18 - deregulation e semplificazione

Le due ultime legislature hanno caratterizzato in modo molto netto la tendenza, in precedenza solo accennata, alla semplificazione ed alla delegificazione. Il programma avviato in qualche misura con la legge 7 agosto 1990, n. 241, modificata nel 1993, ha ricevuto una accelerazione con le due leggi Bassanini, che, congiuntamente, hanno impostato ed avviato un profondo programma di semplificazione dell’attività amministrativa, affiancato da una consistente opera di delegificazione. Le due leve sono state utilizzate congiuntamente, sia per eliminare gli appesantimenti rivelatisi inutili, o superati, dell’attività amministrativa, sia per consentire al privato destinatario della medesima di determinarsi autonomamente e di provvedere individualmente, laddove non fosse necessaria una previa determinazione dell’amministrazione pubblica. Semplificazione e delegificazione, perciò, sono risultate strettamente connesse, in quanto il programma di alleggerimento della struttura burocratica pubblica si è accompagnato al riconoscimento di un ruolo più significativo a favore del privato. Il programma è stato condotto innanzi con determinazione negli anni immediatamente successivi all’approvazione delle due leggi Bassanini, sino all’anno 2000, ed è stato proseguito, in modo più prudente e meno sistematico negli anni successivi. Ciò è dipeso da un lato, certamente, dal venir meno di una presenza ministeriale estremamente determinata, dall’altro dalla inevitabile necessità di rallentare il programma di semplificazione anche a fronte dei rilievi e delle perplessità che il medesimo aveva sollevato: vi è stato, infatti, chi, da un lato, ha evidenziato come sul privato venissero a gravare sì facoltà ma anche pesanti oneri, dall’altro vi è stato chi ha evidenziato come l’amministrazione non possa rinunciare a un suo ruolo di guida nella individuazione e nell’eseguimento del pubblico interesse, a pena di trasformarsi in una amministrazione senza qualità.
In molti campi, comunque, la semplificazione ha avuto luogo: si pensi alla evoluzione della attività su denuncia, alla disciplina della conferenza di servizi (sempre più articolata e utilizzata con riferimento all’insediamento degli stabilimenti industriali attraverso anche il meccanismo dello sportello unico), alla semplificazione in materia sanitaria, alla disciplina del commercio ed alla liberalizzazione degli esercizi di vicinato. Parimenti è stato condotto avanti il programma di delegificazione che, per il vero, si è affiancato ad una valorizzazione non solo del ruolo dei privati ma anche del ruolo degli enti pubblici, territoriali e non, in una linea che può qualificarsi come una linea di sussidiarietà, vuoi verticale vuoi orizzontale: si pensi, per esempio, alla liberalizzazione della disciplina in materia di organizzazione universitaria.
Nelle ultime due legislature il programma avviato a livello di legge ordinaria si è poi intrecciato con la riforma costituzionale attuata con la legge cost. n. 3/2001. L’attribuzione alle regioni a statuto ordinario di una ben più ampia potestà legislativa esclusiva, l’individuazione di ipotesi enumerate di potestà legislativa esclusiva statale, la riduzione della potestà regolamentare dell’esecutivo a queste ultime materie, sono tutti elementi che hanno profondamente modificato il quadro normativo di riferimento ed il quadro delle competenze a livello costituzionale. Va detto che questa modificazione appare, oggi, più affermata sulla carta che realizzata nella sostanza, stante da una lato la prudenza delle amministrazioni regionali nell’utilizzazione dei poteri loro attribuiti, dall’altra la scarsità delle risorse che indubbiamente condiziona questo esercizio. È la miglior riprova è che l’iniziativa è tornata al legislatore statale, il quale l’ha esercitata in modo condiviso unanimemente a livello parlamentare, con la cd. “legge La Loggia”, che ha individuato le regole quanto meno transitorie per l’organizzazione dell’esercizio della potestà legislativa tanto a livello statale quanto a livello regionale. In quest’opera è altresì intervenuta la Corte costituzionale, con un imponente numero di sentenze, che hanno scontato, nella loro oscillazione, la difficoltà di interpretazione e di applicazione del rinnovato quadro costituzionale. L’attuazione del nuovo Titolo V della Costituzione è al momento soltanto abbozzata e non è stata ancora in grado di incidere sulla problematica alla quale si è accennato all’inizio, se non nel senso di rendere più prudenti in ordine alle linee della delegificazione, in relazione all’esigenza dello Stato di mantenere a livello di legge ordinaria la disciplina di numerosi settori, onde potere esercitare la funzione unificatrice ad esso attribuita, per esempio, in materia di legislazione concorrente.

L’approvazione della riforma del Titolo V della Costituzione pone, peraltro, in discussione il quadro normativo di riferimento della semplificazione e della delegificazione. Prima della riforma, invero, stante il ridotto ambito di potestà legislativa regionale, limitato, per le regioni a statuto ordinario, alle materie di legislazione concorrente di cui all’art. 117 Cost., poteva certamente affermarsi che le scelte legislative compiute del Parlamento, per quanto concerne l’assetto della pubblica amministrazione e il ruolo delle singole fonti del diritto, avevano di per sé una ricaduta a livello regionale. La direttiva riformatrice del Parlamento, perciò, poteva essere attuata in tutto il territorio nazionale.
Dopo la riforma costituzionale, a questa conclusione non si può giungere in via piana e diretta. Ed invero, nelle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, così come nelle materie di competenza concorrente, non sono inseriti ambiti nei quali possa ritenersi di per sé compresa l’organizzazione amministrativa in genere o la disciplina del procedimento amministrativo; a rigore, non vi è nemmeno una materia definita lavori pubblici o disciplina dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione. Ne consegue che un disegno riformatore unitario approvato a livello parlamentare, per ciò che concerne l’attività e l’organizzazione dell’amministrazione ed il regime delle fonti, non è detto possa essere di per sé esteso alle amministrazioni regionali; e se si immagina, come deve essere, che la potestà amministrativa regionale corrisponda alla potestà legislativa, o se si riconosce, comunque, che nel nuovo quadro costituzionale la potestà amministrativa statale è estremamente limitata, l’effettività di una riforma a livello parlamentare può essere posta in discussione.
Probabilmente, l’elemento unificante deve essere individuato o nella persistenza di limiti di carattere generale, ancorché inespressi, alla potestà legislativa esclusiva delle regioni o nella individuazione di elementi di particolare valore nei rapporti fra cittadino e amministrazione che si configurino come caratteristiche della posizione giuridica soggettiva riconosciuta all’amministrato: ed allora, si potrà ritenere che, per esempio, la disciplina del procedimento, anche laddove la medesima è organizzata in modo da ridurre il peso delle amministrazioni e da consentire una autonoma determinazione del privato, rientri fra i diritti civili e sociali che l’art. 117, co. 2, lett. m) riconosce come propri di una potestà legislativa statale esclusiva.
Il legislatore della “legge La Loggia” ha scelto una via in parte simile, ancorché non così caratterizzata quanto al fondamento, laddove ha previsto che il legislatore statale debba indicare alle regioni i principi fondamentali in materia di legislazione concorrente anche con riferimento ai principi fondamentali in materia di autorizzazioni e di concessioni, immaginando, perciò, che i principi fondamentali sull’attività amministrativa debbano essere fissati dal legislatore statale.

La Regione Lombardia ha approvato, nelle ultime due legislature, una serie di significativi interventi sia per ciò che concerne la delegificazione sia per ciò che concerne la semplificazione. Detti interventi si qualificano, come emerge, del resto, anche dal «Rapporto 2003 sullo stato della legislazione»¹, per la sottolineatura del fatto che la semplificazione e la delegificazione corrispondono ad un modello proprio della identità lombarda, che si ispira ad una visione del mondo nella quale non vi debbono essere troppi vincoli burocratici e nella quale non vi deve essere una sfiducia e un sospetto delle istituzioni verso i cittadini o dei cittadini verso le istituzioni, dovendovi, invece, essere un concorso fiducioso ed entusiasta per sviluppare le libertà, l’onestà, la laboriosità e lo spirito di iniziativa dei singoli.
Nell’ambito di questa impostazione, vi dovrà essere anche una distribuzione del potere e dei compiti dal centro alla periferia, pure in ambito regionale, per accentuare il metodo della consultazione e del confronto in tutto il territorio regionale.
La semplificazione dovrà svolgersi anche attraverso lo strumento della consultazione e dell’informazione, in modo da consentire ai cittadini di conoscere l’attività amministrativa e normativa regionale e di partecipare alla sua elaborazione ed attuazione.

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¹ Rapporto 2003 sullo stato della legislazione e sul rendimento istituzionale del Consiglio regionale. Gennaio – dicembre 2003, a cura del Servizio legislativo e legale del Consiglio regionale della Lombardia. Analoghi rapporti sono stati elaborati per gli anni 2000-2001 e 2002.

Particolarmente significative appaiono, in relazione all’intervento della Regione Lombardia, le informazioni fornite nei «Rapporti sullo stato della legislazione  e sul rendimento istituzionale del Consiglio regionale» 2000-2001 e 2002.
Dai medesimi emerge, innanzitutto, la rilevanza delle ipotesi di delegificazione, che sono state introdotte in misura assai consistente, come emerge dalla riduzione del numero delle leggi approvate sia nella VI che nella VII legislatura rispetto alle legislature precedenti (anche se, in quei Rapporti viene sottolineato, come al ridotto numero delle leggi non si accompagna in realtà un alleggerimento della normazione complessivamente dettata, in quanto, assai spesso, le nuove leggi hanno più articoli o hanno articoli con un numero più elevato di commi).
Alla riduzione del numero delle leggi si è accompagnato un incremento del numero dei regolamenti che, estremamente ridotto nella VI legislatura, è stato significativamente incrementato nella legislatura successiva, in ossequio all’orientamento, invalso presso tutte le regioni, di ritenere già affidata alla Giunta la competenza regolamentare, a seguito della riforma costituzionale introdotta con la legge n. 1/1999, pur in assenza di una corrispondente revisione statutaria. L’intervento, difforme, e in qualche misura imprevisto, della Corte costituzionale costringe ora il Consiglio a trasformare in legge i regolamenti, attraverso vari strumenti, così come avviene presso tutte le regioni; si tratta, però, evidentemente, di una soluzione soltanto transitoria, giustificata dall’intervento della Corte costituzionale, e che presso la Regione Lombardia non crea particolari problemi in termini di tempi, posto che la gestione del Consiglio regionale, attraverso le opportune modificazioni del regolamento, è mutata dalla gestione assembleare degli anni Settanta alla gestione più snella degli anni attuali.
È prevedibile, perciò, che la tendenza alla delegificazione proseguirà.

Per quanto concerne la semplificazione, parimenti significative appaiono le scelte compiute dal Consiglio regionale, essendo state individuate ipotesi specifiche di semplificazione ed apposite leggi di semplificazione, come segnalato, in particolare, nel  «Rapporto sullo stato della legislazione 2002», ove si fa riferimento alla l.r. n. 15 del 22 luglio 2002, che, oltre ad avere disposto con un impianto molto articolato, la soppressione di ben 299 leggi, attuando la delegificazione di cui si è detto, ha introdotto anche in modo generalizzato gli strumenti della denuncia di inizio attività e del silenzio-assenso, in luogo di provvedimenti amministrativi il cui rilascio non comporti l’esercizio di poteri discrezionali ed ha disposto la soppressione di organismi ritenuti non più indispensabili. Lo stesso Rapporto ricorda che altre ipotesi di semplificazione amministrativa sono state contenute in varie leggi di settore, quale la legge sullo sport (l.r. n. 26/2002, che all’art. 15, co. 1 ha sostituito all’autorizzazione la denuncia di inizio attività) e la legge in materia di fiere (l.r. n. 30/2002, che all’art. 5 ha sostituito all’autorizzazione la comunicazione di svolgimento delle manifestazioni fieristiche). È ben noto, in proposito, come a livello di Regione Lombardia l’utilizzazione, anche in concreto, degli strumenti della denuncia di inizio attività in luogo della autorizzazione sia assai diffusa, anche nel settore particolarmente importante e sensibile che è quello dell’edilizia e dell’urbanistica.

Gli interventi di semplificazione risultano anche in relazione alla disciplina legislativa più di recente introdotta, fino a quella approvata nel corrente anno 2004.
A titolo meramente esemplificativo può ricordarsi il disposto della l.r. n. 1 del 13 febbraio 2003, dedicata al riordino della disciplina delle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB) operanti in Lombardia. La legge, ispirata alla finalità di garantire il rispetto dei principi di efficienza e di efficacia, prevede l’obbligo per le IPAB di trasformarsi in Aziende di servizi alla persona ovvero in persone giuridiche di diritto privato senza scopo di lucro. Ai sensi dell’art. 3, sulla istanza di trasformazione deve esprimersi il comune; nel caso di parere contrario, l’istituto di semplificazione introdotto è un’apposita conferenza interistituzionale tra Regione, comune e IPAB, per l’assunzione della determinazione definitiva entro 30 giorni dalla convocazione.
Parimenti significativo è il disposto della l.r. n. 2 del 14 marzo 2003, dedicata alla programmazione negoziata regionale, rispetto alla quale particolarmente significativo è il procedimento previsto sia nel caso in cui vi sia la necessità di modificare gli strumenti urbanistici (si veda l’art. 5, dedicato al contratto di recupero produttivo, che introduce un meccanismo più snello per detta modificazione) sia il procedimento previsto per l’accordo di programma (all’art. 6, laddove è disciplinata anche la possibilità per i privati di presentare direttamente al comitato incaricato per l’accordo di programma delle istanze di adesione all’accordo corredate da una proposta che specifica gli impegni di spesa conseguenti). Anche in questo caso, vi è un meccanismo semplificato per l’approvazione di eventuali modificazioni urbanistiche.
La semplificazione è stata introdotta anche nella l.r. n. 10 del 14 luglio 2003 (Testo unico della disciplina dei tributi regionali), dedicata al riordino delle disposizioni legislative regionali in materia tributaria. All’art. 11, è stata espressamente prevista l’adozione di un programma di semplificazione, in modo da consentire al ricorrente di comprendere esattamente quanto gli viene richiesto ed a accelerare i procedimenti volti a richiedere allo stesso contribuente chiarimenti occorrenti per la liquidazione dell’importo richiestogli.
Da ultimo, la l.r. n. 3 del 23 febbraio 2004 dedicata alle disposizioni in materia di programmazione negoziata con valenza territoriale, è intervenuta modificando talune norme precedenti, relative agli accordi di programma, parimenti semplificandone l’approvazione.
La successiva l.r. n. 5 del 24 marzo 2004, dedicata alle leggi regionali in materia di organizzazione, sviluppo economico e territorio, ha semplificato, tra l’altro, il procedimento in relazione di orari e turni di servizio  degli impianti di distribuzione di carburante, eliminando la necessità, di norma, del nulla osta regionale, ed affidando la competenza esclusivamente al comune.
La linea di tendenza è perciò confermata.
Quanto detto, del resto, è comprovato dalle interessanti considerazioni contenute nel «Rapporto 2003 sullo stato della legislazione». Dal medesimo emerge come la riduzione dell’attività legislativa sia confermata nell’anno 2003, rispetto alla tendenza già emersa negli anni precedenti; parimenti, continua l’opera di riduzione del numero delle leggi vigenti con il risultato che al 31 dicembre 2003 le leggi vigenti, in quanto non abrogate espressamente, risultano 872, e cioè il 42% delle leggi emanate a partire dalla prima legislatura.
Vi è, viceversa, un incremento del numero dei regolamenti, che nel 2003 sono stati emanati tutti dalla Giunta, in numero di 23, con un significativo aumento rispetto agli anni precedenti, portando il totale dei regolamenti della presente legislatura a 48. Peraltro, a seguito dell’intervento delle note sentenze della Corte costituzionale la produzione regolamentare da parte della Giunta al momento si è arrestata, in attesa di una revisione dello Statuto.
Alcune leggi risultano essere di particolare rilievo, anche dal punto di vista quantitativo; per ciò che concerne la qualità, i manuali di drafting sono ormai acquisiti e le previsioni nei medesimi contenute rispettate.
Vi è, di conseguenza, complessivamente, un significativo miglioramento della produzione normativa, in quanto il numero delle disposizioni emanate è comunque ridotto (anche dal punto di vista quantitativo il numero dei commi e degli articoli non è aumentato); in parte questo è dovuto, ovviamente, all’esistenza di un corpus normativo regionale stabilizzato ed organico, ma in parte certamente anche allo sforzo che viene percorso in questa direzione, con delle disposizioni sempre più mirate. Ed, infatti, nel 2003 vi è stata l’abrogazione di cinquanta leggi espresse, in forza di puntuali interventi, con una tecnica, perciò, qualitativamente più attenta rispetto a quanto effettuato nell’anno precedente, allorché la legge di semplificazione aveva abrogato, da sola, centinaia di leggi.
L’orientamento anzidetto vale anche per quanto concerne la semplificazione che, se non ha visto nel 2003 l’approvazione di alcuna legge di semplificazione annuale analoga alla l.r. n. 15/2002, ha riportato la produzione di procedimenti semplificati e più snelli, sia per quanto concerne il testo unico della protezione civile, sia per quanto concerne la legge in tema di certificazioni sanitarie.
Dal «Rapporto 2003 sullo stato della legislazione» risulta che in un sistema che progressivamente è sempre più consolidato, come si è già detto, l’attenzione alla delegificazione ed alla semplificazione perdura; cosicché, in conclusione, non può che essere espresso un giudizio positivo sulla esperienza regionale lombarda.