10 - partenariato: gli strumenti

Non può mancare nell’analisi dell’attività istituzionale della Regione Lombardia negli ultimi dieci anni - accanto alle più tradizionali descrizioni dello stato delle istituzioni regionali e delle loro attività  nei diversi settori di governo - una parte dedicata ad accordi ed intese che la Regione ha stipulato o predisposto in questi anni sia per regolamentare i suoi rapporti con lo Stato e con altre regioni sia per gestire le relazioni interistituzionali con enti locali, autonomie funzionali o con partners privati.
Si tratta di un metodo di governo imposto dai cambiamenti in atto sul piano costituzionale ma, prima ancora, suggerito con forza dalle nuove necessità e dalle nuove domande cui l’amministrazione deve fare fronte. E’ noto, infatti, come l’internazionalizzazione dell’economia, l’europeizzazione delle politiche e, sul piano interno, la nuova filosofia dei rapporti pubblico-privato conseguenti alla crisi dello Stato nazionale abbiano contribuito ad accentuare la crisi della rappresentanza politica intesa in senso tradizionale, a seguito della quale  si rende  necessaria l’adozione di strumenti decisionali che affianchino quelli  classici, di taglio autoritativo. Questi ultimi, essendo pensati come funzionali all’azione di istituzioni politiche e di amministrazioni che avevano da governare un’economia incentrata sulla dimensione nazionale (grandi imprese specializzate tramite la divisione del lavoro, prodotti uniformi e su larga scala e mercati nazionali indifferenziati) devono oggi essere integrati da altri e più innovativi strumenti, in grado di governare la complessità sociale e la differenziazione delle nuove strutture produttive di un’economia post-fordista, caratterizzata da piccole e medie imprese ad alta tecnologia, mercati più spezzettati e specializzati, lavoro flessibile etc. Insomma, come è stato detto e scritto di recente, occorre che il local government si attrezzi per il passaggio dal government alla governance¹.
Va da sé, tuttavia, che tale processo non mira a soppiantare, sul piano delle decisioni, l’azione di governo con la creazione di reti: la classe politica democraticamente eletta e la burocrazia  (e con esse le procedure decisionali basate sul principio di legalità e sulla divisione dei poteri e legittimate secondo le regole del costituzionalismo liberal-democratico) non sono destinate a snaturarsi fino a divenire un puro luogo di mediazione degli interessi. È vero invece – e l’analisi che segue ne è la riprova – che la dimensione della governance va a incrementare la fase istruttoria delle decisioni politiche; in tale fase possono così emergere fatti, interessi e preferenze che convergeranno poi sulla decisione finale rendendola più completa, accettabile e quindi più facilmente applicabile. Ha da restare fermo, infatti, che la decisione ultima sugli assetti da incorporare negli atti normativi ed amministrativi spetta al momento politico, che si esprime nelle istituzioni democratiche classiche. In altre parole, è il processo politico stesso che, ampliando la sua fase istruttoria, crea le condizioni per la scomposizione della scelta politica  in microscelte che emergono  ad opera degli stakeholders coinvolti nel processo stesso, analogamente a quanto avviene per i procedimenti amministrativi che, pur tardivamente codificati nel nostro Paese, hanno tuttavia creato le condizioni perché si modificassero nel senso indicato anche i processi di decisione burocratica.

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¹ John P., Local Governance in Western Europe, Sage Pubbl., London, New Dehli, Hong Kong 2003.

Per attivare un processo di adattamento a tale trend la Regione Lombardia si è attrezzata da tempo organizzando la progettazione delle politiche e delle azioni di governo a partire da una serie di tavoli di consultazione, volti innanzitutto ad “ascoltare” la voce della società civile, delle altre istituzioni lombarde e degli interessi organizzati sul territorio e successivamente a coinvolgerli nell’attuazione e nell’aggiornamento del Programma regionale di sviluppo (PRS). Basti, a mero titolo di esempio, consultare il sito della Regione relativo al partenariato per prendere atto di tale realtà e del peso che essa ha nel contesto delle politiche pubbliche della Regione².
Rispetto agli enti locali, già nella VI legislatura era stato istituito con ANCI, Unione delle province e Unione delle comunità montane, il cd. Tavolo delle autonomie, che fu la sede di confronto per la costruzione del processo di decentramento in Lombardia sfociato principalmente nella l.r. 1 / 2000. A questo, più recentemente ha fatto seguito, l’Intesa interistituzionale tra la Regione Lombardia, le province, i comuni e le comunità montane (sottoscritta a Milano il 25 luglio 2003 sulla scorta della precedente Intesa siglata a livello nazionale³) con cui sono stati attivati: il Tavolo per l’integrazione del sistema istituzionale lombardo, il Tavolo giuridico per l’attuazione della riforma costituzionale (artt. 117 e 118 Cost.) e il Tavolo per l’attuazione del federalismo fiscale, destinati a presidiare in una logica di partenariato l’attuazione della parte seconda della Costituzione in Lombardia e a superare i limiti riscontratisi nell’attuazione del decentramento proprio della fase delle Bassanini.



Inoltre, con un processo avviatosi alla fine della VI legislatura e completatosi poi nella successiva, per ciascuna delle principali materie di intervento della Regione è stata istituita una sede di confronto, più o meno formalizzata a seconda dei casi, con i principali stakeholder, siano essi enti locali, altre istituzioni o rappresentanze economiche e sociali. Taluni di questi “luoghi” di governance sono stati creati sulla base di leggi regionali di settore, come è avvenuto, prevalentemente in ambito economico e culturale⁴, ma non solo⁵. Una tendenza che continua tuttora, anche per costruire luoghi di raccordo con soggetti nuovi o che solo recentemente sono coinvolti dalle politiche regionali; si pensi, per esempio, alla recente istituzione della “Consulta regionale degli ordini, collegi, associazioni professionali” di cui alla l.r. n. 7/2004, con la quale la Regione, pur in presenza di un quadro istituzionale e legislativo in forte transizione, ha avviato una propria linea nella direzione della creazione di un proprio ruolo come ente di regolamentazione del settore, almeno per quegli spazi (es. formazione, nuove professioni etc.) che i progetti di legge nazionale attualmente in cantiere e i decreti legislativi di attuazione delle riforma costituzionale in materia lasceranno alla Regione stessa.
    Molti sono però i luoghi della governance istituiti per via amministrativa o tramite una prassi di fatto: tale è per esempio il caso del sistema di tavoli istituiti nelle politiche sociali e sanitarie, che hanno accompagnato il processo decisionale della Giunta regionale tramite la sigla di accordi, l’emanazione di pareri e l’effettuazione di consultazioni mirate⁶. In tal senso, sono stati particolarmente curati lo sviluppo e la messa a sistema delle relazioni di partenariato con le autonomie funzionali, siano esse le camere di commercio con cui sono stati avviati numerosi rapporti di cooperazione ed accordi⁷, sfociati poi nella sigla, nel gennaio del 2004, di un Protocollo quadro di collaborazione su molti degli obiettivi di sviluppo economico del PRS, siano le università, con le quali è stato avviato un rapporto sistematico e particolarmente proficuo grazie alla sigla del Patto tra Regione Lombardia e università per la cultura, la ricerca e lo sviluppo del 10 luglio 2002⁸.
A partire dalla VII legislatura, poi, il metodo del partenariato è stato sistematicamente applicato alla programmazione regionale sul territorio: sono stati perciò attivati in tutte le province lombarde, altrettanti Tavoli territoriali di confronto, volti ad interfacciare pienamente con il territorio gli obiettivi strategici regionali e a riempire di contenuti gli strumenti della programmazione negoziata (l.r. n. 2/2003), con il supporto tecnico delle sedi territoriali della Regione; tavoli che coinvolgono – oltre alla Regione – la provincia, i comuni e le comunità montane, le camere di commercio e le università, le parti sociali e ampie rappresentanze della società civile.
Va infine ricordato, come “potenziale” strumento di governance da far confluire nello Statuto della Regione, il “Consiglio delle autonomie locali”, già presente in Regione nella forma della Conferenza delle autonomie istituita con la l.r. n. 1/2000⁹. Esso non avrà certo la pretesa di porsi come momento di sintesi della complessità delle istituzioni del partenariato ma avrà, tuttavia, una importanza fondamentale per raccordare il mondo della governance con il mondo delle istituzioni locali.
Altro sistema di relazioni, a carattere squisitamente pattizio, che potrà eventualmente trovare più compiutamente nello Statuto regionale una propria definitiva sanzione, è quello con le parti sociali. Già nel corso della VI legislatura la Regione si è dotata di uno strumento flessibile di raccordo con le associazioni imprenditoriali, i sindacati dei lavoratori e le altre formazioni sociali a valenza economica (associazioni ambientaliste, femminili, di tutela dei diritti dei consumatori) con la firma, il 19 maggio 1998,  del “Patto per lo Sviluppo dell’economia e del lavoro in Lombardia”, riconfermato e perfezionato all’avvio della successiva legislatura con la firma, il 19 settembre 2001, di un più ampio e dettagliato accordo di legislatura denominato “Patto per lo sviluppo dell’economia, del lavoro, della qualità e della coesione sociale per la VII legislatura in Lombardia” sottoscritto da oltre cinquanta organizzazioni di rappresentanza degli interessi e da una ventina di soggetti tecnici. Un metodo che ha premesso al confronto formale, oggetto di un articolato regolamento, la condivisione degli obiettivi strategici da raggiungere coerentemente ma distintamente per le rispettive responsabilità e funzioni da parte sia della Regione, sia delle parti sociali, sia del sistema delle camere di commercio¹⁰. Il Patto per lo sviluppo si è così posto, anche grazie alla funzione di cabina di impulso, orientamento e regia svolta dagli stati generali dell’economia e del lavoro e del connesso Tavolo di segreteria,  come una infrastruttura di sistema in cui calare, sistematizzare e sviluppare l’insieme delle relazioni di partenariato e di confronto con le Parti sociali nell’innovazione e nell’attuazione dell’intero PRS, fino a configurare un vero e proprio modello lombardo assunto come tale, per esempio dal CNEL, caratterizzato da maggiore leggerezza e flessibilità da un lato, dalla ricerca della massima efficacia in termini di risultati e di iniziative comuni, rispetto al precedente modello dei Consigli regionali dell’economia e del lavoro.
Non sfugga, conclusivamente, come questa complessa trama di relazioni del governo regionale con le istituzioni politiche e con le formazioni sociali sia un aspetto determinante della caratterizzazione che la Lombardia ha scelto per sé, quella di essere cioè la “regione della sussidiarietà”: è infatti proprio questo principio che  si va realizzando nel passaggio dall’idea classica di local government - già espressivo della sussidiarietà in senso verticale -  alla fase attuale di transizione verso l’identificazione di “istituzioni” democratiche che sono tali non solo perché elette ma anche perché emergenza di quel rapporto fondamentale tra istituzioni e società civile che costituisce l’anima della sussidiarietà orizzontale. Sussidiarietà verticale e sussidiarietà orizzontale trovano così un inizio di attuazione nei processi decisionali che vedono coinvolti non solo i soggetti della politica in senso classico ma tutti gli attori territoriali, funzionali e sociali.

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² http://www.partenariato.regione.lombardia.it
³ Accordo interistituzionale tra governo, regioni, comuni, province e comunità montane del 20 giugno 2002 in vista dell’attuazione dell’art. 118 Cost.
⁴ Capostipite di questi provvedimenti è la l.r. n. 11 del 4 luglio 1998 che ha istituito all’art. 7 il Tavolo istituzionale per le politiche agricole regionali quale raccordo con gli enti locali e il cd. Tavolo verde con le organizzazioni professionali agricole, a cui ha fatto seguito, la l.r. n. 1 del 15 gennaio 1999 che ha previsto, in materia di lavoro, l’istituzione di un analogo Comitato istituzionale di coordinamento con le province e le altre istituzioni coinvolte, nonché della Commissione regionale per le politiche del lavoro, quale raccordo con le parti sociali. Successivamente analoghe previsioni sono state formulate nelle leggi relative alla riforma della distribuzione commerciale, della cooperazione, del turismo, dei carburanti, dello sviluppo fieristico, delle politiche culturali, etc. 
⁵ Per esempio, in materia istituzionale, risalta l’istituzione del Comitato per la montagna, previsto dalla l.r. n. 10 del 29 giugno 1998 e in ambito alle politiche di welfare la Consulta regionale delle associazioni familiari, costituita con la l.r. n. 23 del 6 dicembre 1999.
⁶ Tale sistema di tavoli, denotato da una maggiore informalità e snellezza rispetto a quelli sanciti per legge, ha mostrato un elevato grado di attività e di efficacia nel campo delle politiche di welfare, per esempio nell’elaborazione e nell’attuazione concertata del Piano Socio Sanitario Regionale 2002-2004, nella gestione delle politiche per il terzo settore – grazie al Tavolo permanente omonimo istituito nel 2002 -, delle politiche abitative, ma anche, in ambiti molto diversi come quello ambientale e dei servizi di pubblica utilità, che hanno visto l’istituzione di luoghi di confronto molto mirati tra il 2001 e il 2002 quali per esempio il Tavolo idrogeno, il Tavolo della banda larga, il Tavolo auto, il Tavolo permanente per la qualità dell’aria, etc.
⁷ Per esempio in materia di politiche per l’artigianato, per l’internazionalizzazione, l’e-government, politiche industriali e per la distribuzione commerciale, cooperazione produttiva, etc.
⁸ Dal patto con le università sono scaturiti vari tavoli di raccordo settoriale, che hanno portato per esempio al varo del progetto di legge di riforma del diritto allo studio in Lombardia, all’intesa sul sistema di certificazione e accreditamento dei centri di ricerca (CENTS), al raccordo nel campo delle politiche formative per il personale universitario nella sanità, etc.
⁹ Si veda anche, in materia di raccordi tra Regione ed enti locali, la l.r. n. 50 del 21 dicembre 1995, recante modificazioni alla l.r. n. 20 del 29 aprile 1988  “Istituzione del comitato d'intesa regione - enti locali”.
¹⁰ Nelle premesse del Patto si legge che «le Parti nel riconoscere l’essenziale ruolo della Regione quale istituzione di programmazione e nel prendere atto delle scelte e degli obiettivi contenuti nel PRS per la VII legislatura, si impegnano a confrontarsi e a cooperare con il governo regionale, nel rispetto dei ruoli di ciascuno e a partire dal comune impegno per il conseguimento degli obiettivi indicati come prioritari nel presente Patto».

Il quadro generale delle relazioni interistituzionali, espressivo nel nostro Paese del passaggio da uno Stato decentrato ad uno Stato caratterizzato da forme – pur non perfette – di regionalismo prima e di federalismo poi cooperativo, comprende, come si vedrà più dettagliatamente in seguito, in primo luogo la rete delle istituzioni e delle relazioni che legano la Regione con lo Stato nazionale e con le altre regioni  e che fa capo, essenzialmente, al sistema delle Conferenze.
Molto è stato scritto in dottrina sul tema delle Conferenze, lasciando trasparire come esse hanno modificato – almeno in parte – la forma di governo del nostro Paese; ed in effetti è noto come il parere o l’intesa che il Governo richiede (e spesso ottiene) in quella sede, finisce per essere un potente fattore di vincolo dell’attività legislativa e di superamento di  dissensi che dovessero emergere in sede parlamentare. Tale fenomeno attesta la crescente importanza – per il sistema Paese – della presenza delle regioni, presenza tanto più efficace quanto meno condizionata da spinte a fare di tale sede un luogo di dibattito tra maggioranza e opposizione. Le regioni infatti si sono rivelate determinanti per molte decisioni politiche fondamentali – si pensi al settore della sanità e degli accordi sottoscritti in materia – nella misura in cui  hanno condiviso tra loro obiettivi e metodi di governo fino a profilarsi come i veri decisori in settori pur riservati alla competenza concorrente tra Stato e regioni.
Oltre alle intese sottoscritte in sede di Conferenza, cruciali per la comprensione del sistema di governance oggi vigente (almeno in fase embrionale) nel Paese sono gli accordi che fanno capo al settore della programmazione negoziata e, per finire, quelli che hanno per oggetto materie diverse e che non comportano necessariamente una condivisione di obiettivi da parte di tutte le regioni.
Se questa è la faccia esterna del metodo di governo qui evidenziato, vi è poi – almeno per la Lombardia, una importante “faccia interna”, essendo il governo regionale fortemente impegnato nello stringere legami di varia natura con enti e istituzioni funzionali o  locali e con enti o istituzioni della società civile. Il quadro delle sedi e degli strumenti di governance illustrato nel paragrafo precedente fornisce ampi spunti di questo lavoro. D’altro canto basta scorrere il PRS e i suoi aggiornamenti per comprendere come questo metodo di governo pervada tutte le materie su cui si esplica l’attività regionale; da tale lettura emerge altresì come le modalità di relazione, pur essendo ampiamente differenziate, siano tutte volte a giungere a soluzioni concordate e condivise dalla società civile e da coloro che devono dare attuazione alle politiche, riuscendo non di rado nell’intento.

Sul piano costituzionale, la prassi degli accordi deriva da previsioni esplicite contenute nel nuovo Titolo V, parte seconda della Costituzione, cui vanno aggiunte le norme attuative dello stesso contenute nella l. 131/2003 (cd. “legge La Loggia”) nonché dalla giurisprudenza in materia di poteri statali di determinazione dei livelli essenziali e di attuazione del principio di sussidiarietà.

È noto come il Titolo V abbia profondamente innovato la struttura costituzionale delle regioni e della loro relazione con lo Stato. E’ noto altresì come diversi siano i modelli di riferimento che hanno ispirato il legislatore costituzionale, soprattutto in tema di riparto delle funzioni; tra questi modelli, che non è certo il caso di ridefinire in questa sede, parte rilevante è rappresentata dalla dimensione della contrattazione, ben incardinata  in moltissime norme costituzionali, tanto da far insorgere il sospetto che sia proprio questa la dimensione dominante del nuovo federalismo italiano.
E, invero, la dimensione collaborativa pervade molti enunciati costituzionali, accomunati dalla volontà di promuovere momenti di coesione e di raccordo tra i diversi livelli di governo fino a apparire come prevalente rispetto a modelli rigidi di riparto delle funzioni. Così, è per tramite di un’intesa che potrà attivarsi il regime di regionalismo differenziato previsto dall’art. 116, co. 3, mentre il successivo art. 118, co. 3, demanda alla legge statale il compito di disciplinare sia forme di coordinamento tra Stato e regioni in materia di immigrazione e di ordine pubblico e sicurezza, sia forme “di intesa e coordinamento” quanto alla tutela dei beni culturali. Nella sua proiezione orizzontale, poi, la tensione alla cooperazione informa la previsione dell’art. 117, co. 8, che contempla intese tra regioni, ratificate con legge regionale, «per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con l’individuazione di organi comuni». Non meno rilevante appare, infine, l’obbligo per lo Statuto ordinario, sancito dall’ultimo comma dell’art. 123, di istituire e disciplinare il Consiglio delle autonomie locali, «quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali», dimostrando così la consapevolezza che anche le relazioni istituzionali con gli enti locali dovrebbero riflettere logiche analoghe a quelle che informano i rapporti tra i due superiori livelli di governo.
A seguire rispetto alle citate disposizioni costituzionali, l’art. 8 della l. n. 131/2003 dettaglia non solo i poteri regionali in materia di rapporti con enti esteri sulla base di accordi e di intese ma contiene un esplicito (anche se forse riduttivo) richiamo al potere del Governo di promuovere in sede di Conferenza Stato - regioni e di Conferenza unificata intese «dirette a favorire l’armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni», ignorando (oppure – let us think positive - lasciando all’esclusiva competenza regionale) il fenomeno non meno rilevante delle intese orizzontali o di quelle promosse dalle regioni, pur con il coinvolgimento del livello nazionale.
Un ulteriore riferimento normativo utile a connotare il rapporto tra diversi livelli di governo secondo il parametro della flessibilità e della cooperazione è costituito dall’art. 10 della “legge La Loggia”, secondo cui compete al rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie «la promozione dell’attuazione delle intese e del coordinamento tra Stato e Regione previsti dalle leggi statali nelle materie indicate dall’art. 118, co. 3 Cost. nonché delle misure di coordinamento tra Stato e autonomie locali di cui all’art. 9, co. 5, del d. lgs. n. 281/1977».
Pur in mancanza di esempi concreti di intese e accordi attivati in tal senso, la segnalata dimensione costituzionale del federalismo cooperativo è stata tenuta presente in ambito regionale al fine di ampliare il  programma di governo nel senso indicato.

Altra parte rilevante del contesto costituzionale di riferimento per la dimensione della contrattazione istituzionale è costituita dall’apporto che ad essa hanno dato le numerose sentenze della Corte costituzionale in tema di accordi ed intese. Prevalentemente incentrate sulle problematiche (e sul contenzioso) relativi al  riparto di competenze tra Stato e regioni, le sentenze ricordate hanno spesso risolto le questioni sottoposte alla Corte ricorrendo al principio di leale collaborazione, principio che si sta rivelando di fondamentale importanza per la ridefinizione degli assetti delle competenze dei diversi livelli di governo.
E, invero, solo per citare i casi più noti, basti ricordare la sent. n. 88/2003 relativa al riparto di competenze tra Stato e regioni in materia di “livelli essenziali delle prestazioni”; tale competenza – pur appartenendo al novero delle competenze esclusive dello Stato, per le molte interferenze che il suo esercizio comporta sia rispetto alle competenze concorrenti sia rispetto a quelle esclusive delle regioni, ha indotto la Corte ad asserire che occorre sempre e comunque un fattivo e sostanziale coinvolgimento delle regioni tramite procedure volte a creare un concorso di volontà tra i due livelli di governo preposti alla decisione di merito.
Del resto, tale era il modello già proposto dalla legislazione vigente sia in materia sanitaria sia nel settore dell’assistenza sociale ed emanata  antecedentemente alla novella costituzionale, dal quale la Corte ha ritenuto non doversi discostare conferendo così a tale schema di processo decisionale un carattere di quasi-costituzionalità.  
Questa scelta del massimo organo di giustizia costituzionale va ora confrontata con grande onestà intellettuale con le conseguenze pratiche che da essa sono derivate e deriveranno. Si impone, per esempio, a oltre un biennio dalla stipula, una valutazione obiettiva degli accordi sostanziali e finanziari sottoscritti nel comparto della sanità. Analogamente occorrerà procedere per il casi relativi alla definizione dei livelli essenziali in materia di assistenza sociale e di quelli in materia di diritto allo studio, attualmente in elaborazione presso le sedi competenti.
Analoga enfatizzazione del principio di leale cooperazione emerge dalla sent. n.  303/2003, che riguarda – almeno in prima battuta – il riparto delle competenze amministrative tra Stato e regioni delineate nell’art. 118, che codifica il principio di sussidiarietà.
    Altri riferimenti al tema delle intese e degli accordi sono reperibili nelle sentt. nn. 6/2004 e 27/2004.
E, infine, nella sent. n. 314/2003, il ricorrente tema delle intese trova un ulteriore spazio di applicazione nel settore dell’amministrazione, confermando così la tesi della pervasività del principio di leale collaborazione.

Un  ulteriore importante set di accordi stipulati in questi anni dalla Regione con lo Stato sono quelli che fanno capo alla cd. “programmazione negoziata”. Si entra in questo modo nel settore degli accordi bilaterali Stato – Regione.
Come si è accennato sopra, la negoziazione tra livelli di governo non coinvolge solo l’universo degli accordi su singole materie o funzioni ma si sostanzia anche in una nuova filosofia che riguarda gli investimenti pubblici nel loro complesso, realizzati cioè dallo Stato e dalle regioni.
Ci si riferisce qui essenzialmente alla struttura normativa e alla conseguente prassi introdotta con la l. n. 662/1996, che prevede un innovativo modello di definizione degli obiettivi di sviluppo e di allocazione delle risorse presso i diversi livelli di governo. Abbandonando l’originaria impostazione, fondata sul criterio della rigida separazione delle competenze, il legislatore ha inteso implementare una modalità funzionale volta a favorire tramite il previo coinvolgimento di tutti gli  interessati, l’esigenza di certezza che è fondamentale nel settore degli interventi infrastrutturali. Il modello di programmazione negoziata ivi prefigurato è, infatti, qualificata come «la regolamentazione concordata tra soggetti pubblici o tra il soggetto pubblico competente e la parte o le parti pubbliche o private per l’attuazione di interventi diversi, riferiti ad un’unica finalità di sviluppo, che richiedono una valutazione complessiva delle attività di competenza» (art. 2 co. 203). E’ poi con la delibera CIPE del 21 marzo 1997 che viene regolamentata la cd. Intesa istituzionale di programma che dovrà essere stipulata, con valenza triennale, dallo Stato e dalla singola Regione e che, insieme all’Accordo di programma quadro (APQ), tende a riassumere l’insieme degli istituti della concertazione pubblica entro una logica unitaria, sulla base della quale i soggetti coinvolti si impegnano a collaborare sulla base di una ricognizione programmatica delle risorse finanziarie disponibili, dei soggetti interessati e delle procedure amministrative occorrenti, per la realizzazione di un piano pluriennale di interventi d’interesse comune o funzionalmente collegati¹¹.
Se questo è il disegno complessivo della interrelazione tra livelli di governo – cui hanno fatto seguito molti provvedimenti legislativi regionali quali, da ultimo,  la l.r. Lombardia n. 2/2003 - giova ricordare altresì che, a partire dal 1997 esso inizia a tradursi nella pratica, a livello nazionale, prima in via sperimentale con la programmazione degli interventi di ricostruzione e di sviluppo dei territori interessanti al terremoto nelle Marche e nell’Umbria  del settembre 1997, poi in via ordinaria, coinvolgendo via via tutte le altre regioni su materie quali la sanità, i beni culturali, i trasporti, la difesa del suolo etc. fino a comportare un coinvolgimento di circa il 25% degli investimenti pubblici in Italia (secondo fonti istituzionali lo Stato investe seguendo queste modalità 38.500 milioni di euro per un totale di 107 APQ stipulati al marzo del 2003) e realizza così quella che è stata definita come una “territorializzazione” del bilancio statale cui dovrebbe fare seguito una analoga territorializzazione del bilancio regionale.
E’ in questo quadro che si sta dunque procedendo a progettare prima e a gestire poi i più rilevanti interventi pubblici, i quali – essendo ancorati a progetti concordati tra i diversi livelli di governo – risultano svincolati dalla sottomissione a contingenze politico-finanziarie che in passato ne hanno inficiato l’efficacia. Ed è proprio in nome dell’efficacia che ci si muove secondo questi schemi innovativi di rapporto tra diversi livelli di governo, anche prevedendo – oltre ad organismi di monitoraggio presenti a livello ministeriale - meccanismi ad hoc per il superamento di tutte quelle difficoltà che dovessero insorgere in sede di attuazione dell’accordo quali il Comitato istituzionale di gestione (CIG), un organo composto dai rappresentanti del governo e della giunta della regione o provincia autonoma, con il compito di verificare periodicamente il raggiungimento degli obiettivi previsti nei programmi che si avvale, per gli aspetti tecnici, del Comitato paritetico di attuazione (CPA), composto dai rappresentanti delle amministrazioni di volta in volta coinvolte, fino ai collegi arbitrali previsti, per esempio, in Lombardia, per la soluzione delle controversie.
Si crea così una sorta di catena istituzionale parallela alle classiche istituzioni proprie della forma di governo o della coordinazione interistituzionale volta a dare certezza non solo delle “intenzioni” dei contraenti ma anche della effettiva loro volontà di portare a termine quanto concordato, la cui incidenza sui meccanismi decisionali globali è potenzialmente assai significativa.

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¹¹ Spetta, in particolare, all’APQ definire, tra l’altro, le attività e gli interventi da realizzare, con i relativi tempi e modalità di attuazione e con i termini ridotti per gli adempimenti procedimentali; i soggetti responsabili dell’attuazione delle singole attività ed interventi; eventuali accordi di programma e conferenze di servizi o convenzioni necessarie per l’attuazione dell'accordo; gli impegni di ciascun soggetto, nonché del soggetto cui competono poteri sostitutivi in caso di inerzie, ritardi o inadempienze; i procedimenti di conciliazione o definizione di conflitti tra i soggetti partecipanti all'accordo; le risorse finanziarie; le procedure ed i soggetti responsabili per il monitoraggio e la verifica dei risultati.

Per quanto riguarda nello specifico la Regione Lombardia sono numerosi i settori coinvolti nella prassi degli accordi conclusi con lo Stato, sia realizzati nell’ambito del sistema delle Conferenze (si vedano l’Accordo 12 dicembre 2002 relativo dalla tutela delle acque destinate al consumo umano; l’Accordo 25 luglio 2002 in materia di criteri per i prodotti agricoli;  l’Accordo 5 settembre 2002 relativo all’esercizio dei compiti e delle funzioni di rispettiva competenza in materia di produzione di energia elettrica); sia conclusi direttamente con organi dello Stato (si veda l’Accordo tra con il Ministero della salute per la realizzazione del SIS; con il Ministero di grazia e giustizia sulla gestione delle carceri; la Convenzione con il Ministero del lavoro per i lavori socialmente utili.
Su un piano che potremmo definire di “federalismo solidale” vanno poi ricordati gli accordi di collaborazione interregionale, allo scopo di trasferire know how e innovazione in diversi settori, con criteri di reciprocità e di complementarità.
Rientrano tra questi gli accordi di collaborazione sottoscritti con il Molise (maggio 2004) per favorire lo sviluppo economico e sociale delle due regioni dando vita ad un programma organico di collaborazione, con particolare rilievo nel campo della protezione civile; i due accordi con la Sicilia (30 settembre 2003) per « l'Europa, il federalismo, la solidarietà» e per lo sviluppo di iniziative nel campo della tutela, della valorizzazione dei beni culturali e della promozione e organizzazione di attività culturali, con risultati particolarmente significativi, oltreché in ambito culturale, nel campo delle politiche socio-sanitarie e dello sviluppo di strumenti di e-government come la Carta regionale dei servizi; la collaborazione con la Regione Campania per la promozione di grandi progetti in materia di innovazione e ricerca e sviluppo; il Patto di Cooperazione Lombardia – Calabria, sottoscritto il 21 Luglio 2000, che prevedeva una articolata serie di interventi con anche il coinvolgimento di soggetti privati, per la cooperazione allo sviluppo economico e all’occupazione, ed infine  le collaborazioni attivate con la Regione Puglia, con la Regione Liguria e sempre con la Regione Calabria, per l’attivazione di strumenti e strutture di comunicazione pubblica sul modello lombardo; infine l’adesione convinta della Lombardia al progetto di integrazione tra le aree milanese, torinese e genovese promossa dalle Camere di Commercio di Torino e di Milano e sancita da recenti studi ed incontri (da ultimo il convegno di Villa d’Este a Cernobbio del novembre 2004).