Lorenza Violini
Capitolo 10 - Partenariato e dialogo sociale in Lombardia:
strumenti e norme
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/istituzionale/II/violini
Il contributo si dedica alla parte di attività istituzionale della Regione che negli ultimi dieci anni si è espressa con accordi ed intese, sia quelli finalizzati a regolamentare i suoi rapporti con lo Stato e con altre regioni sia quelli definiti per gestire le relazioni interistituzionali con enti locali o con partners privati. Nella sintesi viene dato conto, in particolare, degli accordi che hanno costituito la risposta lombarda alla domanda di programmazione negoziata.
La sperimentazione di un metodo di governo improntato a soluzioni di partenariato e di dialogo sociale può dirsi imposta dai cambiamenti in atto sul piano costituzionale ma, prima ancora, suggerita con forza dalle nuove necessità e dalle nuove domande cui l’amministrazione regionale deve fare fronte. È noto, infatti, come l’internazionalizzazione dell’economia, l’europeizzazione delle politiche e, sul piano interno, la nuova filosofia dei rapporti pubblico-privato conseguenti alla crisi dello Stato nazionale abbiano contribuito ad accentuare la crisi della rappresentanza politica intesa in senso tradizionale, a seguito della quale si rende necessaria l’adozione di strumenti decisionali che affianchino quelli classici, di taglio autoritativo.
Questi ultimi, essendo pensati come funzionali all’azione di istituzioni politiche e di amministrazioni che avevano da governare un’economia incentrata sulla dimensione nazionale (grandi imprese specializzate tramite la divisione del lavoro, prodotti uniformi e su larga scala e mercati nazionali indifferenziati) devono oggi essere integrati da altri e più innovativi strumenti, in grado di governare la complessità sociale e la differenziazione delle nuove strutture produttive di un’economia post-fordista, caratterizzata da piccole e medie imprese ad alta tecnologia, mercati più spezzettati e specializzati, lavoro flessibile ecc. Insomma occorre che il local government si attrezzi per il passaggio dal government alla governance.
Per attivare un processo di adattamento a tale trend la Regione Lombardia si è attrezzata organizzando la progettazione delle politiche e delle azioni di governo a partire da una serie di tavoli di consultazione, volti ad “ascoltare” la voce della società civile, delle altre istituzioni lombarde e degli interessi organizzati sul territorio. Basti, a mero titolo di esempio, consultare il sito della Regione relativo al partenariato attivato per prendere atto di tale realtà e del peso che essa ha nel contesto delle politiche pubbliche della Regione.
Sulla base dell’Intesa interistituzionale tra la Regione, le province, i comuni e le Comunità montane (sottoscritta a Milano il 25 luglio 2003) sono stati così attivati: il Tavolo per l’integrazione del sistema istituzionale lombardo, il Tavolo giuridico per l’attuazione della riforma costituzionale (artt. 117 e 118 Cost.) e il Tavolo per l’attuazione del federalismo fiscale.
A partire dalla seconda legislatura, poi, sono stati altresì attivati una serie di Tavoli territoriali di confronto a livello provinciale, volti a “disseminare” sul territorio gli obiettivi strategici regionali ad opera delle sedi territoriali della Lombardia e che coinvolgono – oltre alla Regione – le province, rappresentanze dei comuni e delle comunità montane, camere di commercio e università, parti sociali e rappresentanti della società civile.
Altri “luoghi” di governance sono stati creati sulla base di leggi regionali di settore. Si pensi, per esempio, alla recente istituzione della “Consulta regionale degli Ordini, Collegi, associazioni professionali” di cui alla l.r. n. 7/2004, con la quale la Regione, pur in presenza di un quadro istituzionale e legislativo in forte transizione, ha avviato una propria linea nella direzione della creazione di un proprio ruolo come ente di regolamentazione del settore, almeno per quegli spazi (per esempio formazione, nuove professioni ecc.) che i progetti di legge nazionale attualmente in cantiere e i decreti legislativi di attuazione della riforma costituzionale in materia lasceranno alla Regione stessa.
Va infine ricordato, come “potenziale” strumento di governance da far confluire nello Statuto della Regione, il “Consiglio delle autonomie locali”, già presente in Regione nella forma della Conferenza delle autonomie. Esso non avrà certo la pretesa di porsi come momento di sintesi della complessità delle istituzioni del partenariato ma avrà, tuttavia, una importanza fondamentale per raccordare il mondo della governance con il mondo delle istituzioni.
Un importante set di accordi stipulati in questi anni dalla Regione sono quelli che fanno capo alla cd. “programmazione negoziata”. Si entra in questo modo nel settore degli accordi bilaterali Stato-Regione.
Come si è accennato, la negoziazione tra livelli di governo non coinvolge solo l’universo degli accordi su singole materie o funzioni ma si sostanzia anche in una nuova filosofia che riguarda gli investimenti pubblici nel loro complesso, realizzati cioè dallo Stato e dalle regioni.
Ci si riferisce qui essenzialmente alla struttura normativa e alla conseguente prassi introdotta con la l. n. 662/1996, che prevede un innovativo modello di definizione degli obiettivi di sviluppo e di allocazione delle risorse presso i diversi livelli di governo. Abbandonando l’originaria impostazione, fondata sul criterio della rigida separazione delle competenze, il legislatore ha inteso implementare una modalità funzionale volta a favorire, tramite il previo coinvolgimento di tutti gli interessati, l’esigenza di certezza che è fondamentale nel settore degli interventi infrastrutturali. Il modello di programmazione negoziata ivi prefigurato è, infatti, qualificato come “la regolamentazione concordata tra soggetti pubblici o tra il soggetto pubblico competente e la parte o le parti pubbliche o private per l’attuazione di interventi diversi, riferiti ad un’unica finalità di sviluppo, che richiedono una valutazione complessiva delle attività di competenza” (art. 2 co. 203). È poi con la Delibera Cipe del 21 marzo 1997 che viene regolamentata la cd. “Intesa Istituzionale di Programma” che dovrà essere stipulata, con valenza triennale, dallo Stato e dalla singola Regione e che, insieme all’Accordo di Programma Quadro (APQ), tende a riassumere l’insieme degli istituti della concertazione pubblica entro una logica unitaria, a partire dalla quale i soggetti coinvolti si impegnano a collaborare sulla base di una ricognizione programmatica delle risorse finanziarie disponibili, dei soggetti interessati e delle procedure amministrative occorrenti, per la realizzazione di un piano pluriennale di interventi d’interesse comune o funzionalmente collegati. Spetta, in particolare, all’APQ definire, tra l’altro, le attività e gli interventi da realizzare, con i relativi tempi e modalità di attuazione e con i termini ridotti per gli adempimenti procedimentali; i soggetti responsabili dell’attuazione delle singole attività e interventi; eventuali accordi di programma e conferenze di servizi o convenzioni necessarie per l’attuazione dell’accordo; gli impegni di ciascun soggetto, nonché del soggetto cui competono poteri sostitutivi in caso di inerzie, ritardi o inadempienze; i procedimenti di conciliazione o definizione di conflitti tra i soggetti partecipanti all’accordo; le risorse finanziarie; le procedure e i soggetti responsabili per il monitoraggio e la verifica dei risultati.
Se questo è il disegno complessivo della interrelazione tra livelli di governo – cui hanno fatto seguito molti provvedimenti legislativi regionali quali, da ultimo, la l.r. Lombardia n. 2/2003 – giova ricordare altresì che, a partire dal 1997 esso inizia a tradursi nella pratica, prima in via sperimentale con la programmazione degli interventi di ricostruzione e di sviluppo dei territori interessanti al terremoto nelle Marche e nell’Umbria del settembre 1997, poi in via ordinaria, coinvolgendo via via tutte le altre regioni su materie quali la sanità, i beni culturali, i trasporti, la difesa del suolo ecc. fino a comportare un coinvolgimento di circa il 25% degli investimenti pubblici in Italia (secondo fonti istituzionali lo Stato investe seguendo queste modalità 38.500 milioni di euro per un totale di 107 APQ stipulati al marzo del 2003) e realizza così quella che è stata definita come una “territorializzazione” del bilancio statale, cui dovrebbe fare seguito una analoga territorializzazione del bilancio regionale.
Ed è proprio in nome dell’efficacia che ci si muove secondo questi schemi innovativi di rapporto tra diversi livelli di governo, anche prevedendo – oltre a organismi di monitoraggio presenti a livello ministeriale – meccanismi ad hoc per il superamento di tutte quelle difficoltà che dovessero insorgere in sede di attuazione dell’accordo, quali il Comitato istituzionale di gestione (CIG), un organo composto dai rappresentanti del Governo e della Giunta della Regione o Provincia Autonoma, con il compito di verificare periodicamente il raggiungimento degli obiettivi previsti nei programmi che si avvale, per gli aspetti tecnici, del Comitato paritetico di attuazione (CPA), composto dai rappresentanti delle amministrazioni di volta in volta coinvolte, fino ai collegi arbitrali previsti, per esempio, in Lombardia, per la soluzione delle controversie.
10.3 Gli atti di governo e le intese
della governance lombarda
Questa tipologia apre la strada per un esame della politica complessiva della Regione nel settore del partenariato; se da un lato, infatti, è importante considerare come tale metodo sia fondamentale per la comprensione dell’assetto generale dei rapporti tra Stato e regioni oggi in Italia, anche a seguito della riforma costituzionale, dall’altro non va dimenticato come anche sul piano interno la Regione si stia muovendo secondo le logiche descritte.
Aspetti fondamentali della logica sopra individuata sono la programmazione regionale come atto di partenariato territoriale e sociale (si vedano in proposito gli atti di programmazione che comportano sempre un ampio coinvolgimento di tutte le parti territoriali e sociali); la specificazione del partenariato sociale (come per esempio nel Patto per lo Sviluppo, sottoscritto a Milano il 19 settembre 2001, vero e proprio “manifesto” che coinvolge tutti i soggetti produttivi del territorio lombardo in vista di un incremento della produttività del “sistema Lombardia”); e infine la specificazione del partenariato territoriale.
In quest’ultima categoria rientrano l’Intesta Interistituzionale con gli enti locali, sottoscritta a Milano il 25 luglio 2003 in cui – sulla scorta di quanto è avvenuto a livello nazionale – si dà avvio a una progettazione per la realizzazione della riforma costituzionale che superi le logiche – obsolete – dei trasferimenti di funzioni amministrative per aprire una nuova fase di confronto finalizzato alla attuazione della riforma federalista; l’attività della Conferenza delle Autonomie locali e l’ampia e diversificata “serie” delle intese stipulate dalla Regione con le università (diritto allo studio-2004, ricerca 2003-2004, ripartizione dei fondi comunitari-2002), le camere di commercio, i tessili, i taxisti, i produttori di soia e mais e i cittadini (sul tema della spesa sanitaria – intese stipulate nel 2003 e nel 2004).
Occorre, inoltre, mettere in luce come si stia profilando una nuova forma di rapporto con il “territorio” (inteso come dimensione geografica e come dimensione degli interessi insediati sul territorio stesso), da sempre uno dei temi del “federalismo”. Un esempio significativo in questo senso è l’accordo “La Lombardia per il rilancio di Malpensa e per la soluzione della crisi Alitalia” (Milano, 21 maggio 2004).
Da questa analisi si può desumere come sia stata in questi anni sviluppata da parte del governo regionale una forte capacità di coinvolgimento delle istituzioni con i problemi della società lombarda, nel tentativo di aprire il mondo della politica ai temi che stanno davvero a cuore alla polis. È stato così impostato in modi diversi il rapporto tra efficacia delle politiche e creazione del consenso sulle stesse.
Il contributo si dedica alla parte di attività istituzionale della Regione che negli ultimi dieci anni si è espressa con accordi ed intese, sia quelli finalizzati a regolamentare i suoi rapporti con lo Stato e con altre regioni sia quelli definiti per gestire le relazioni interistituzionali con enti locali o con partners privati. Nella sintesi viene dato conto, in particolare, degli accordi che hanno costituito la risposta lombarda alla domanda di programmazione negoziata.
10.1 I luoghi della governance: tavoli, conferenze, sedi di concertazione
La sperimentazione di un metodo di governo improntato a soluzioni di partenariato e di dialogo sociale può dirsi imposta dai cambiamenti in atto sul piano costituzionale ma, prima ancora, suggerita con forza dalle nuove necessità e dalle nuove domande cui l’amministrazione regionale deve fare fronte. È noto, infatti, come l’internazionalizzazione dell’economia, l’europeizzazione delle politiche e, sul piano interno, la nuova filosofia dei rapporti pubblico-privato conseguenti alla crisi dello Stato nazionale abbiano contribuito ad accentuare la crisi della rappresentanza politica intesa in senso tradizionale, a seguito della quale si rende necessaria l’adozione di strumenti decisionali che affianchino quelli classici, di taglio autoritativo.
Questi ultimi, essendo pensati come funzionali all’azione di istituzioni politiche e di amministrazioni che avevano da governare un’economia incentrata sulla dimensione nazionale (grandi imprese specializzate tramite la divisione del lavoro, prodotti uniformi e su larga scala e mercati nazionali indifferenziati) devono oggi essere integrati da altri e più innovativi strumenti, in grado di governare la complessità sociale e la differenziazione delle nuove strutture produttive di un’economia post-fordista, caratterizzata da piccole e medie imprese ad alta tecnologia, mercati più spezzettati e specializzati, lavoro flessibile ecc. Insomma occorre che il local government si attrezzi per il passaggio dal government alla governance.
Per attivare un processo di adattamento a tale trend la Regione Lombardia si è attrezzata organizzando la progettazione delle politiche e delle azioni di governo a partire da una serie di tavoli di consultazione, volti ad “ascoltare” la voce della società civile, delle altre istituzioni lombarde e degli interessi organizzati sul territorio. Basti, a mero titolo di esempio, consultare il sito della Regione relativo al partenariato attivato per prendere atto di tale realtà e del peso che essa ha nel contesto delle politiche pubbliche della Regione.
Sulla base dell’Intesa interistituzionale tra la Regione, le province, i comuni e le Comunità montane (sottoscritta a Milano il 25 luglio 2003) sono stati così attivati: il Tavolo per l’integrazione del sistema istituzionale lombardo, il Tavolo giuridico per l’attuazione della riforma costituzionale (artt. 117 e 118 Cost.) e il Tavolo per l’attuazione del federalismo fiscale.
A partire dalla seconda legislatura, poi, sono stati altresì attivati una serie di Tavoli territoriali di confronto a livello provinciale, volti a “disseminare” sul territorio gli obiettivi strategici regionali ad opera delle sedi territoriali della Lombardia e che coinvolgono – oltre alla Regione – le province, rappresentanze dei comuni e delle comunità montane, camere di commercio e università, parti sociali e rappresentanti della società civile.
Altri “luoghi” di governance sono stati creati sulla base di leggi regionali di settore. Si pensi, per esempio, alla recente istituzione della “Consulta regionale degli Ordini, Collegi, associazioni professionali” di cui alla l.r. n. 7/2004, con la quale la Regione, pur in presenza di un quadro istituzionale e legislativo in forte transizione, ha avviato una propria linea nella direzione della creazione di un proprio ruolo come ente di regolamentazione del settore, almeno per quegli spazi (per esempio formazione, nuove professioni ecc.) che i progetti di legge nazionale attualmente in cantiere e i decreti legislativi di attuazione della riforma costituzionale in materia lasceranno alla Regione stessa.
Va infine ricordato, come “potenziale” strumento di governance da far confluire nello Statuto della Regione, il “Consiglio delle autonomie locali”, già presente in Regione nella forma della Conferenza delle autonomie. Esso non avrà certo la pretesa di porsi come momento di sintesi della complessità delle istituzioni del partenariato ma avrà, tuttavia, una importanza fondamentale per raccordare il mondo della governance con il mondo delle istituzioni.
10.2 La programmazione negoziata
Un importante set di accordi stipulati in questi anni dalla Regione sono quelli che fanno capo alla cd. “programmazione negoziata”. Si entra in questo modo nel settore degli accordi bilaterali Stato-Regione.
Come si è accennato, la negoziazione tra livelli di governo non coinvolge solo l’universo degli accordi su singole materie o funzioni ma si sostanzia anche in una nuova filosofia che riguarda gli investimenti pubblici nel loro complesso, realizzati cioè dallo Stato e dalle regioni.
Ci si riferisce qui essenzialmente alla struttura normativa e alla conseguente prassi introdotta con la l. n. 662/1996, che prevede un innovativo modello di definizione degli obiettivi di sviluppo e di allocazione delle risorse presso i diversi livelli di governo. Abbandonando l’originaria impostazione, fondata sul criterio della rigida separazione delle competenze, il legislatore ha inteso implementare una modalità funzionale volta a favorire, tramite il previo coinvolgimento di tutti gli interessati, l’esigenza di certezza che è fondamentale nel settore degli interventi infrastrutturali. Il modello di programmazione negoziata ivi prefigurato è, infatti, qualificato come “la regolamentazione concordata tra soggetti pubblici o tra il soggetto pubblico competente e la parte o le parti pubbliche o private per l’attuazione di interventi diversi, riferiti ad un’unica finalità di sviluppo, che richiedono una valutazione complessiva delle attività di competenza” (art. 2 co. 203). È poi con la Delibera Cipe del 21 marzo 1997 che viene regolamentata la cd. “Intesa Istituzionale di Programma” che dovrà essere stipulata, con valenza triennale, dallo Stato e dalla singola Regione e che, insieme all’Accordo di Programma Quadro (APQ), tende a riassumere l’insieme degli istituti della concertazione pubblica entro una logica unitaria, a partire dalla quale i soggetti coinvolti si impegnano a collaborare sulla base di una ricognizione programmatica delle risorse finanziarie disponibili, dei soggetti interessati e delle procedure amministrative occorrenti, per la realizzazione di un piano pluriennale di interventi d’interesse comune o funzionalmente collegati. Spetta, in particolare, all’APQ definire, tra l’altro, le attività e gli interventi da realizzare, con i relativi tempi e modalità di attuazione e con i termini ridotti per gli adempimenti procedimentali; i soggetti responsabili dell’attuazione delle singole attività e interventi; eventuali accordi di programma e conferenze di servizi o convenzioni necessarie per l’attuazione dell’accordo; gli impegni di ciascun soggetto, nonché del soggetto cui competono poteri sostitutivi in caso di inerzie, ritardi o inadempienze; i procedimenti di conciliazione o definizione di conflitti tra i soggetti partecipanti all’accordo; le risorse finanziarie; le procedure e i soggetti responsabili per il monitoraggio e la verifica dei risultati.
Se questo è il disegno complessivo della interrelazione tra livelli di governo – cui hanno fatto seguito molti provvedimenti legislativi regionali quali, da ultimo, la l.r. Lombardia n. 2/2003 – giova ricordare altresì che, a partire dal 1997 esso inizia a tradursi nella pratica, prima in via sperimentale con la programmazione degli interventi di ricostruzione e di sviluppo dei territori interessanti al terremoto nelle Marche e nell’Umbria del settembre 1997, poi in via ordinaria, coinvolgendo via via tutte le altre regioni su materie quali la sanità, i beni culturali, i trasporti, la difesa del suolo ecc. fino a comportare un coinvolgimento di circa il 25% degli investimenti pubblici in Italia (secondo fonti istituzionali lo Stato investe seguendo queste modalità 38.500 milioni di euro per un totale di 107 APQ stipulati al marzo del 2003) e realizza così quella che è stata definita come una “territorializzazione” del bilancio statale, cui dovrebbe fare seguito una analoga territorializzazione del bilancio regionale.
Ed è proprio in nome dell’efficacia che ci si muove secondo questi schemi innovativi di rapporto tra diversi livelli di governo, anche prevedendo – oltre a organismi di monitoraggio presenti a livello ministeriale – meccanismi ad hoc per il superamento di tutte quelle difficoltà che dovessero insorgere in sede di attuazione dell’accordo, quali il Comitato istituzionale di gestione (CIG), un organo composto dai rappresentanti del Governo e della Giunta della Regione o Provincia Autonoma, con il compito di verificare periodicamente il raggiungimento degli obiettivi previsti nei programmi che si avvale, per gli aspetti tecnici, del Comitato paritetico di attuazione (CPA), composto dai rappresentanti delle amministrazioni di volta in volta coinvolte, fino ai collegi arbitrali previsti, per esempio, in Lombardia, per la soluzione delle controversie.
10.3 Gli atti di governo e le intese
della governance lombarda
Questa tipologia apre la strada per un esame della politica complessiva della Regione nel settore del partenariato; se da un lato, infatti, è importante considerare come tale metodo sia fondamentale per la comprensione dell’assetto generale dei rapporti tra Stato e regioni oggi in Italia, anche a seguito della riforma costituzionale, dall’altro non va dimenticato come anche sul piano interno la Regione si stia muovendo secondo le logiche descritte.
Aspetti fondamentali della logica sopra individuata sono la programmazione regionale come atto di partenariato territoriale e sociale (si vedano in proposito gli atti di programmazione che comportano sempre un ampio coinvolgimento di tutte le parti territoriali e sociali); la specificazione del partenariato sociale (come per esempio nel Patto per lo Sviluppo, sottoscritto a Milano il 19 settembre 2001, vero e proprio “manifesto” che coinvolge tutti i soggetti produttivi del territorio lombardo in vista di un incremento della produttività del “sistema Lombardia”); e infine la specificazione del partenariato territoriale.
In quest’ultima categoria rientrano l’Intesta Interistituzionale con gli enti locali, sottoscritta a Milano il 25 luglio 2003 in cui – sulla scorta di quanto è avvenuto a livello nazionale – si dà avvio a una progettazione per la realizzazione della riforma costituzionale che superi le logiche – obsolete – dei trasferimenti di funzioni amministrative per aprire una nuova fase di confronto finalizzato alla attuazione della riforma federalista; l’attività della Conferenza delle Autonomie locali e l’ampia e diversificata “serie” delle intese stipulate dalla Regione con le università (diritto allo studio-2004, ricerca 2003-2004, ripartizione dei fondi comunitari-2002), le camere di commercio, i tessili, i taxisti, i produttori di soia e mais e i cittadini (sul tema della spesa sanitaria – intese stipulate nel 2003 e nel 2004).
Occorre, inoltre, mettere in luce come si stia profilando una nuova forma di rapporto con il “territorio” (inteso come dimensione geografica e come dimensione degli interessi insediati sul territorio stesso), da sempre uno dei temi del “federalismo”. Un esempio significativo in questo senso è l’accordo “La Lombardia per il rilancio di Malpensa e per la soluzione della crisi Alitalia” (Milano, 21 maggio 2004).
Conclusioni
Da questa analisi si può desumere come sia stata in questi anni sviluppata da parte del governo regionale una forte capacità di coinvolgimento delle istituzioni con i problemi della società lombarda, nel tentativo di aprire il mondo della politica ai temi che stanno davvero a cuore alla polis. È stato così impostato in modi diversi il rapporto tra efficacia delle politiche e creazione del consenso sulle stesse.
