12 - produzione legislativa

Non facile compito è quello di chi debba introdurre la presentazione dell’attività legislativa regionale, in un decennio ricco di trasformazioni decisive, che coinvolgono la posizione complessiva delle regioni nell’ambito dell’ordinamento statale, e, per ciò che qui più interessa, ridefiniscono l’ambito della produzione legislativa regionale, anche nei suoi rapporti con quella statale.
La novità rappresentata dalla riforma costituzionale del 2001 è ovviamente sullo sfondo di ogni ragionamento e di ogni osservazione su ciò che in Lombardia è accaduto in questo settore dell’attività regionale. Ma probabilmente peccavano di semplicismo le previsioni di chi pensava che l’ottobre del 2001 avrebbe costituito un crinale decisivo, in grado di costruire una cesura definitiva tra due esperienze, o addirittura tra due epoche, diverse e non comunicanti.
E’ più che comprensibile che il ribaltamento del vecchio criterio di riparto di competenze legislative fra Stato e regioni, e la scoperta dell’esistenza di una sfera potenzialmente illimitata di materie a completa disposizione del legislatore regionale, abbiano potuto alimentare illusioni. Del resto, proprio questa doveva essere, ed era stata salutata come tale, la vera novità della riforma: mentre la fonte legislativa statale si presenterebbe ormai quale fonte a competenza d’attribuzione, abilitata a intervenire solo in una serie di settori tassativamente determinati, la fonte regionale doveva diventare la fonte a competenza potenzialmente generale, abilitata a disciplinare (nel rispetto della Costituzione e dei vincoli europei e internazionali) ogni materia non riservata in esclusiva alla legge statale.
Non è stato esattamente così, e le ragioni sono notissime. Ci sono, da una parte, ragioni giuridiche. La Corte costituzionale (sent. n. 282/2002) ha certo riconosciuto la novità della riforma, affermando, per esempio, che nel quadro del nuovo sistema di riparto della potestà legislativa, il quesito se la legge regionale rispetti i limiti della competenza attribuita alle regioni, ovvero ecceda dai medesimi, deve oggi muovere non tanto dalla ricerca di uno specifico titolo di legittimazione dell’intervento regionale, quanto, al contrario, dalla indagine sulla esistenza di riserve, esclusive o parziali, di competenza statale. Ma essa stessa (in particolare, sent. n. 370/2003) ha anche precisato che è impossibile ricondurre un determinato oggetto di disciplina normativa all’ambito di applicazione affidato alla legislazione residuale delle regioni ai sensi del comma 4 dell’art. 117 Cost., per il solo fatto che tale oggetto non sia immediatamente riferibile ad una delle materie elencate nei commi secondo e terzo dello stesso art. 117 Cost.
Inoltre, anche la pervasività di alcune “materie” – meglio sarebbe dire “funzioni” -  affidate alla legislazione esclusiva statale contribuisce ad attenuare di molto il reale ampliamento della sfera di competenza legislativa regionale, il “ridimensionamento” della legge statale e, quindi, l’impatto pretesamente rivoluzionario della revisione costituzionale in questione sui rapporti tra legge statale e regionale.
Ci sono, d’altra parte, molte ragioni non giuridiche che aiutano a spiegare perché una vera discontinuità non c’è stata. In primo luogo, quantomeno in Lombardia, la questione dell’intervento legislativo non sembra da analizzarsi in termini di “quantità”. Sarebbe un errore, del resto, pensare che nell’equazione “più competenze uguale più legislazione” si manifesti la linea di tendenza del governo lombardo in questi dieci anni. C’è anzi da considerare che uno sforzo notevole è stato condotto proprio per semplificare, delegificare, diminuire la selva di regole, leggi e leggine che condizionano e complicano sia la vita del cittadino, sia quella dell’imprenditore, sia quella dell’individuo fruitore di servizi (si veda in particolare il capitolo relativo alla delegificazione e alla semplificazione nell’esperienza della Regione Lombardia). L’ispirazione al criterio della sussidiarietà (verticale e orizzontale), per parte sua, non avrebbe potuto condurre a interventismi fuori luogo, visto che essa dovrebbe piuttosto tendere, nei settori in cui un intervento normativo vi sia, alla produzione di regole idonee a suscitare e a facilitare l’autonomo sviluppo di iniziative e di intraprese che nella società e sul territorio trovino la loro origine e giustificazione.  
In secondo luogo, il “federalismo” non può e non deve essere solo “legislativo” (e neanche “normativo”, dovrebbe dirsi, pensando alla produzione dei regolamenti, che ha tra l’altro dovuto subire, in Lombardia come in molte altre regioni, qualche vicissitudine dovuta alla nota querelle circa la competenza di Giunta o di Consiglio ad adottarli). E nessuna lettura formalistica dell’art. 117 Cost. autorizza a pensare che le competenze regionali debbano necessariamente essere riempite da interventi formalmente legislativi. Salvo l’ovvio rispetto del principio di legalità -  peraltro difficile da ledere in un Paese caratterizzato semmai dall’ipertrofia della legislazione – accordi e intese con il centro, con le altre regioni e con gli enti locali ben potrebbero - e in molti casi ben hanno potuto – assolvere, meglio della legge formale, a compiti di regolazione di certi ambiti.
In terzo luogo, c’è da considerare che ogni Regione, ovviamente, non disciplina con legge se non i settori nei quali un interesse e una volontà di intervenire si manifesti effettivamente: qui sono i meccanismi della rappresentanza politica regionale (il Consiglio regionale, ma anche la Giunta, forte della legittimazione democratica diretta del suo Presidente) a dover funzionare, presentandosi come capaci di intercettare, sul territorio, il bisogno di intervento normativo in determinati ambiti.

Di fronte ad attese impazienti e radicali – “la Regione può legiferare su tutto, faccia uso di questi suoi poteri” – la realtà si è incaricata di riportare le cose nella loro esatta dimensione. E’ vero che tra le materie che, in astratto, possono essere oggetto di legislazione esclusiva da parte regionale, figurano settori decisivi come il commercio, l’industria e le attività produttive in genere, l’agricoltura, il turismo, la formazione professionale, i trasporti d’interesse locale, i lavori pubblici d’interesse locale e così via, in un elenco potenzialmente infinito, che appunto attende di essere “riempito” a seconda degli interessi concreti di normazione sentiti in ciascuna Regione. Ma in Regione Lombardia non ognuno di questi settori è stato oggetto di una nuova legislazione.
Tra quelli che ci si poteva ragionevolmente aspettare di vedere disciplinati, il settore delle attività economiche è stato certo “frequentato” dal legislatore (compreso il settore del commercio, che ha conosciuto qualche nuova disciplina, soprattutto regolamentare), anche se ci si è dovuti per ora confrontare con il fatto che le risorse economiche restano saldamente nelle mani del centro e dei diversi ministeri. Beninteso, non sono mancati forti interventi normativi (si veda il capitolo su “Leggi regionali e sistema economico”, ove si evidenzia l’intervento di circa quaranta leggi ascrivibili a tale categoria), riferiti in particolare alla promozione dell’imprenditorialità (e della piccola imprenditorialità) lombarda, sia sul territorio sia – e questo è un dato di grande importanza  - sul piano internazionale, con iniziative (ovviamente non legislative) di carattere promozionale che, in ambito regionale, ben mostrano all’opera l’idea di un sistema-Regione, in grado di raccordare tra loro la dimensione locale con quella globale.
Una menzione merita, in questa ottica, la legge sulla programmazione negoziata, la quale, pur non ascrivibile direttamente all’ambito economico, si è caratterizzata come tassello centrale sia del riordino istituzionale, sia come sintomo del nuovo ruolo della “leva istituzionale” nel campo economico (ove per “leva istituzionale” si pensa a un sistema in cui l’amministrazione regionale, in tutte le sue manifestazioni, non è elemento che ostacola o ritarda l’attività delle forze economico-sociali, ma semmai le aiuta e le facilita).  
Vi sono stati anche altri settori intensamente frequentati dal legislatore regionale: il settore del governo del territorio, il settore del welfare, della famiglia e dell’assistenza sociale e scolastica, e quello – davvero fondamentale – della sanità.
L’urbanistica e l’edilizia hanno visto la legislazione regionale lombarda pronta a cogliere le novità di sistema, dovute sia alla riforma costituzionale, sia alle innovazioni di principio volute dal legislatore nazionale, nell’ambito di una competenza concorrente.
Nel campo del welfare, è difficile non menzionare alcune scelte di fondo, che (si pensi al caso dei cd. “buoni scuola”, ma è un discorso generalizzabile) hanno consentito al legislatore di sperimentare la traduzione in prassi sociale di impostazioni culturali di una certa novità, quanto meno nel nostro paese. La valorizzazione della libertà di scelta dell’utente dei vari servizi sociali, anzi l’affermazione di un suo vero e proprio diritto a tale libera scelta, hanno anche richiesto la ricerca di nuovi strumenti di collegamento con il settore privato. Un modello di impostazione (e importazione) nord-americana che, pur avendo talvolta determinato - per la sua indubbia novità nel “clima” italiano - anche momenti di contestazione (il riferimento è ancora ai buoni scuola), sembra aver fatto breccia nella sensibilità e nel costume delle famiglie, fino a essere utilizzato da altre regioni.
Il campo della sanità, infine, è quello nel quale, più che in altri settori, si è manifestata una certa specificità lombarda rispetto alle scelte normative nazionali, con particolare rilievo nella precedente legislatura e, forse di meno, anche in quella in corso. Il capitolo sulla legislazione sanitaria lombarda ne costituisce una rivisitazione critica, e ne ripercorre le linee di sviluppo. Anche in tal caso, non è possibile negare che il modello lombardo – in cui, per semplificare, le aziende sanitarie agiscono principalmente attraverso accordi con soggetti pubblici e privati erogatori delle prestazioni sanitarie, e si presentano quali erogatrici dirette di servizi solo in via residuale - pur tra aggiustamenti, difficoltà ed evoluzioni abbia rappresentato e rappresenti un punto di riferimento essenziale per ogni ragionamento sull'evoluzione della sanità nel nostro Paese.
Non è possibile indagare oltre, per esplorare tutti i vari settori d’intervento normativo, e del resto i diversi capitoli hanno proprio questo scopo. Compito di un’introduzione, del resto, non è l’esaustività. Non è nemmeno suo compito la celebrazione, e questo impone una considerazione critica finale. Se esiste uno “statuto”, cioé una certa tipica impronta della legislazione lombarda di questi dieci anni (fatta di attenzione alla sussidiarietà, alla semplificazione, alla creazione di un sistema-Regione, di attenzione alle nuove dinamiche sociali, alla tutela delle libere scelte individuali e delle famiglie), va riconosciuto con rimpianto come questa impronta non abbia saputo tradursi nella coerente progettazione di un nuovo Statuto regionale (in senso formale-giuridico), il quale potesse porsi come riassunto e cardine delle scelte legislative primarie.
Si dirà, forse non a torto, che l’ente regionale ha comunque inciso nella realtà e manifestato la sua specificità attraverso alcune scelte legislative di fondo. E si potrà correttamente osservare come ciò sia stato e sia più importante dell’approvazione “purchessia” di una nuova carta statutaria, magari dai contenuti non particolarmente innovativi. Chi dicesse questo sarebbe nel giusto: la sola progettazione istituzionale non può supplire alla carenza di contenuti. Inoltre, il piano statutario e quello della legislazione non sono tra loro confrontabili: troppe sono le variabili e le insidie che ostacolano l’approvazione di una carta “costituzionale” regionale, in confronto alle costanti che reggono il procedimento legislativo in un Consiglio regionale o, più ancora, l’approvazione di un regolamento.
Se è vero, perciò, che l’approvazione di un nuovo Statuto avrebbe consentito al dinamismo del legislatore lombardo di lasciare un segno ancor più duraturo, è anche vero che il bilancio che qui si presenta, per qualità e contenuti, non sfigura affatto.