possano considerarsi “diritti civili e sociali da garantirsi su tutto il territorio nazionale”, il che, considerato lo stretto condizionamento finanziario delle prestazioni stesse, nel campo dell’assistenza si può verificare in poche e limitate ipotesi.
Se è indubbio e incontestato che nel campo dell’assistenza e dei servizi sociali la competenza regionale debba ora ritenersi piena, o “primaria”, gravi preoccupazioni hanno suscitato alcune recenti sentenze della Corte costituzionale che hanno toccato il tema della delimitazione della materia in questione. Si tratta in particolare delle sentenze n. 370/2003 e n. 287/2004. Si è però verificata un’altra importante vicenda giurisprudenziale, interpretativa del nuovo testo costituzionale, che rafforza invece la consistenza della competenza legislativa regionale in materia di assistenza e di servizi sociali, ed è costituita dalla recente sent. 272/2004 con la quale la Corte costituzionale dichiara l’illegittimità costituzionale delle norme statali (art. 14 co. 2 d.l. n. 269/2003 e dell’art. 113 bis del T.U. enti locali) sulla disciplina della gestione dei servizi pubblici locali “privi di rilevanza economica” fra i quali è centrale il posto occupato dall’assistenza e dai servizi sociali.
Dopo i passaggi segnalati il punto di conclusione è quello che la nuova distribuzione delle competenze e delle funzioni appare un indice espressamente contrario a una concezione accentrata e universalista del procedimento generativo, cioè del farsi del sistema del welfare assistenziale. Questo è oggi il frutto di una costruzione essenzialmente locale, anche se, per gli aspetti che possano incarnare diritti sociali in senso tecnico, esso subisce il condizionamento quantitativo statale relativo ai livelli di quelle determinate prestazioni. Non può dunque riconoscersi allo Stato un potere generale di programmazione del welfare assistenziale. L’identificazione delle prestazioni per le quali garantire dei livelli essenziali dovrà avvenire con un procedimento con direzione inversa, bottom-up e non top-down come nei sistemi accentrati.
15.2 Il secondo condizionamento di contesto: la crisi della concezione generalista del welfare
Il secondo filone di considerazioni riguardanti i condizionamenti di contesto dei provvedimenti legislativi e amministrativi, concerne la profonda crisi riguardante il reperimento dei mezzi finanziari dell’attuale sistema di welfare generalista e accentrato, che si riflette nella crisi della sua stessa concezione organizzativa. Si tratta di una crisi la cui manifestazione più appariscente si è già determinata nello stesso settore sanitario, nel quale consolidati assetti legislativi assicuravano il maggior spettro di diritti socialmente garantiti. Proprio alcune recenti disposizioni hanno eroso l’ambito delle prestazioni ottenibili, sia attraverso la massiccia introduzione di tickets che hanno riportato a carico dell’utente parte dell’onere della prestazione sanitaria, sia attraverso l’obbligatoria identificazione delle prestazioni che non soddisfano il principio di appropriatezza amministrativa e di economicità nell’utilizzazione delle risorse, identificazione prevista nelle due ultime leggi finanziarie e che, come risultato pratico, ha imposto alle regioni un ridimensionamento delle prestazioni erogabili.
A livello dottrinale l’organizzazione del nostro welfare è fortemente criticata per il suo carattere pubblico-assistenziale che impedisce, o quantomeno rallenta, lo svilupparsi di un mercato dei diversi servizi, che va in direzione contraria alla responsabilizzazione degli utenti nel momento dell’esercizio delle scelte affidate alla loro libertà e che massifica pregiudizialmente le risposte ai bisogni. Inoltre, i costi di transazione del sistema pubblicamente programmato e diretto si rivelano altissimi e, anche per questo verso, contribuiscono a rendere irresolubile il problema del trade off fra esigenze di redistribuzione delle risorse ed efficienza dei sistemi organizzativi.
Veniamo dunque a dire delle guidelines ossia degli indirizzi caratterizzanti del modello lombardo di welfare.
15.3.1 L’integrazione dell’attività sanitaria
e di quella assistenziale
Un primo indirizzo caratterizzante del modello organizzativo lombardo è dato dalla integrazione della attività sanitaria e di quella assistenziale. Si tratta di un indirizzo assai risalente nel tempo, sin dall’originale e singolare istituzione delle Unità socio sanitarie locali (USSL). Esso però ha trovato un’organica e compiuta definizione legislativa solo con la fondamentale l.r. n. 31/1997 “per il riordino del servizio sanitario regionale e sua integrazione con le attività dei servizi sociali”. Il disegno organizzativo è stato poi ulteriormente perfezionato con la l.r. 1/2000 “Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia”. L’integrazione ha condotto ad individuare nei distretti le zone o circoscrizioni unificate di intervento, e, nella delega alle ASL da parte dei comuni, il modo ordinario del collegamento ASL-comuni per l’operatività nei distretti. Per le attività integrate le ASL operano attraverso il dipartimento per le ASSI, oppure mediante l’affidamento di tali attività a consorzi o a forme associative fra comuni; le funzioni di vigilanza comunque, si noti, sono affidate alle ASL .
Non è stato tuttavia possibile superare l’ostacolo costituito dal sistema della provvista finanziaria, diverso per le attività sanitarie e le attività assistenziali. Codesta difficoltà di fondo traspare già con chiarezza nella l.r. n. 31/1997. La necessità della distinzione delle attività è stata poi ribadita, a livello statale, con l’art. 3 septies del d.l. 502/1992 e con il d.P.C.M. 14.2.2001, mediante la necessaria ulteriore delimitazione delle prestazioni che possono considerarsi “prestazioni sanitarie a rilevanza sociale” e “prestazioni socio-sanitarie ad elevata integrazione sanitaria” e che sono poste a carico del fondo sanitario nazionale.
15.3.2 L’orientazione del sistema alla libertà di scelta dell’utente
La seconda caratterizzazione fondamentale del modello organizzativo lombardo è quella dell’orientazione di tutto il sistema alla libertà di scelta dell’utente. Non è inutile osservare che una simile affermazione di principio informa le modalità di organizzazione e di funzionamento dei servizi anche in contrasto e in deroga a precedenti disposizioni. Ma anche per altri aspetti l’ampio riordino disciplinare effettuato dalla l.r. 1/2000 modifica indirizzi assunti in precedenza e impone una revisione interpretativa della passata legislazione.
La valorizzazione della libertà di scelta documenta la sensibilità del welfare lombardo per gli indirizzi innovativi provenienti soprattutto dal modello americano d’oltreoceano, contrario alla preordinazione delle risposte ai bisogni.
In diretta corrispondenza con la valorizzazione della libertà di scelta sta la ricerca di nuovi strumenti di collegamento col privato e, in particolare, l’ampio utilizzo dello strumento dei buoni e dei vouchers in ambito socio-assistenziale, scolastico, della formazione professionale. Altro strumento diretto a incrementare la libertà di scelta dell’utente del servizio è offerto dai contributi pubblici alle scuole materne autonome di cui alla l.r. n. 8/1999.
15.3.3 La promozione della sussidiarietà
Proprio la promozione della sussidiarietà è il titolo sotto il quale possiamo raggruppare il terzo tipo di interventi del governo lombardo nel campo del welfare. Fra i grandi obiettivi della politica regionale vi è quello dell’incremento del rapporto fra azione politica pubblica e azione della società civile. In questo ambito di interventi va innanzitutto collocata la pionieristica e originale l. n. 23/1999 “Politiche regionali per la famiglia”.
Sempre riuscendo a essere apripista nell’attività legislativa, la Regione ha approvato, prima fra tutte, la legge di riordino delle IPAB (Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza – l.r. 1/2003). In direzione analoga si muove la l.r. n. 22/2001 “Azioni di sostegno e valorizzazione della funzione sociale ed educativa svolta dalle parrocchie mediante gli oratori”, anche se, a differenza della legge sulle IPAB, è una legge che dispone incentivi. Dello stesso genere degli interventi destinati a promuovere la società civile è la l.r. n. 28/1996 “Promozione, riconoscimento e sviluppo dell’associazionismo”. Infine un intervento analogo ai precedenti, nel diverso e pur importante settore dello sport, è previsto dalla l.r. n. 26/2002 “Norme per lo sviluppo dello sport e delle professioni sportive in Lombardia”.
In questo difficile panorama di riferimento la Regione ha operato con un proprio comportamento originale, battendo sostanzialmente una strada di sperimentazione in ordine agli interventi e alle tematiche che apparivano più innovative e mobilitanti di risorse umane e materiali, senza peraltro arrivare a disegnare un proprio sistema alternativo di welfare.
Il contributo ripercorre gli indirizzi che la Regione ha assunto negli ultimi dieci anni nel settore del welfare locale in relazione a fondamentali mutamenti di contesto, senza tener conto dei quali apparirebbe vuoto ogni discorso volto a illustrare le concrete scelte operate. Rispetto ai contenuti della legislazione sociale regionale vengono evidenziate le materie nelle quali la Lombardia è riuscita ad agire come apripista nazionale con nuovi modelli teorici e di intervento.
15.1 Il primo condizionamento di contesto: l’instabilità del quadro delle competenze regionali in materia di politica sociale
Innanzitutto si è mostrato assolutamente mobile e instabile il quadro delle competenze legislative e amministrative nell’ambito del quale situare l’operatività, non solo della Regione, ma altresì degli enti locali.
Nel 1997, il terzo decentramento Bassanini rimescolava ancora le competenze decentrate, non necessariamente, si badi, nel senso di un accrescimento di quelle locali, anzi nel campo specifico dei servizi locali di welfare il nuovo impianto mostrava una forte tendenza all’accentramento statale rispetto al precedente riparto del d.p.r. 616 del 1977. E si ricordi che allora la Regione possedeva già una legge organica in materia di assistenza, la l.r. n. 1/986, dalla quale traspariva fortemente la volontà di procedere verso la configurazione di un vero e proprio “servizio sociale” e di attuare un’elaborata e unitaria politica di programmazione degli interventi.
Quasi contemporaneamente al terzo decentramento Bassanini, il legislatore statale approvava la “Legge-quadro per la realizzazione del Sistema integrato di interventi e servizi sociali” (l. n. 328/2000), che, come mostra icasticamente il titolo, non era diretta soltanto ad esprimere “principi fondamentali”, ma si poneva espressamente l’obiettivo, assai più ambizioso, di creare “un Sistema integrato di interventi e servizi sociali”. Sotto questo ostentato vessillo, la legge si dava cura di sviluppare in dettaglio un sistema universalistico di servizi e prestazioni, senza peraltro essere in grado di offrire alcuna verifica operativa circa la sufficienza della provvista economica necessaria a garantire le prestazioni o a indicare quali di esse potessero essere garantite e quindi tradursi in “diritti sociali”.
Il nuovo art. 117 della Cost. ha comunque rilasciato in toto alle regioni la competenza legislativa in materia di assistenza e servizi sociali, con l’eccezione (co. 2 lett. m) della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, ma nella misura in cui queste si colleghino a situazioni soggettive che possano considerarsi “diritti civili e sociali da garantirsi su tutto il territorio nazionale”, il che, considerato lo stretto condizionamento finanziario delle prestazioni stesse, nel campo dell’assistenza si può verificare in poche e limitate ipotesi.
Se è indubbio e incontestato che nel campo dell’assistenza e dei servizi sociali la competenza regionale debba ora ritenersi piena, o “primaria”, gravi preoccupazioni hanno suscitato alcune recenti sentenze della Corte costituzionale che hanno toccato il tema della delimitazione della materia in questione. Si tratta in particolare delle sentenze n. 370/2003 e n. 287/2004. Si è però verificata un’altra importante vicenda giurisprudenziale, interpretativa del nuovo testo costituzionale, che rafforza invece la consistenza della competenza legislativa regionale in materia di assistenza e di servizi sociali, ed è costituita dalla recente sent. 272/2004 con la quale la Corte costituzionale dichiara l’illegittimità costituzionale delle norme statali (art. 14 co. 2 d.l. n. 269/2003 e dell’art. 113 bis del T.U. enti locali) sulla disciplina della gestione dei servizi pubblici locali “privi di rilevanza economica” fra i quali è centrale il posto occupato dall’assistenza e dai servizi sociali.
Dopo i passaggi segnalati il punto di conclusione è quello che la nuova distribuzione delle competenze e delle funzioni appare un indice espressamente contrario a una concezione accentrata e universalista del procedimento generativo, cioè del farsi del sistema del welfare assistenziale. Questo è oggi il frutto di una costruzione essenzialmente locale, anche se, per gli aspetti che possano incarnare diritti sociali in senso tecnico, esso subisce il condizionamento quantitativo statale relativo ai livelli di quelle determinate prestazioni. Non può dunque riconoscersi allo Stato un potere generale di programmazione del welfare assistenziale. L’identificazione delle prestazioni per le quali garantire dei livelli essenziali dovrà avvenire con un procedimento con direzione inversa, bottom-up e non top-down come nei sistemi accentrati.
15.2 Il secondo condizionamento di contesto: la crisi della concezione generalista del welfare
Il secondo filone di considerazioni riguardanti i condizionamenti di contesto dei provvedimenti legislativi e amministrativi, concerne la profonda crisi riguardante il reperimento dei mezzi finanziari dell’attuale sistema di welfare generalista e accentrato, che si riflette nella crisi della sua stessa concezione organizzativa. Si tratta di una crisi la cui manifestazione più appariscente si è già determinata nello stesso settore sanitario, nel quale consolidati assetti legislativi assicuravano il maggior spettro di diritti socialmente garantiti. Proprio alcune recenti disposizioni hanno eroso l’ambito delle prestazioni ottenibili, sia attraverso la massiccia introduzione di tickets che hanno riportato a carico dell’utente parte dell’onere della prestazione sanitaria, sia attraverso l’obbligatoria identificazione delle prestazioni che non soddisfano il principio di appropriatezza amministrativa e di economicità nell’utilizzazione delle risorse, identificazione prevista nelle due ultime leggi finanziarie e che, come risultato pratico, ha imposto alle regioni un ridimensionamento delle prestazioni erogabili.
A livello dottrinale l’organizzazione del nostro welfare è fortemente criticata per il suo carattere pubblico-assistenziale che impedisce, o quantomeno rallenta, lo svilupparsi di un mercato dei diversi servizi, che va in direzione contraria alla responsabilizzazione degli utenti nel momento dell’esercizio delle scelte affidate alla loro libertà e che massifica pregiudizialmente le risposte ai bisogni. Inoltre, i costi di transazione del sistema pubblicamente programmato e diretto si rivelano altissimi e, anche per questo verso, contribuiscono a rendere irresolubile il problema del trade off fra esigenze di redistribuzione delle risorse ed efficienza dei sistemi organizzativi.
15.3 Linee guida della legislazione sociale lombarda dell’ultimo decennio
Veniamo dunque a dire delle guidelines ossia degli indirizzi caratterizzanti del modello lombardo di welfare.
15.3.1 L’integrazione dell’attività sanitaria
e di quella assistenziale
Un primo indirizzo caratterizzante del modello organizzativo lombardo è dato dalla integrazione della attività sanitaria e di quella assistenziale. Si tratta di un indirizzo assai risalente nel tempo, sin dall’originale e singolare istituzione delle Unità socio sanitarie locali (USSL). Esso però ha trovato un’organica e compiuta definizione legislativa solo con la fondamentale l.r. n. 31/1997 “per il riordino del servizio sanitario regionale e sua integrazione con le attività dei servizi sociali”. Il disegno organizzativo è stato poi ulteriormente perfezionato con la l.r. 1/2000 “Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia”. L’integrazione ha condotto ad individuare nei distretti le zone o circoscrizioni unificate di intervento, e, nella delega alle ASL da parte dei comuni, il modo ordinario del collegamento ASL-comuni per l’operatività nei distretti. Per le attività integrate le ASL operano attraverso il dipartimento per le ASSI, oppure mediante l’affidamento di tali attività a consorzi o a forme associative fra comuni; le funzioni di vigilanza comunque, si noti, sono affidate alle ASL .
Non è stato tuttavia possibile superare l’ostacolo costituito dal sistema della provvista finanziaria, diverso per le attività sanitarie e le attività assistenziali. Codesta difficoltà di fondo traspare già con chiarezza nella l.r. n. 31/1997. La necessità della distinzione delle attività è stata poi ribadita, a livello statale, con l’art. 3 septies del d.l. 502/1992 e con il d.P.C.M. 14.2.2001, mediante la necessaria ulteriore delimitazione delle prestazioni che possono considerarsi “prestazioni sanitarie a rilevanza sociale” e “prestazioni socio-sanitarie ad elevata integrazione sanitaria” e che sono poste a carico del fondo sanitario nazionale.
15.3.2 L’orientazione del sistema alla libertà di scelta dell’utente
La seconda caratterizzazione fondamentale del modello organizzativo lombardo è quella dell’orientazione di tutto il sistema alla libertà di scelta dell’utente. Non è inutile osservare che una simile affermazione di principio informa le modalità di organizzazione e di funzionamento dei servizi anche in contrasto e in deroga a precedenti disposizioni. Ma anche per altri aspetti l’ampio riordino disciplinare effettuato dalla l.r. 1/2000 modifica indirizzi assunti in precedenza e impone una revisione interpretativa della passata legislazione.
La valorizzazione della libertà di scelta documenta la sensibilità del welfare lombardo per gli indirizzi innovativi provenienti soprattutto dal modello americano d’oltreoceano, contrario alla preordinazione delle risposte ai bisogni.
In diretta corrispondenza con la valorizzazione della libertà di scelta sta la ricerca di nuovi strumenti di collegamento col privato e, in particolare, l’ampio utilizzo dello strumento dei buoni e dei vouchers in ambito socio-assistenziale, scolastico, della formazione professionale. Altro strumento diretto a incrementare la libertà di scelta dell’utente del servizio è offerto dai contributi pubblici alle scuole materne autonome di cui alla l.r. n. 8/1999.
15.3.3 La promozione della sussidiarietà
Proprio la promozione della sussidiarietà è il titolo sotto il quale possiamo raggruppare il terzo tipo di interventi del governo lombardo nel campo del welfare. Fra i grandi obiettivi della politica regionale vi è quello dell’incremento del rapporto fra azione politica pubblica e azione della società civile. In questo ambito di interventi va innanzitutto collocata la pionieristica e originale l. n. 23/1999 “Politiche regionali per la famiglia”.
Sempre riuscendo a essere apripista nell’attività legislativa, la Regione ha approvato, prima fra tutte, la legge di riordino delle IPAB (Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza – l.r. 1/2003). In direzione analoga si muove la l.r. n. 22/2001 “Azioni di sostegno e valorizzazione della funzione sociale ed educativa svolta dalle parrocchie mediante gli oratori”, anche se, a differenza della legge sulle IPAB, è una legge che dispone incentivi. Dello stesso genere degli interventi destinati a promuovere la società civile è la l.r. n. 28/1996 “Promozione, riconoscimento e sviluppo dell’associazionismo”. Infine un intervento analogo ai precedenti, nel diverso e pur importante settore dello sport, è previsto dalla l.r. n. 26/2002 “Norme per lo sviluppo dello sport e delle professioni sportive in Lombardia”.
Conclusioni
In questo difficile panorama di riferimento la Regione ha operato con un proprio comportamento originale, battendo sostanzialmente una strada di sperimentazione in ordine agli interventi e alle tematiche che apparivano più innovative e mobilitanti di risorse umane e materiali, senza peraltro arrivare a disegnare un proprio sistema alternativo di welfare.
