Giovanni Valotti
Capitolo 19 - La dimensione organizzativa della Regione Lombardia
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/istituzionale/II/valotti
Il contributo considera l’evoluzione del modello organizzativo della Regione per come si è espressa nel decennio attraverso una nuova architettura organizzativa complessiva e con le innovazioni nel rapporto con gli enti e le società regionali, nel processo di pianificazione-programmazione e controllo fino alle esperienze di e-governance e alle nuove sedi istituzionali.
Un elemento caratterizzante l’evoluzione della Regione nell’ultimo decennio è rappresentato dal rilievo attribuito al tema della modernizzazione della macchina amministrativa. A partire dall’approvazione della l.r. n. 16/1996 (“Ordinamento della struttura organizzativa e della dirigenza della giunta regionale”) è stato infatti attivato un percorso di trasformazione del modello organizzativo dell’ente, senza precedenti per intensità e continuità di investimento.
I primi anni Novanta ci avevano consegnato una Regione in buona misura “appesantita” da un lungo periodo di crescita dimensionale, progressiva articolazione della struttura organizzativa (si pensi che nel 1994 esistevano 16 coordinamenti, 133 servizi e 484 uffici), complesse e rigide procedure amministrative, un sistema di responsabilizzazione fortemente legato agli atti e agli adempimenti, un’anomala crescita delle posizioni dirigenziali (pari, sempre nel 1994, a 617).
La riforma del 1996 segna un primo importante momento di discontinuità, in linea con i principi e gli orientamenti espressi dal d.lgs. 29/1993 e con la collegata stagione di cambiamenti, definendo alcuni dei pilastri sui quali si sarebbe, negli anni successivi, costruito il nuovo modello organizzativo.
Soprattutto la riforma del 1996 segna una discontinuità nella stessa concezione degli interventi di adeguamento dell’organizzazione, configurandosi come il punto di partenza di un percorso che definitivamente abbandona l’idea del cambiamento come evento di natura straordinaria (che trova sintesi in un provvedimento legislativo), sostituendola con una visione del cambiamento stesso quale processo di apprendimento, continua innovazione, maturazione di nuove idee, valori e modalità di azione.
È evidente l’interesse di procedere dal modello burocratico a principi e soluzioni di natura manageriale. Ciò non significa che il lavoro possa considerarsi finito e che i risultati conseguiti siano tutti da considerarsi pienamente soddisfacenti. La Regione di oggi si presenta certamente con una organizzazione più moderna e al passo con i tempi, senza per questo che non si continuino a manifestare rischi di eccessivo appesantimento procedurale, lentezza decisionale, non definitivo superamento di logiche e concezioni garantiste ed egualitaristiche del passato; tutti aspetti che spesso configurano ostacoli significativi a una ulteriore accelerazione del processo di trasformazione intrapreso.
Soprattutto – e questo riguarda in particolare l’ultima fase di evoluzione dell’ente – all’enfasi progressivamente attribuita a una rilettura del ruolo regionale nella prospettiva della governance corrisponde, sul piano organizzativo, la sfida di integrare i tradizionali processi di razionalizzazione interna con il tema della gestione delle relazioni con i principali interlocutori rilevanti. Ciò anche al fine di garantire alla Regione un ruolo efficace di governo delle dinamiche evolutive del sistema socio-economico-territoriale.
L’esperienza della Regione si segnala, su questo piano, per il particolare sforzo profuso nell’adeguamento del processo generale di pianificazione, programmazione e controllo.
All’interno di tale impostazione un ruolo fondamentale ha assunto il Piano Regionale di Sviluppo (PRS) che, abbandonata la logica della programmazione centralizzata e razionale spesso risoltasi nella produzione di documenti di indirizzo generali e di esclusivo rilievo formale, declina le linee e priorità politiche e strategiche dell’ente secondo gradi di approssimazione successivi e sempre più definiti, costituendo un effettivo strumento di guida dell’ente. Il modello seguito, tipico delle metodologie di direzione per obiettivi, è quello della work breakdown structure, attraverso l’identificazione di distinti livelli di programmazione tra di loro strettamente correlati: i macro-obiettivi, gli obiettivi programmatici, specifici e gestionali. “[…] con il passaggio dal macro obiettivo all’obiettivo programmatico e successivamente allo specifico e infine al gestionale, si traduce l’indicazione strategica in scelte progettuali sempre più precise, sino ad arrivare al livello degli obiettivi gestionali che sono veri e propri progetti che richiedono di essere sostenuti da risorse finanziarie, organizzative e di personale definite” (PRS – VII legislatura).
Oltre che rappresentare uno strumento di più efficace governo dell’ente, il sistema generale di programmazione e controllo, ha costituito un tassello fondamentale nella diffusione della cultura della responsabilizzazione sui risultati e, alla fine, nel processo di più compiuto riconoscimento del ruolo e dell’autonomia dirigenziale.
Il governo e lo sviluppo del sistema di programmazione e controllo ha altresì condotto alla creazione di specifici presidi organizzativi (unità specialistiche dedicate) e alla crescita di nuove professionalità.
Come solitamente si verifica per tutti i sistemi di gestione complessi, è per contro sempre sullo sfondo il rischio di burocratizzazione (ovvero di appesantimento delle fasi e dei processi di impiego, del sistema di rilevazione, del sistema di rendicontazione) a discapito dell’efficacia e dell’effettivo utilizzo del sistema di programmazione e controllo ai fini di governo e decisionali. Da questo punto di vista è decisiva la qualità del sistema informativo di supporto, in grado o meno di garantire la fruibilità e tempestività dei dati utili e necessari.
Anche al fine di scongiurare tali rischi, nell’ultimo periodo la Regione appare impegnata in un processo di affinamento e continuo miglioramento del sistema di programmazione e controllo che assume tra le linee di sviluppo principali:
- un’ulteriore sofisticazione del processo di definizione del quadro degli obiettivi annuali e dei correlati sistemi di misurazione e indicatori di verifica;
- la piena integrazione nel sistema generale di programmazione e controllo dell’insieme degli enti strumentali e aziende controllate, in ragione del crescente rilievo assunto dalla scelte di affidamento a questi soggetti di parti qualificanti dell’attività;
- il miglioramento della fase di rendicontazione e rappresentazione dei risultati, anche nella prospettiva di aumentare il livello di accountability della Regione nei confronti delle principali categorie di portatori di interessi.
La Regione ha fin dalla seconda metà degli anni Novanta avviato importanti e innovative sperimentazioni collegate alla diffusione dell’ICT all’interno dell’ente e, più in generale, nel sistema pubblico regionale. Recentemente, la stessa Regione ha messo a punto un piano per la diffusione dell’informazione in Lombardia, identificando il ruolo delle nuove tecnologie al tempo stesso quale strumento per l’esercizio di una effettiva azione di governance, garanzia di partecipazione dei cittadini (e-democracy) e acceleratore del cambiamento, anche attraverso il sostegno all’azione in una logica di rete.
Costituiscono priorità del piano di azione della Regione: il garantire l’accesso a tutti i cittadini nella “società dell’informazione”; la realizzazione della trasformazione digitale delle amministrazioni pubbliche; il rafforzamento del sistema formativo finalizzato sia alla creazione di professionalità specialistiche che ai processi di alfabetizzazione digitale; il sostegno all’evoluzione digitale dell’impresa.
Il piano è attualmente in fase di attuazione, attraverso lo sviluppo di numerosi specifici progetti lungo le linee sopra evidenziate.
Nell’insieme l’approccio adottato dalla Regione segna il passaggio, come evidenziato nel piano stesso, dal “concetto di e-government, inteso come l’insieme dei progetti che permettono alla Pubblica Amministrazione di mettere a disposizione del cittadino una comunicazione più trasparente e servizi più efficaci, […] a quello di e-governance, all’interno della quale sono ricomprese le azioni che l’intero sistema regionale (con le sue componenti economiche, sociali e politiche) deve mettere in campo per garantire una diffusione della società dell’informazione efficace e condivisa”.
Coerente con la nuova prospettiva della governance appare anche la scelta della Regione, attuata a partire dalla fine degli anni Novanta, relativa alla creazione di sedi territoriali decentrate.
La mission di queste strutture è quella di agevolare il dialogo tra la Regione, gli enti locali e le diverse realtà rappresentative nel territorio, per condividere con le realtà locali linee di indirizzo e obiettivi di sviluppo individuati nel PRS.
Nella complessità delle funzioni loro assegnate, le sedi territoriali sono ormai diventate dei punti di riferimento, sia per gli interlocutori esterni, sia per la Regione. Attualmente sono operative dieci sedi territoriali, con competenza sul territorio delle rispettive province, presso le quali sono distaccati oltre cinquecento dipendenti regionali.
Non da ultimo, di particolare rilievo nell’ultima fase della seconda legislatura appare l’investimento della Regione sul piano della creazione di nuove sedi e della riqualificazione di edifici esistenti.
In questa prospettiva la Regione intende proporsi non solo quale ente di governo, ma come committente di progetti di largo respiro in campo architettonico, urbanistico, storico e culturale.
Di particolare importanza il progetto per la nuova sede, poichè oltre al rilievo che riveste all’interno dell’ente (volontà di dotarsi di spazi adeguati, da punto di vista logistico, impiantistico e telematico, che permettano di superare criticità di carattere organizzativo e tecnico), si tratta di un insediamento di dimensioni rilevanti, che assume un significato più generale legato al contesto urbano nel quale si andrà a inserire. In particolare la Regione con questa operazione diventa promotrice di un intervento di rifunzionalizzazione e riqualificazione urbanistica di un’area nel cuore della città di Milano, degradata e da decenni in stato di abbandono quale è l’area Garibaldi-Repubblica.
Si può convenire sugli sforzi compiuti dalla Regione in ambito organizzativo finalizzati a garantire flessibilità nell’impiego delle risorse; efficienza decisionale e adattabilità al cambiamento delle condizioni di contesto; alta specializzazione e competenza; capacità di operare in raccordo con altre organizzazioni (pubbliche e private).
L’evoluzione verso modelli di “organizzazione professionale”, forme di organizzazione “piatta o snella”, un’enfasi crescente sulla responsabilizzazione per processi e progetti, lo sviluppo ulteriore di logiche di networking rappresentano aree di investimento sulle quali la Regione sta iniziando a operare e che la vedranno impegnata per il prossimo futuro.
Il contributo considera l’evoluzione del modello organizzativo della Regione per come si è espressa nel decennio attraverso una nuova architettura organizzativa complessiva e con le innovazioni nel rapporto con gli enti e le società regionali, nel processo di pianificazione-programmazione e controllo fino alle esperienze di e-governance e alle nuove sedi istituzionali.
19.1 L’evoluzione del modello organizzativo
Un elemento caratterizzante l’evoluzione della Regione nell’ultimo decennio è rappresentato dal rilievo attribuito al tema della modernizzazione della macchina amministrativa. A partire dall’approvazione della l.r. n. 16/1996 (“Ordinamento della struttura organizzativa e della dirigenza della giunta regionale”) è stato infatti attivato un percorso di trasformazione del modello organizzativo dell’ente, senza precedenti per intensità e continuità di investimento.
I primi anni Novanta ci avevano consegnato una Regione in buona misura “appesantita” da un lungo periodo di crescita dimensionale, progressiva articolazione della struttura organizzativa (si pensi che nel 1994 esistevano 16 coordinamenti, 133 servizi e 484 uffici), complesse e rigide procedure amministrative, un sistema di responsabilizzazione fortemente legato agli atti e agli adempimenti, un’anomala crescita delle posizioni dirigenziali (pari, sempre nel 1994, a 617).
La riforma del 1996 segna un primo importante momento di discontinuità, in linea con i principi e gli orientamenti espressi dal d.lgs. 29/1993 e con la collegata stagione di cambiamenti, definendo alcuni dei pilastri sui quali si sarebbe, negli anni successivi, costruito il nuovo modello organizzativo.
Soprattutto la riforma del 1996 segna una discontinuità nella stessa concezione degli interventi di adeguamento dell’organizzazione, configurandosi come il punto di partenza di un percorso che definitivamente abbandona l’idea del cambiamento come evento di natura straordinaria (che trova sintesi in un provvedimento legislativo), sostituendola con una visione del cambiamento stesso quale processo di apprendimento, continua innovazione, maturazione di nuove idee, valori e modalità di azione.
È evidente l’interesse di procedere dal modello burocratico a principi e soluzioni di natura manageriale. Ciò non significa che il lavoro possa considerarsi finito e che i risultati conseguiti siano tutti da considerarsi pienamente soddisfacenti. La Regione di oggi si presenta certamente con una organizzazione più moderna e al passo con i tempi, senza per questo che non si continuino a manifestare rischi di eccessivo appesantimento procedurale, lentezza decisionale, non definitivo superamento di logiche e concezioni garantiste ed egualitaristiche del passato; tutti aspetti che spesso configurano ostacoli significativi a una ulteriore accelerazione del processo di trasformazione intrapreso.
Soprattutto – e questo riguarda in particolare l’ultima fase di evoluzione dell’ente – all’enfasi progressivamente attribuita a una rilettura del ruolo regionale nella prospettiva della governance corrisponde, sul piano organizzativo, la sfida di integrare i tradizionali processi di razionalizzazione interna con il tema della gestione delle relazioni con i principali interlocutori rilevanti. Ciò anche al fine di garantire alla Regione un ruolo efficace di governo delle dinamiche evolutive del sistema socio-economico-territoriale.
19.2 L’evoluzione della programmazione regionale come strumento di governo
L’esperienza della Regione si segnala, su questo piano, per il particolare sforzo profuso nell’adeguamento del processo generale di pianificazione, programmazione e controllo.
All’interno di tale impostazione un ruolo fondamentale ha assunto il Piano Regionale di Sviluppo (PRS) che, abbandonata la logica della programmazione centralizzata e razionale spesso risoltasi nella produzione di documenti di indirizzo generali e di esclusivo rilievo formale, declina le linee e priorità politiche e strategiche dell’ente secondo gradi di approssimazione successivi e sempre più definiti, costituendo un effettivo strumento di guida dell’ente. Il modello seguito, tipico delle metodologie di direzione per obiettivi, è quello della work breakdown structure, attraverso l’identificazione di distinti livelli di programmazione tra di loro strettamente correlati: i macro-obiettivi, gli obiettivi programmatici, specifici e gestionali. “[…] con il passaggio dal macro obiettivo all’obiettivo programmatico e successivamente allo specifico e infine al gestionale, si traduce l’indicazione strategica in scelte progettuali sempre più precise, sino ad arrivare al livello degli obiettivi gestionali che sono veri e propri progetti che richiedono di essere sostenuti da risorse finanziarie, organizzative e di personale definite” (PRS – VII legislatura).
Oltre che rappresentare uno strumento di più efficace governo dell’ente, il sistema generale di programmazione e controllo, ha costituito un tassello fondamentale nella diffusione della cultura della responsabilizzazione sui risultati e, alla fine, nel processo di più compiuto riconoscimento del ruolo e dell’autonomia dirigenziale.
Il governo e lo sviluppo del sistema di programmazione e controllo ha altresì condotto alla creazione di specifici presidi organizzativi (unità specialistiche dedicate) e alla crescita di nuove professionalità.
Come solitamente si verifica per tutti i sistemi di gestione complessi, è per contro sempre sullo sfondo il rischio di burocratizzazione (ovvero di appesantimento delle fasi e dei processi di impiego, del sistema di rilevazione, del sistema di rendicontazione) a discapito dell’efficacia e dell’effettivo utilizzo del sistema di programmazione e controllo ai fini di governo e decisionali. Da questo punto di vista è decisiva la qualità del sistema informativo di supporto, in grado o meno di garantire la fruibilità e tempestività dei dati utili e necessari.
Anche al fine di scongiurare tali rischi, nell’ultimo periodo la Regione appare impegnata in un processo di affinamento e continuo miglioramento del sistema di programmazione e controllo che assume tra le linee di sviluppo principali:
- un’ulteriore sofisticazione del processo di definizione del quadro degli obiettivi annuali e dei correlati sistemi di misurazione e indicatori di verifica;
- la piena integrazione nel sistema generale di programmazione e controllo dell’insieme degli enti strumentali e aziende controllate, in ragione del crescente rilievo assunto dalla scelte di affidamento a questi soggetti di parti qualificanti dell’attività;
- il miglioramento della fase di rendicontazione e rappresentazione dei risultati, anche nella prospettiva di aumentare il livello di accountability della Regione nei confronti delle principali categorie di portatori di interessi.
19.3 Dall’e-government all’e-governance
La Regione ha fin dalla seconda metà degli anni Novanta avviato importanti e innovative sperimentazioni collegate alla diffusione dell’ICT all’interno dell’ente e, più in generale, nel sistema pubblico regionale. Recentemente, la stessa Regione ha messo a punto un piano per la diffusione dell’informazione in Lombardia, identificando il ruolo delle nuove tecnologie al tempo stesso quale strumento per l’esercizio di una effettiva azione di governance, garanzia di partecipazione dei cittadini (e-democracy) e acceleratore del cambiamento, anche attraverso il sostegno all’azione in una logica di rete.
Costituiscono priorità del piano di azione della Regione: il garantire l’accesso a tutti i cittadini nella “società dell’informazione”; la realizzazione della trasformazione digitale delle amministrazioni pubbliche; il rafforzamento del sistema formativo finalizzato sia alla creazione di professionalità specialistiche che ai processi di alfabetizzazione digitale; il sostegno all’evoluzione digitale dell’impresa.
Il piano è attualmente in fase di attuazione, attraverso lo sviluppo di numerosi specifici progetti lungo le linee sopra evidenziate.
Nell’insieme l’approccio adottato dalla Regione segna il passaggio, come evidenziato nel piano stesso, dal “concetto di e-government, inteso come l’insieme dei progetti che permettono alla Pubblica Amministrazione di mettere a disposizione del cittadino una comunicazione più trasparente e servizi più efficaci, […] a quello di e-governance, all’interno della quale sono ricomprese le azioni che l’intero sistema regionale (con le sue componenti economiche, sociali e politiche) deve mettere in campo per garantire una diffusione della società dell’informazione efficace e condivisa”.
19.4 Le sedi territoriali regionali
Coerente con la nuova prospettiva della governance appare anche la scelta della Regione, attuata a partire dalla fine degli anni Novanta, relativa alla creazione di sedi territoriali decentrate.
La mission di queste strutture è quella di agevolare il dialogo tra la Regione, gli enti locali e le diverse realtà rappresentative nel territorio, per condividere con le realtà locali linee di indirizzo e obiettivi di sviluppo individuati nel PRS.
Nella complessità delle funzioni loro assegnate, le sedi territoriali sono ormai diventate dei punti di riferimento, sia per gli interlocutori esterni, sia per la Regione. Attualmente sono operative dieci sedi territoriali, con competenza sul territorio delle rispettive province, presso le quali sono distaccati oltre cinquecento dipendenti regionali.
19.5 Le sedi istituzionali della Regione Lombardia
Non da ultimo, di particolare rilievo nell’ultima fase della seconda legislatura appare l’investimento della Regione sul piano della creazione di nuove sedi e della riqualificazione di edifici esistenti.
In questa prospettiva la Regione intende proporsi non solo quale ente di governo, ma come committente di progetti di largo respiro in campo architettonico, urbanistico, storico e culturale.
Di particolare importanza il progetto per la nuova sede, poichè oltre al rilievo che riveste all’interno dell’ente (volontà di dotarsi di spazi adeguati, da punto di vista logistico, impiantistico e telematico, che permettano di superare criticità di carattere organizzativo e tecnico), si tratta di un insediamento di dimensioni rilevanti, che assume un significato più generale legato al contesto urbano nel quale si andrà a inserire. In particolare la Regione con questa operazione diventa promotrice di un intervento di rifunzionalizzazione e riqualificazione urbanistica di un’area nel cuore della città di Milano, degradata e da decenni in stato di abbandono quale è l’area Garibaldi-Repubblica.
Conclusioni
Si può convenire sugli sforzi compiuti dalla Regione in ambito organizzativo finalizzati a garantire flessibilità nell’impiego delle risorse; efficienza decisionale e adattabilità al cambiamento delle condizioni di contesto; alta specializzazione e competenza; capacità di operare in raccordo con altre organizzazioni (pubbliche e private).
L’evoluzione verso modelli di “organizzazione professionale”, forme di organizzazione “piatta o snella”, un’enfasi crescente sulla responsabilizzazione per processi e progetti, lo sviluppo ulteriore di logiche di networking rappresentano aree di investimento sulle quali la Regione sta iniziando a operare e che la vedranno impegnata per il prossimo futuro.
