Carlo Emanuele Gallo
Capitolo 18 - La delegificazione e la semplificazione nell’esperienza della Regione Lombardia
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Il contributo analizza l’applicazione dei principi di semplificazione e delegificazione nell’esperienza lombarda ricostruendo differenze e continuità tra la VI e la VII legislatura. Vengono considerati sia singoli atti normativi particolarmente rappresentativi, sia i dati di insieme presenti nei Rapporti annuali sullo stato della legislazione regionale elaborati dal Consiglio regionale della Lombardia.
18.1 La delegificazione e la semplificazione nella legislazione statale
Le due ultime legislature statali hanno caratterizzato in modo molto netto la tendenza, in precedenza solo accennata, alla semplificazione e alla delegificazione. Il programma avviato in qualche misura con la l. 7 agosto 1990, n. 241, modificata nel 1993, ha ricevuto una accelerazione con le due leggi Bassanini, che, congiuntamente, hanno impostato e avviato un profondo programma di semplificazione dell’attività amministrativa, affiancato da una consistente opera di delegificazione. Semplificazione e delegificazione, perciò, sono risultate strettamente connesse, in quanto il programma di alleggerimento della struttura burocratica pubblica si è accompagnato al riconoscimento di un ruolo più significativo a favore del privato. Il programma è stato condotto innanzi con determinazione negli anni immediatamente successivi all’approvazione delle due leggi Bassanini, sino all’anno 2000, ed è stato proseguito, in modo più prudente e meno sistematico negli anni successivi. Ciò è dipeso da un lato, certamente, dal venir meno di una presenza ministeriale estremamente determinata, dall’altro dalla inevitabile necessità di rallentare il programma di semplificazione anche a fronte dei rilievi e delle perplessità che il medesimo aveva sollevato: vi è stato, infatti, chi, da un lato, ha evidenziato come sul privato venissero a gravare sì facoltà ma anche pesanti oneri, dall’altro vi è stato chi ha evidenziato come l’amministrazione non possa rinunciare a un suo ruolo di guida nella individuazione e nell’eseguimento del pubblico interesse, a pena di trasformarsi in una amministrazione senza qualità.
In molti campi, comunque, la semplificazione ha avuto luogo: si pensi alla evoluzione della attività su denuncia, alla disciplina della conferenza di servizi (sempre più articolata e utilizzata con riferimento all’insediamento degli stabilimenti industriali attraverso anche il meccanismo dello sportello unico), alla semplificazione in materia sanitaria, alla disciplina del commercio e alla liberalizzazione degli esercizi di vicinato. Parimenti è stato condotto avanti il programma di delegificazione, che, per il vero, si è affiancato a una valorizzazione non solo del ruolo dei privati ma anche del ruolo degli enti pubblici, territoriali e non, in una linea che può qualificarsi come una linea di sussidiarietà, vuoi verticale vuoi orizzontale: si pensi, per esempio, alla liberalizzazione della disciplina in materia di organizzazione universitaria.
18.2 Il nuovo quadro costituzionale e le sue influenze sul tema
Nelle ultime due legislature il programma avviato a livello di legge ordinaria si è poi intrecciato con la riforma costituzionale attuata con la l. cost. n. 3/2001. L’approvazione della riforma del Titolo V della Costituzione pone, peraltro, in discussione il quadro normativo di riferimento della semplificazione e della delegificazione. Prima della riforma, invero, stante il ridotto ambito di potestà legislativa regionale, limitato, per le regioni a statuto ordinario, alle materie di legislazione concorrente di cui all’art. 117 Cost., poteva certamente affermarsi che le scelte legislative compiute dal Parlamento, per quanto concerne l’assetto della pubblica amministrazione e il ruolo delle singole fonti del diritto, avevano di per sé una ricaduta a livello regionale. La direttiva riformatrice del Parlamento, perciò, poteva essere attuata in tutto il territorio nazionale.
Dopo la riforma costituzionale, a questa conclusione non si può giungere in via piana e diretta. E invero, nelle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, così come nelle materie di competenza concorrente, non sono inseriti ambiti nei quali possa ritenersi di per sé compresa l’organizzazione amministrativa in genere o la disciplina del procedimento amministrativo; a rigore, non vi è nemmeno una materia definita lavori pubblici o disciplina dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione. Ne consegue che un disegno riformatore unitario approvato a livello parlamentare, per ciò che concerne l’attività e l’organizzazione dell’amministrazione e il regime delle fonti, non è detto possa essere di per sé esteso alle amministrazioni regionali.
Probabilmente, l’elemento unificante deve essere individuato o nella persistenza di limiti di carattere generale, ancorché inespressi, alla potestà legislativa esclusiva delle regioni o nella individuazione di elementi di particolare valore nei rapporti fra cittadino e amministrazione che si configurino come caratteristiche della posizione giuridica soggettiva riconosciuta all’amministrato.
18.3 L’orientamento generale della legislazione della Regione Lombardia
La Regione ha approvato, nelle ultime due legislature, una serie di significativi interventi sia per ciò che concerne la delegificazione sia per ciò che concerne la semplificazione. Detti interventi si qualificano, come emerge, del resto, anche dal Rapporto 2003 sullo stato della legislazione, per la sottolineatura del fatto che la semplificazione e la delegificazione corrispondono a un modello proprio della identità lombarda, che si ispira a una visione del mondo nella quale non vi debbono essere troppi vincoli burocratici e nella quale non vi deve essere una sfiducia e un sospetto delle istituzioni verso i cittadini o dei cittadini verso le istituzioni, dovendovi, invece, essere un concorso fiducioso ed entusiasta per sviluppare le libertà, l’onestà, la laboriosità e lo spirito di iniziativa dei singoli.
Particolarmente significative appaiono, in relazione all’intervento della Regione, le informazioni fornite nei Rapporti sullo stato della legislazione e sul rendimento istituzionale del Consiglio Regionale 2000-2001 e 2002.
Dai medesimi emerge, innanzitutto, la rilevanza delle ipotesi di delegificazione, che sono state introdotte in misura assai consistente.
Alla riduzione del numero delle leggi si è accompagnato un incremento del numero dei regolamenti, che, estremamente ridotto nella VI legislatura, è stato significativamente incrementato nella legislatura successiva, in ossequio all’orientamento, invalso presso tutte le regioni, di ritenere già affidata alla Giunta la competenza regolamentare, a seguito della riforma costituzionale introdotta con la l. cost. n. 1/1999, pur in assenza di una corrispondente revisione statutaria. L’intervento, difforme, e in qualche misura imprevisto, della Corte costituzionale costringe ora il Consiglio a trasformare in legge i regolamenti, attraverso vari strumenti, così come avviene presso tutte le regioni; si tratta, però, evidentemente, di una soluzione soltanto transitoria, giustificata dall’intervento della Corte costituzionale, e che presso la Regione non crea particolari problemi in termini di tempi, posto che la gestione del Consiglio regionale, attraverso le opportune modificazioni del regolamento, è mutata dalla gestione assembleare degli anni Settanta alla gestione più snella degli anni attuali.
È prevedibile, perciò, che la tendenza alla delegificazione proseguirà.
Per quanto concerne la semplificazione, parimenti significative appaiono le scelte compiute dal Consiglio regionale, essendo state individuate ipotesi specifiche di semplificazione, come segnalato, in particolare, nel Rapporto 2002 sullo stato della legislazione, ove si fa riferimento alla l.r. n. 15 del 22 luglio 2002, che, oltre ad avere disposto con un impianto molto articolato, la soppressione di ben 299 leggi, attuando la delegificazione di cui si è detto, ha introdotto in modo generalizzato gli strumenti della denuncia di inizio attività e del silenzio-assenso, in luogo di provvedimenti amministrativi il cui rilascio non comporti l’esercizio di poteri discrezionali e ha disposto la soppressione di organismi ritenuti non più indispensabili. Lo stesso Rapporto ricorda che altre ipotesi di semplificazione amministrativa sono state contenute in varie leggi di settore, quale la legge sullo sport (l.r. n. 26/2002, che all’art. 15, co. 1 ha sostituito all’autorizzazione la denuncia di inizio attività) e la legge in materia di fiere (l.r. n. 30/2002, che all’art. 5 ha sostituito all’autorizzazione la comunicazione di svolgimento delle manifestazioni fieristiche).
Gli interventi di semplificazione risultano anche in relazione alla disciplina legislativa più di recente introdotta, fino a quella approvata nel corrente anno 2004.
A titolo meramente esemplificativo può ricordarsi il disposto della l.r. n. 1 del 13 febbraio 2003, dedicata al riordino della disciplina delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza operanti in Lombardia.
Parimenti significativo è il disposto della l.r. n. 2 del 14 marzo 2003, dedicata alla programmazione negoziata regionale.
La semplificazione è stata introdotta anche nella l.r. n. 10 del 14 luglio 2003 (Testo unico della disciplina dei tributi regionali), dedicata al riordino delle disposizioni legislative regionali in materia tributaria. Da ultimo, la l.r. n. 3 del 23 febbraio 2004 dedicata alle disposizioni in materia di programmazione negoziata con valenza territoriale, è intervenuta modificando talune norme precedenti, relative agli accordi di programma, parimenti semplificandone l’approvazione.
La successiva l.r. n. 5 del 24 marzo 2004, dedicata alle leggi regionali in materia di organizzazione, sviluppo economico e territorio, ha semplificato, tra l’altro, il procedimento in relazione di orari e turni di servizio degli impianti di distribuzione di carburante, eliminando la necessità, di norma, del nulla osta regionale, e affidando la competenza esclusivamente al comune.
Viene confermata una linea di tendenza che si è proposta di semplificare e delegificare. Continua anche l’opera di riduzione del numero delle leggi vigenti con il risultato che al 31 dicembre 2003 le leggi vigenti, in quanto non abrogate espressamente, risultano 872, e cioè il 42% delle leggi emanate a partire dalla prima legislatura.
Vi è, viceversa, un incremento del numero dei regolamenti, che nel 2003 sono stati emanati tutti dalla Giunta, in numero di 23, con un significativo aumento rispetto agli anni precedenti, portando il totale dei regolamenti della presente legislatura a 48. Peraltro, a seguito dell’intervento delle note sentenze della Corte costituzionale la produzione regolamentare da parte della Giunta al momento si è arrestata, in attesa di una revisione dello Statuto.
Alcune leggi risultano essere di particolare rilievo, anche dal punto di vista quantitativo; per ciò che concerne la qualità, i manuali di drafting sono ormai acquisiti e le previsioni nei medesimi contenute rispettate. In conclusione non può che essere espresso un giudizio positivo sulla esperienza regionale lombarda.
Il contributo analizza l’applicazione dei principi di semplificazione e delegificazione nell’esperienza lombarda ricostruendo differenze e continuità tra la VI e la VII legislatura. Vengono considerati sia singoli atti normativi particolarmente rappresentativi, sia i dati di insieme presenti nei Rapporti annuali sullo stato della legislazione regionale elaborati dal Consiglio regionale della Lombardia.
18.1 La delegificazione e la semplificazione nella legislazione statale
Le due ultime legislature statali hanno caratterizzato in modo molto netto la tendenza, in precedenza solo accennata, alla semplificazione e alla delegificazione. Il programma avviato in qualche misura con la l. 7 agosto 1990, n. 241, modificata nel 1993, ha ricevuto una accelerazione con le due leggi Bassanini, che, congiuntamente, hanno impostato e avviato un profondo programma di semplificazione dell’attività amministrativa, affiancato da una consistente opera di delegificazione. Semplificazione e delegificazione, perciò, sono risultate strettamente connesse, in quanto il programma di alleggerimento della struttura burocratica pubblica si è accompagnato al riconoscimento di un ruolo più significativo a favore del privato. Il programma è stato condotto innanzi con determinazione negli anni immediatamente successivi all’approvazione delle due leggi Bassanini, sino all’anno 2000, ed è stato proseguito, in modo più prudente e meno sistematico negli anni successivi. Ciò è dipeso da un lato, certamente, dal venir meno di una presenza ministeriale estremamente determinata, dall’altro dalla inevitabile necessità di rallentare il programma di semplificazione anche a fronte dei rilievi e delle perplessità che il medesimo aveva sollevato: vi è stato, infatti, chi, da un lato, ha evidenziato come sul privato venissero a gravare sì facoltà ma anche pesanti oneri, dall’altro vi è stato chi ha evidenziato come l’amministrazione non possa rinunciare a un suo ruolo di guida nella individuazione e nell’eseguimento del pubblico interesse, a pena di trasformarsi in una amministrazione senza qualità.
In molti campi, comunque, la semplificazione ha avuto luogo: si pensi alla evoluzione della attività su denuncia, alla disciplina della conferenza di servizi (sempre più articolata e utilizzata con riferimento all’insediamento degli stabilimenti industriali attraverso anche il meccanismo dello sportello unico), alla semplificazione in materia sanitaria, alla disciplina del commercio e alla liberalizzazione degli esercizi di vicinato. Parimenti è stato condotto avanti il programma di delegificazione, che, per il vero, si è affiancato a una valorizzazione non solo del ruolo dei privati ma anche del ruolo degli enti pubblici, territoriali e non, in una linea che può qualificarsi come una linea di sussidiarietà, vuoi verticale vuoi orizzontale: si pensi, per esempio, alla liberalizzazione della disciplina in materia di organizzazione universitaria.
18.2 Il nuovo quadro costituzionale e le sue influenze sul tema
Nelle ultime due legislature il programma avviato a livello di legge ordinaria si è poi intrecciato con la riforma costituzionale attuata con la l. cost. n. 3/2001. L’approvazione della riforma del Titolo V della Costituzione pone, peraltro, in discussione il quadro normativo di riferimento della semplificazione e della delegificazione. Prima della riforma, invero, stante il ridotto ambito di potestà legislativa regionale, limitato, per le regioni a statuto ordinario, alle materie di legislazione concorrente di cui all’art. 117 Cost., poteva certamente affermarsi che le scelte legislative compiute dal Parlamento, per quanto concerne l’assetto della pubblica amministrazione e il ruolo delle singole fonti del diritto, avevano di per sé una ricaduta a livello regionale. La direttiva riformatrice del Parlamento, perciò, poteva essere attuata in tutto il territorio nazionale.
Dopo la riforma costituzionale, a questa conclusione non si può giungere in via piana e diretta. E invero, nelle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, così come nelle materie di competenza concorrente, non sono inseriti ambiti nei quali possa ritenersi di per sé compresa l’organizzazione amministrativa in genere o la disciplina del procedimento amministrativo; a rigore, non vi è nemmeno una materia definita lavori pubblici o disciplina dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione. Ne consegue che un disegno riformatore unitario approvato a livello parlamentare, per ciò che concerne l’attività e l’organizzazione dell’amministrazione e il regime delle fonti, non è detto possa essere di per sé esteso alle amministrazioni regionali.
Probabilmente, l’elemento unificante deve essere individuato o nella persistenza di limiti di carattere generale, ancorché inespressi, alla potestà legislativa esclusiva delle regioni o nella individuazione di elementi di particolare valore nei rapporti fra cittadino e amministrazione che si configurino come caratteristiche della posizione giuridica soggettiva riconosciuta all’amministrato.
18.3 L’orientamento generale della legislazione della Regione Lombardia
La Regione ha approvato, nelle ultime due legislature, una serie di significativi interventi sia per ciò che concerne la delegificazione sia per ciò che concerne la semplificazione. Detti interventi si qualificano, come emerge, del resto, anche dal Rapporto 2003 sullo stato della legislazione, per la sottolineatura del fatto che la semplificazione e la delegificazione corrispondono a un modello proprio della identità lombarda, che si ispira a una visione del mondo nella quale non vi debbono essere troppi vincoli burocratici e nella quale non vi deve essere una sfiducia e un sospetto delle istituzioni verso i cittadini o dei cittadini verso le istituzioni, dovendovi, invece, essere un concorso fiducioso ed entusiasta per sviluppare le libertà, l’onestà, la laboriosità e lo spirito di iniziativa dei singoli.
18.4 La delegificazione negli anni 2000-2002
Particolarmente significative appaiono, in relazione all’intervento della Regione, le informazioni fornite nei Rapporti sullo stato della legislazione e sul rendimento istituzionale del Consiglio Regionale 2000-2001 e 2002.
Dai medesimi emerge, innanzitutto, la rilevanza delle ipotesi di delegificazione, che sono state introdotte in misura assai consistente.
Alla riduzione del numero delle leggi si è accompagnato un incremento del numero dei regolamenti, che, estremamente ridotto nella VI legislatura, è stato significativamente incrementato nella legislatura successiva, in ossequio all’orientamento, invalso presso tutte le regioni, di ritenere già affidata alla Giunta la competenza regolamentare, a seguito della riforma costituzionale introdotta con la l. cost. n. 1/1999, pur in assenza di una corrispondente revisione statutaria. L’intervento, difforme, e in qualche misura imprevisto, della Corte costituzionale costringe ora il Consiglio a trasformare in legge i regolamenti, attraverso vari strumenti, così come avviene presso tutte le regioni; si tratta, però, evidentemente, di una soluzione soltanto transitoria, giustificata dall’intervento della Corte costituzionale, e che presso la Regione non crea particolari problemi in termini di tempi, posto che la gestione del Consiglio regionale, attraverso le opportune modificazioni del regolamento, è mutata dalla gestione assembleare degli anni Settanta alla gestione più snella degli anni attuali.
È prevedibile, perciò, che la tendenza alla delegificazione proseguirà.
18.5 La semplificazione negli anni 2000-2002
Per quanto concerne la semplificazione, parimenti significative appaiono le scelte compiute dal Consiglio regionale, essendo state individuate ipotesi specifiche di semplificazione, come segnalato, in particolare, nel Rapporto 2002 sullo stato della legislazione, ove si fa riferimento alla l.r. n. 15 del 22 luglio 2002, che, oltre ad avere disposto con un impianto molto articolato, la soppressione di ben 299 leggi, attuando la delegificazione di cui si è detto, ha introdotto in modo generalizzato gli strumenti della denuncia di inizio attività e del silenzio-assenso, in luogo di provvedimenti amministrativi il cui rilascio non comporti l’esercizio di poteri discrezionali e ha disposto la soppressione di organismi ritenuti non più indispensabili. Lo stesso Rapporto ricorda che altre ipotesi di semplificazione amministrativa sono state contenute in varie leggi di settore, quale la legge sullo sport (l.r. n. 26/2002, che all’art. 15, co. 1 ha sostituito all’autorizzazione la denuncia di inizio attività) e la legge in materia di fiere (l.r. n. 30/2002, che all’art. 5 ha sostituito all’autorizzazione la comunicazione di svolgimento delle manifestazioni fieristiche).
18.6 Gli orientamenti negli anni 2003-2004
Gli interventi di semplificazione risultano anche in relazione alla disciplina legislativa più di recente introdotta, fino a quella approvata nel corrente anno 2004.
A titolo meramente esemplificativo può ricordarsi il disposto della l.r. n. 1 del 13 febbraio 2003, dedicata al riordino della disciplina delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza operanti in Lombardia.
Parimenti significativo è il disposto della l.r. n. 2 del 14 marzo 2003, dedicata alla programmazione negoziata regionale.
La semplificazione è stata introdotta anche nella l.r. n. 10 del 14 luglio 2003 (Testo unico della disciplina dei tributi regionali), dedicata al riordino delle disposizioni legislative regionali in materia tributaria. Da ultimo, la l.r. n. 3 del 23 febbraio 2004 dedicata alle disposizioni in materia di programmazione negoziata con valenza territoriale, è intervenuta modificando talune norme precedenti, relative agli accordi di programma, parimenti semplificandone l’approvazione.
La successiva l.r. n. 5 del 24 marzo 2004, dedicata alle leggi regionali in materia di organizzazione, sviluppo economico e territorio, ha semplificato, tra l’altro, il procedimento in relazione di orari e turni di servizio degli impianti di distribuzione di carburante, eliminando la necessità, di norma, del nulla osta regionale, e affidando la competenza esclusivamente al comune.
Conclusioni
Viene confermata una linea di tendenza che si è proposta di semplificare e delegificare. Continua anche l’opera di riduzione del numero delle leggi vigenti con il risultato che al 31 dicembre 2003 le leggi vigenti, in quanto non abrogate espressamente, risultano 872, e cioè il 42% delle leggi emanate a partire dalla prima legislatura.
Vi è, viceversa, un incremento del numero dei regolamenti, che nel 2003 sono stati emanati tutti dalla Giunta, in numero di 23, con un significativo aumento rispetto agli anni precedenti, portando il totale dei regolamenti della presente legislatura a 48. Peraltro, a seguito dell’intervento delle note sentenze della Corte costituzionale la produzione regolamentare da parte della Giunta al momento si è arrestata, in attesa di una revisione dello Statuto.
Alcune leggi risultano essere di particolare rilievo, anche dal punto di vista quantitativo; per ciò che concerne la qualità, i manuali di drafting sono ormai acquisiti e le previsioni nei medesimi contenute rispettate. In conclusione non può che essere espresso un giudizio positivo sulla esperienza regionale lombarda.
