Il trasferimento di funzioni amministrative dalla Regione Lombardia agli enti locali, effettuato a partire dal 2000 (anche alla luce del nuovo dettato dell’art. 118 co. 1 Cost.), è in larga parte espressione del procedimento di trasferimento delle funzioni e delle risorse dallo Stato alle regioni avviato con il d.P.C.M. 21/12/2000 a seguito delle leggi Bassanini.
La fase  che ne è seguita, con le leggi regionali di recepimento, ha determinato in Lombardia un attenuato processo di decentramento amministrativo - del quale occorre definire l’effettiva portata – e di applicazione (ancorché parziale e flessibile) del principio di sussidiarietà.
Il procedimento ha dato luogo ad un serrato confronto fra la Regione  e le autonomie locali e a successivi accordi, facendo emergere quanto il processo di riforma fosse rilevante per un numero consistente di soggetti. Come emerge dall’attività dell’Osservatorio sulla riforma amministrativa e sul federalismo della Regione Lombardia¹ ciascuno di questi soggetti aveva, infatti, una duplice esigenza di conoscenza sullo stato di attuazione della riforma: la prima verso le proprie strutture interne o il proprio ambito amministrativo, la seconda rispetto ad altri livelli istituzionali, sia di identico ordinamento o dimensione organizzativa, sia di diverso livello gerarchico o funzionale.
Il quadro del decentramento lombardo è stato caratterizzato da logiche di natura regionale, ma anche da un contesto costituzionale complesso e in continuo mutamento, che ha influito sul modello politico-amministrativo voluto dalla Regione Lombardia e ha trovato ulteriori elementi di complessità nella riforma costituzionale del Titolo V.
Il processo dunque, si è svolto (e si svolge) con una certa fatica, poiché sono stati e sono numerosi gli ostacoli da superare e poiché sono in parte modificate le condizioni giuridico-politiche sulle quali si innestava il trasferimento di funzioni disposto dai decreti delegati del 1998².
Il processo di conferimento delle funzioni dalla Regione alle autonomie locali non è stato particolarmente significativo dal punto di vista della sussidiarietà verticale, nemmeno quando negli anni 2001-2002 sono state individuate le funzioni amministrative da trasferire e il livello locale idoneo a svolgerle.
Forse ha influito in termini restrittivi la compresenza di  una pluralità di strumenti e di procedure in cui la Regione Lombardia ha voluto conservare a sé, almeno nella prima fase, numerose funzioni di gestione e di pura amministrazione, non giustificabili concettualmente neppure in relazione alle profonde diversità esistenti nell’assetto normativo che disciplinava le materie e i settori oggetto di trasferimento.
Non solo: l’esame dei trasferimenti mostra che si è privilegiato il trasferimento alle province, piuttosto che ai comuni e che tale trasferimento è stato operato formalmente attraverso lo strumento della delega.
Il rapporto con gli enti locali è stato certamente intenso “politicamente“, prova ne sia il fatto che la riforma costituzionale ne prevedesse l’obbligatorietà e che la l.r. n. 1/2000 aveva istituito (in forza del co. 16 e seguenti dell’art. 1) la Conferenza delle autonomie. Ed è da aggiungere che la legge lombarda ha consentito ad altre autonomie, tutte definite (forse impropriamente) funzionali, l’ingresso a pieno titolo nella Conferenza alla quale dunque partecipano anche università, scuole, camere di commercio.
Alla luce della nuova normativa costituzionale, probabilmente,  l’intera questione potrà essere nuovamente valutata – anche a livello nazionale - sia per meglio definire la natura e conseguentemente la composizione delle conferenze, sia operando scelte precise per quanto riguarda le loro caratteristiche fondamentali, in particolare definendone le funzioni talvolta prospettate come di “consultazione” o talaltra individuate come espressione di “concertazione” (si vedano gli statuti già approvati, o in via di approvazione da parte di varie regioni).

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¹ Si veda il rapporto di ricerca 2002 dell’Osservatorio sulla riforma amministrativa ed il federalismo, Attuazione del conferimento di funzioni e valutazione di efficacia/efficienza, vol. I, tomo I “Quadro di sistema dei conferimenti”, IReR, Milano, novembre 2003.
² Basti considerare la prevalenza nei comparti della Regione del livello di governo rispetto all’attività amministrativa, profilo questo che certamente è stato favorito dal nuovo testo dell’art. 117 della Costituzione e l’abbandono del principio del parallelismo tra funzioni legislative e funzioni amministrative che sembra ormai definitivamente sancito.

I modelli di decentramento presi in considerazione dalla ricerca realizzata nell’ambito dell’Osservatorio³ sono la diretta conseguenza  delle modalità con le quali è avvenuto il trasferimento dallo Stato alle regioni e dalle regioni agli enti locali e, del resto, l’esistenza di modalità molto diversificate di allocazione delle funzioni medesime deriva già dal d. lgs. n. 112 /1998.
Sia che si tratti del modello predefinito (individuazione diretta delle funzioni da parte dello Stato); sia che si tratti del modello residuale (competenza generale riconosciuta alle regioni); o infine del modello ridistributivo (ulteriore allocazione delle funzioni da parte della Regione), si profila un decentramento che, anche per la Regione Lombardia, sembra discendere “dall’alto”, più che da un processo di condivisa preferenza (ove ne sussistessero le condizioni) con gli enti destinatari del trasferimento.
Anche quando la Regione, a seguito del trasferimento statale, è in possesso di un significativo spazio decisionale, dovendo mantenere solo le funzioni di governo e non amministrative stricto sensu, ha manifestato una certa difficoltà a applicare nei rapporti con gli enti locali le regole di sussidiarietà sancite dalla Costituzione novellata (art. 118 co. 1), che avrebbero comportato un ben più significativo trasferimento, quanto meno a favore della più rilevante espressione della sussidiarietà verticale, vale a dire le Municipalità.
Le funzioni mantenute nella competenza regionale restano numerose, certamente preponderanti rispetto a quelle trasferite agli enti locali e spesso in contraddizione con il principio di separazione tra funzione unitaria di governo e funzione amministrativa⁴.
Se le funzioni esecutive, accertative o di mera vigilanza non sono effettiva espressione di un decentramento, poichè generalmente non si traducono nel trasferimento di effettivo potere decisionale, può ben dirsi, con riferimento alla sussidiarietà verticale, che la tendenza è rimasta sostanzialmente “accentratrice”.
Non solo. Talvolta è evidenziato un rapporto preferenziale della Regione con le autonomie funzionali interessate (ad esempio le ASL), ovvero come meglio verrà illustrato più oltre, una costante ricerca di formule di gestione legate alla sussidiarietà orizzontale.
In conseguenza di questa impostazione adottata dalla Regione Lombardia nell’area economica, nel settore dell’artigianato, le funzioni più significative sono rimaste alla Regione e altrettanto è avvenuto per l’industria, per l’energia e, in misura minore, per le miniere e le risorse geotermiche e per il turismo. Sono state poi nettamente privilegiate le province, poiché le funzioni trasferite ai comuni sono di minima portata.
Analogo discorso va fatto per le materie rientranti nell’ampia area definita territoriale: urbanistica, edilizia residenziale pubblica, parchi e riserve naturali, protezione della fauna e flora, inquinamenti, opere pubbliche, viabilità e trasporti. Fa eccezione la materia degli inquinamenti e delle risorse idriche e difese del suolo e della protezione civile. Soltanto per quest’ultima sono affidate funzioni di qualche rilievo anche ai comuni.
L’area sociale vede il massimo sviluppo della sussidiarietà orizzontale e, per alcuni profili, del dialogo con le autonomie funzionali. Di conseguenza, il trasferimento delle funzioni agli enti locali fondato sulla applicazione del principio della sussidiarietà verticale ha assunto dimensioni che si possono definire molto ridotte, pur considerando, a parziale giustificazione di ciò, il privilegio assegnato a altro tipo di sussidiarietà. Infine, un esempio significativo di trasferimento di funzioni investe la polizia amministrativa.
Va ulteriormente sottolineato che il riconoscimento della dimensione orizzontale della sussidiarietà, ugualmente sancito dalla nuova Costituzione, al co. 4 dell’art. 118, nonché il perdurante favore con cui anche a livello di ulteriore riforma costituzionale il principio di sussidiarietà è considerato ha influito e potrà influire sul processo di trasferimento di funzioni agli enti locali.
Tutto ciò va riguardato tuttavia, anche in termini di comprensione di quanto è avvenuto, non potendosi pretendere che il trasferimento di funzioni operasse contestualmente con eguale forza nelle due direzioni del resto anticipate per alcuni profili dalla Regione Lombardia.
La scelta della Regione Lombardia di valorizzare la sussidiarietà orizzontale  nelle politiche in materia di famiglia (l.r. n. 23/1999), di buono scuola (l.r. n. 1/2000), attraverso il sistema dei voucher di accreditamento in sanità e assistenza sociale, con il processo di trasformazione delle IPAB e la valorizzazione delle autonomie funzionali è indice del fatto che la stessa ha voluto tradurre in concreta normativa il riconoscimento del primato  della persona e delle formazioni sociali. Non è, però, fuori luogo affermare che il comune è un ente pubblico territoriale, che in conseguenza di una storia gloriosa riconosciuta dall’art. 5 Cost. e in conseguenza di una rappresentatività direttamente collegata all’art. 2 Cost., può considerarsi esso stesso espressione della sussidiarietà ben prima (e quasi a prescindere dal fatto) che il relativo principio venisse sancito a livello costituzionale.
Dalla ricerca effettuata in materia emergono oltre alla difficoltà di una organica, ancorché approssimativa, definizione delle funzioni, che ne consenta  una identificazione unitaria, una fedeltà ambigua e del tutto parziale al modello che affida alle regioni le funzioni di governo e di programmazione  ed agli enti le funzioni amministrative in senso proprio, ciò in quanto sono loro trasferite, in prevalenza, funzioni minori, di carattere gestionale, esecutivo o di vigilanza.
C’è da domandarsi allora quanto ciò corrisponda non soltanto al decentramento, ma anche al rispetto del nuovo assetto costituzionale. Con riferimento a quest’ultimo, può e deve essere operata una valutazione che tenga conto, anche in prospettiva futura, dell’effettiva attuazione del nuovo art. 118 Cost.
La visione che vede al centro delle politiche pubbliche della Repubblica le regioni con l’esercizio dei loro poteri legislativi e amministrativi nel contesto di un sistema di cui sono parte le province, i comuni e lo stesso Stato, può apparire suggestiva, ma risulta incompatibile, per quanto attiene alle funzioni amministrative, con il ruolo centrale del principio di sussidiarietà ed anche con la pur affermata constatazione del superamento del principio di parallelismo delle competenze legislative e delle funzioni amministrative di cui, con la Costituzione precedente erano  contemporaneamente titolari le regioni.
Non credo che la necessaria unità dell’azione di governo possa essere recuperata, come da più parti è stato prospettato, mediante l’applicazione del principio dell’allocazione delle competenze secondo criteri di flessibilità e dinamicità, in apparenza funzionali ma che potrebbero depotenziare il ruolo e la funzione fondamentale dei comuni con una sostanziale elusione dei principi sanciti dagli articoli 5 e 118 della Costituzione.
L’art 117 co. 2 lett. p) della Costituzione rinnovata non corrisponde certamente agli intenti degli articoli 128 e 118 co. 1 del testo originale della Costituzione, ma deve tuttavia essere riconosciuto che le funzioni essenziali da affidare ai comuni sono definite da  leggi statali, al di là del fatto che la Regione rappresenti effettivamente il perno di un sistema locale integrato. Deve infatti essere sancita, anche sotto questo profilo, la funzione del comune come ente esponenziale di una collettività, che porta con sé la sua storia come primaria espressione del principio di sussidiarietà, e a seguito di questa constatazione l’atteggiamento della Regione nel futuro dovrebbe essere ispirato dall’idea di un criterio di residualità a favore dei comuni nel trasferimento delle funzioni amministrative.
In questo contesto le regioni  sono sì il baricentro delle attività regionali, ma in quanto centro di applicazione del principio di sussidiarietà che porta alla distribuzione delle funzioni tra gli enti locali come attribuzione diretta e non come delega.
Si può certamente riconoscere alla Regione una funzione di governo, di indirizzo propulsivo e di coordinamento; si può e si deve fare appello ad un sistema flessibile, ma non si può negare la centralità del comune e ciò in una visione di valorizzazione della sussidiarietà come del resto emerge dalla norma della Costituzione.  
Si è detto che è pressoché impossibile individuare un significativo trasferimento di funzioni amministrative vere e proprie ai comuni, mentre appare assai più incisiva la devoluzione di funzioni, non sempre esecutive o materiali, alle province. E’ opportuno completare questo riferimento con ulteriori rilievi.
Riesce molto difficile, per chi intenda interpretare con un certo rigore il concetto di sussidiarietà (in questo caso verticale)  ravvisare nel trasferimento di funzioni alle province una espressione appunto della sussidiarietà.
Al riguardo, se può apparire superato, nella realtà normativa e fattuale, il richiamo alla natura artificiale dell’ente provincia, per il quale certamente la presenza di una comunità non ha valore originario, né probabilmente costitutivo, non credo si possa prescindere dal fatto che l’attribuzione delle funzioni alle province appare caratterizzata più dalla necessità di allocare  in modo congruo e collegato alla praticabilità delle dimensioni territoriali l’insieme dei poteri trasferiti che dal riferimento all’esistenza di una comunità sottostante e alle sue esigenze. In altre parole, riesce difficile definire come ispirate allo sviluppo della sussidiarietà verticale decisioni ispirate, invece, nella realtà a ragioni prevalentemente tecniche o meramente funzionali  in quanto collegate appunto alla praticabilità dei livelli territoriali o alla contingente volontà politica di valorizzare appunto le province.
Nella dimensione della sussidiarietà verticale è fondamentalmente quella del comune o dell’unione dei comuni  solo raramente quella della provincia; dunque soltanto un trasferimento significativo di funzioni ai comuni può indurci ad affermare  che esiste un processo di trasferimento di funzioni effettivamente ispirato alla sussidiarietà.
Ma c’è di più: nel contesto della sussidierà orizzontale praticato significativamente dalla Regione Lombardia è più facilmente  al comune che si potrà fare riferimento per coniugare i due tipi di sussidiarietà (orizzontale e verticale) poiché è al comune che fanno capo in modo prevalente le formazioni sociali che l’art. 118, co. 4 intende valorizzare e irrobustire.
Alla luce di queste riflessioni l’applicazione del principio di sussidiarietà verticale  e orizzontale dovrebbe essere improntato almeno ai seguenti due principi: non praticare il frazionamento delle funzioni da conferire (ciò per evitare ogni confusione istituzionale: il cittadino deve potersi rivolgere in modo certo ad un unico responsabile dell’azione amministrativa, possibilmente il più vicino a lui, secondo il principio di “prossimità”); assicurarsi che  le leggi regionali che devono conferire le altre funzioni amministrative non contengano norme di dettaglio, ma solo i requisiti minimi essenziali per garantire uniformità nell’esercizio dell’azione, nel rispetto dell’autonomia normativa e amministrativa dell’ente responsabile.
Se verrà praticata la regola che induce a non frazionare le competenze trasferite, secondo le linee sopra descritte, anche il problema del rapporto tra potestà legislativa regionale e autonomia regolamentare e amministrativa dell’ente locale potrà trovare una più valida soluzione. In questa visione diventeranno decisivi tutti i momenti di raccordo tra livelli di governo; a questo riguardo, in attesa dell’istituzione del nuovo Consiglio delle autonomie, la Regione Lombardia dovrà utilizzare il percorso, da tempo avviato, che trova il suo centro propulsore nel sistema dell’Intesa interistituzionale⁵. In quella sede sarà possibile fin d’ora addivenire alla conclusione di accordi con gli enti locali per l’individuazione condivisa delle ulteriori funzioni in senso stretto amministrative da loro conferire.

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³ Ibid nota 1. Il rapporto redatto dall’Osservatorio sulla riforma amministrativa e il federalismo della Regione Lombardia con riferimento alla verifica delle realizzazioni della riforma Bassanini in Lombardia e, in particolare, al trasferimento delle funzioni amministrative, è complessivamente approfondito e ben organizzato. Poiché permane un sostanziale frazionamento nell’ambito delle funzioni amministrative trasferite è stato effettivamente inevitabile un certo grado di approssimazione che impedisce - anche per l’ampiezza dell’indagine svolta, riguardante oltre 30 settori oggetto di trasferimento, diversamente caratterizzati per le loro rispettive specificità - un criterio di identificazione unitario.
⁴ Ibid.
⁵ Intesa interistituzionale tra la Regione Lombardia, le province, i comuni e le comunità montane della Lombardia, Milano, 25 luglio 2003.