13 - legislazione economica

Il tema del rapporto tra legislazione regionale e sistema economico territoriale è di grande complessità: lo sviluppo economico e sociale costituisce il perno degli obiettivi di governance del territorio per ogni policy maker ed il corpus legislativo che accompagna una legislatura è una delle espressioni con le quali l’obiettivo viene perseguito. Ne conseguono due considerazioni fondamentali: la prima è che la quasi totalità della produzione legislativa della Regione è suscettibile di effetti diretti o indiretti sul sistema economico, la seconda è che una valutazione complessiva dell’impatto delle politiche regionali rispetto al tema dello sviluppo economico va ben oltre la sola analisi del corpus legislativo.
    Una valutazione stilizzata del  rapporto tra leggi regionali ed economia lombarda richiede alcune scelte di fondo- e in qualche misura arbitrarie- circa i punti cardine sui quali imperniare l’analisi, al fine di evitare una disamina tanto dettagliata quanto poco significativa di una miriade di provvedimenti che a qualche titolo abbiano manifestato relazioni con l’economia regionale. Queste scelte non possono che ancorarsi agli obiettivi-chiave che la Regione stessa ha esplicitato attraverso i suoi principali documenti di politica economica, il Programma regionale di sviluppo (PRS) ed il Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEFR).  
L’approccio concettuale prescelto per questa sintesi prevede perciò una declinazione degli obiettivi del policy maker lombardo rispetto al sistema economico, una analisi delle azioni principali intraprese dal governo regionale, focalizzata sui provvedimenti ritenuti più significativi, ed una valutazione - ancorché non definitiva, dato il lungo orizzonte temporale in cui si esplica questo tipo di effetti - dei risultati principali (obiettivi – azioni - risultati).
    Il concetto di azioni viene principalmente declinato in questo contributo come interventi legislativi,  e la scelta della produzione legislativa avverrà secondo i parametri che il policy maker lombardo stesso si è dato, raggruppando le norme in ragione di set di obiettivi.
Infine verrà isolata, nell’ambito di questa produzione legislativa, quella parte che si ritiene più significativa nello spirito di questo rapporto e dell’area istituzionale in particolare. Non sarà possibile tuttavia sottacere alcuni interventi del policy maker che pur privi della “veste” di leggi regionali, hanno contribuito in modo determinante al dispiegarsi dell’azione regionale in campo economico ed al perseguimento degli obiettivi di sviluppo e coesione economica e sociale.

L’obiettivo generale del policy maker regionale rispetto al sistema economico-sociale lombardo, esplicitato nei diversi documenti programmatori può essere sintetizzato nei termini di uno sviluppo economico e sociale equo e sostenibile del sistema lombardo, attraverso la mobilitazione e valorizzazione delle sue risorse e progettualità, secondo un disegno di sussidiarietà.
    Questo obiettivo generale contiene in sé anche un metodo che rappresenta il cardine della programmazione economica lombarda: la sussidiarietà, le cui molteplici sfaccettature sono illustrate in diverse pagine di questa parte istituzionale, e qui declinata  in termini di un approccio bottom up alla definizione degli obiettivi specifici di sviluppo a cui tendere e delle progettualità da realizzare e di coinvolgimento di tutti gli attori dello sviluppo territoriale, pubblici e privati, autonomie territoriali e funzionali, forze sociali ed economiche, nel processo programmatorio.
    Rispetto all’obiettivo generale, il policy maker lombardo ha prescelto delle linee guida capaci  di informare il processo programmatorio a partire dal livello locale, canalizzandolo in progettualità coerenti. Nell’opinione di chi scrive, tali linee guida possono essere efficacemente espresse in termini di imprenditorialità, innovazione ed internazionalizzazione. Sotto il primo profilo, è riassumibile l’intento del governo regionale di perseguire lo sviluppo ma non secondo un processo di pianificazione dall’alto e con un massiccio intervento pubblico diretto, bensì facendo leva sulla elevata e naturale propensione dell’economia lombarda all’azione imprenditoriale, a partire dal ricco e solido sistema di piccole e medie imprese che ne costituiscono la dorsale, e creando le condizioni di contesto favorevoli all’imprenditorialità. Innovazione ed internazionalizzazione rappresentano due declinazioni più specifiche del ruolo dell’imprenditorialità che deve essere incanalata soprattutto sulle attività a più elevato valore aggiunto, alle quali si affida la competitività presente e futura dell’economia lombarda nello scenario globale, e che sono  espressione di quella economia della conoscenza, più volte richiamata nei documenti dell’OCSE e dell’Unione europea. Una progettualità bottom up ad elevata intensità di conoscenza e dunque di competitività internazionale si manifesta non solo nelle alte tecnologie ma anche nei comparti tradizionali e di specializzazione, dove crescenti investimenti in conoscenza (ricerca, sviluppo, formazione, management …) pongono le basi del rafforzamento competitivo sui mercati mondiali.
    Questo disegno di sviluppo economico, non è disgiunto da un parallelo ed integrato disegno di sviluppo sociale, imperniato su  obiettivi di coesione sociale, riduzione del deficit di integrazione sociale, e partecipazione di tutte le forze della società alla crescita del sistema.
    In questo quadro, quale può essere il ruolo dell’area istituzionale del governo regionale in rapporto ad obiettivi di sviluppo economico-sociale? Da una prima analisi dell’orientamento di governance regionale emerge il disegno, che percorre le ultime due legislature, di un rinnovato assetto istituzionale come primus inter pares tra i fattori di sviluppo della competitività territoriale nello scenario internazionale, accanto alle infrastrutture per la connessione, per la ricerca e la formazione, per la tutela e valorizzazione dei beni artistici, culturali e ambientali.
    Il perseguimento di questo disegno si articola a sua volta in sotto-sistemi di obiettivi, che informano il rapporto tra legislazione lombarda ed economia nella dimensione istituzionale lungo la direttrice del federalismo e della sussidiarietà.     Questi sotto-sistemi di obiettivi fanno leva sulle condizioni in cui si verifica l’agire economico:

• innalzare le condizioni di sicurezza per cittadini, istituzioni e imprese. Perseguire questo obiettivo porta a migliorare la qualità della vita e a ridurre le condizioni di rischio in cui operano gli attori economici. La riduzione del livello di rischio dell’agire economico  determina una maggiore quantità di progetti di sviluppo realizzati nel sistema;
• accrescere trasparenza e semplificazione nella amministrazione regionale. Il perseguimento di questo obiettivo porta a fluidificare il rapporto tra cittadini, soggetti economici ed enti locali. Anche in questo caso l’aumento della trasparenza e della semplificazione amministrativa porta ad effetti positivi sull’economia, riducendo il grado di incertezza (rischio) dell’agire economico, che è funzione non solo della sicurezza ma anche della trasparenza e della semplificazione. Tempi più ridotti, conseguenze degli atti più certe, e diffusione delle informazioni incentivano il decision maker e tendono ad accrescere la quantità di progetti realizzati;
• mobilitare risorse reali (ambiente, arte, cultura, infrastrutture, centri di ricerca…), finanziarie (capitali pubblici e privati) ed umane (competenze, professionalità, vocazioni) dei territori lombardi per sviluppare progettualità secondo direttrici bottom up. In tal senso il modello di governance lombardo fortemente incentrato su percorsi di sussidiarietà verticale ed orizzontale indica un nuovo modo di perseguire obiettivi di sviluppo equo e sostenibile e di rafforzamento della competitività del sistema, secondo un modello di condivisione strategica dal livello locale a quello regionale.

Da questa sintetica re-interpretazione del sistema di obiettivi in campo economico emerge una scelta cruciale del governo regionale, rappresentata dall’uso della leva istituzionale come forma innovativa di incentivo economico: si interpreta così il passaggio da una logica amministrativa e dirigista di sussidi ad una di creazione di condizioni istituzionali favorevoli alla crescita auto-propulsiva del sistema.

Attraverso le ultime due legislature il governo regionale ha sviluppato questo complesso disegno attraverso l’uso dello strumento legislativo ma anche attraverso altre modalità. Valga a titolo d’esempio il riassetto delle sedi territoriali, o ancora l’impegno sul fronte della rappresentanza e promozione internazionale del sistema lombardo. A ben guardare questi ultimi due esempi citati sono l’emblema dei due poli su cui è impostata l’azione di governance regionale: quello locale e quello internazionale. La Regione si è posta come cornice istituzionale e come catalizzatore del raccordo tra locale e globale, con soluzioni originali come da un lato la spinta verso logiche di sussidiarietà, il riordino delle sedi territoriali, la creazione di tavoli di confronto e progettazione condivisa dello sviluppo locale, la promozione dell’imprenditorialità economica e sociale nel territorio, mentre dall’altro ha impresso una forte accelerazione all’internazionalizzazione del sistema, attraverso la creazione della sede di Bruxelles, le numerose missioni all’estero, il riordino del sistema fieristico, l’incentivo per le imprese lombarde alla crescita nei mercati internazionali. Nelle sue molteplici manifestazioni e livelli di interventi, è leggibile un disegno strategico di governance regionale, il quale sia a livello locale che internazionale risulta accomunato da una visione innovativa di networking, cioè di “messa in rete” di soggetti pubblici e privati, prima ancora che di promozione imprenditoriale e territoriale in senso classico. In quest’ultima prospettiva si inseriscono anche nuove letture del territorio lombardo, quale quella fornita dallo strumento dei meta-distretti, con l’obiettivo di messa in rete di sistemi locali diversi all’interno del territorio regionale e di loro coagulazione intorno ad attività innovative, per sviluppare dynamic capabilities e consentire il ri-posizionamento competitivo internazionale dei sistemi locali.
    Un metodo di lavoro (non unico, ma prioritario) che ha guidato questa complessa azione di catalizzazione di visioni, interessi, risorse e progettualità è quello fondato sulla partnership e sulla condivisione tra attori dello sviluppo regionale, attraverso un uso importante dello strumento dei tavoli di coordinamento e confronto, sia a livello regionale e tematico sia a livello locale e intersettoriale.
    Sul fronte della produzione legislativa il governo regionale ha varato nelle ultime due legislature 40 leggi direttamente ascrivibili all’area economica, ma anche provvedimenti ascritti ad altre aree tendono a produrre effetti di particolare rilievo in ambito economico: è questo il caso della legge sulla programmazione negoziata  – di cui si dirà in seguito - e di quella di attuazione delle leggi Bassanini, entrambe tasselli centrali del riordino istituzionale e del nuovo ruolo della leva istituzionale nello sviluppo economico e sociale. Se da un lato tale produzione legislativa appare importante, dall’altro ha dovuto muoversi  tra le complessità di competenze regionali limitate in alcuni campi  e   della disponibilità di risorse a bilancio.
    La promozione dell’imprenditorialità e la valorizzazione delle forze endogene di sviluppo economico è stata affidata ad un set di provvedimenti, nell’ambio dei citati 40 interventi legislativi, tra i quali si vuole qui sottolineare in particolare l’attenzione dedicata al sistema delle piccole imprese lombarde, attraverso alcune misure a partire dalla l.r. n. 35/1996 (interventi regionali per lo sviluppo delle imprese minori). Gli interventi a natura maggiormente settoriale (artigianato, turismo, cooperazione, commercio e consumatori) hanno completato un quadro di misure incentrate sulla piccola impresa lombarda come motore di sviluppo economico e di promozione umana.  
    Questa architettura istituzionale e legislativa  ha richiesto l’esplicitazione di un metodo di lavoro, prima identificato nella programmazione dal basso, che di per sé non rappresenta una novità. Il metodo della programmazione negoziata ha informato l’intervento straordinario nel Mezzogiorno, ha conosciuto la stagione dei patti territoriali, è passato attraverso momenti alterni, ma anche nelle esperienze italiane ed europee meno efficaci, ha consentito il graduale sviluppo di un metodo di lavoro  fondato sulla condivisione di obiettivi e strumenti di sviluppo locale tra i diversi attori del territorio. Società e sistemi economici complessi, a crescente partecipazione, richiedono strumenti programmatori coerenti, altrettanto complessi ma non più sostituibili da forme di pianificazione economica top-down.
L’innovazione del policy maker lombardo consiste nella scelta, che poche regioni europee hanno perseguito, di creare una cornice legislativa regionale alla programmazione negoziata. La l.r. n. 2 del 14 marzo 2003 e relativo regolamento attuativo¹ costituiscono il momento fondamentale nel processo di definizione delle condizioni istituzionali per l’azione economica.
    Questo provvedimento sancisce l’uscita della programmazione negoziata da forme di intervento straordinario (aree depresse, in declino, etc.) e il suo riconoscimento legislativo come forma di dialogo progettuale condiviso nel territorio e tra territori e Regione. I quattro strumenti previsti (Piano integrato di sviluppo locale - PISL, Accordo quadro di sviluppo territoriale, Contratto di recupero produttivo, Accordo di programma) costituiranno la modalità ordinaria di relazione tra la Regione e i diversi soggetti  presenti sul territorio per condividere le linee programmatorie regionali, coerentemente con il principio di sussidiarietà e di pari ordinazione degli enti territoriali.
    Benché il presente contributo sia incentrato sull’uso dello strumento legislativo, non si può sottacere che un momento chiave come il varo della legge sulla programmazione negoziata sia stato preceduto ed accompagnato da un profondo ridisegno nel modello di governance territoriale, che fa perno anche sulle sedi territoriali come elemento di raccordo con l’ente regionale e di mobilitazione e coordinamento delle progettualità locali. Ne consegue l’innescarsi di nuove dinamiche relazionali  tra Regione e province. Il livello provinciale si conferma uno snodo denso di criticità nel disegno sussidiario regionale, anche in seguito al principio della pari-ordinazione degli enti, che  introduce ulteriori inedite dinamiche verticali ed orizzontali.
    Accanto al ridisegno dell’architettura organizzativa della governance regionale nel territorio, è stata impostata un’azione di ridefinizione della architettura finanziaria dell’intervento regionale, dove la sussidiarietà e la progettazione dal basso si coniugano con la mobilitazione di risorse pubbliche e private per realizzare i progetti. Le norme in tema di finanza di progetto e la rilevanza assegnata alla integrazione tra risorse pubbliche e private nella programmazione negoziata da un lato, e la integrazione tra strumenti programmatori e soprattutto tra programmazione regionale e comunitaria, dall’altro, costituiscono gli elementi-chiave e le polarità di questo disegno. Occorre sottolineare come il coinvolgimento finanziario privato non abbia una mera dimensione di ricerca di canali di finanziamento, ma sia invece il naturale risultato di una azione di governo che promuove ed incoraggia l’imprenditorialità e la progettualità nel territorio, mobilitando risorse umane, conoscenze e competenze – prima ancora che risorse finanziarie - permettendo loro di coagularsi  intorno a progettualità rispondenti ai bisogni del sistema.
    D’altro lato, l’azione di integrazione tra strumenti programmatori e soprattutto tra programmazione regionale e comunitaria contribuisce a coordinare le linee di intervento territoriale e a razionalizzare l’uso delle risorse declinandone l’utilizzo in rapporto agli obiettivi regionali. In tali modalità (integrazione di risorse pubbliche e pubblico-private) vengono perseguiti obiettivi di efficienza e di efficacia.  
    Questi ultimi obiettivi sono stati perseguiti anche attraverso il ridisegno del sistema degli enti strumentali, avviando inoltre un raccordo più stretto  tra enti strumentali e società regionali con la programmazione regionale.

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¹ L.r. 14 marzo 2003, n. 2 “Programmazione negoziata regionale” e Regolamento regionale 12 agosto 2003, n. 18 “Regolamento attuativo della legge regionale 14 marzo 2003, n. 2 Programmazione negoziata regionale”.

Una valutazione dei risultati di una azione di governance regionale così complessa, qui arbitrariamente sintetizzata in termini di uso della leva istituzionale come primus inter pares tra i fattori di competitività internazionale del territorio, non può che risultare parziale ed incompleta, stante il lungo orizzonte temporale nel quale questi effetti si esplicano nel sistema economico. Sono ad oggi possibili solo alcune considerazioni di massima sul punto.

1. E’ stato compiutamente realizzato il modello di governance fondato sul metodo partenariale, a partire dallo strumento dei tavoli, e sul coinvolgimento dei diversi attori dello sviluppo, a livello sia regionale  che locale. Si tratta di un approccio ad elevata complessità, che appare coerente con un contesto economico, sociale ed istituzionale altrettanto complesso.  La realizzazione del modello di governance dove le sedi territoriali, accanto agli enti locali, sono  punto di snodo essenziale tra territori e programmazione regionale è ormai avviata, e – pur nelle specificità dei contesti locali - ha permesso di costruire un nuovo quadro di rapporti Regione-territorio, in un processo di graduale avvicinamento organizzativo, strategico e di metodiche di azione territoriale.  Le sedi di partenariato territoriale sono state consolidate attraverso una articolazione del loro funzionamento (segreteria politica e tecnica; tavoli territoriali e tematici) ed un rafforzamento del ruolo delle sedi territoriali anche attraverso la costituzione di posizioni organizzative di partenariato. Questo metodo programmatorio va incontro ad alcune criticità, ancora non del tutto risolte, tra le quali  due sono di particolare rilievo in questa fase storica: in primo luogo esistono meccanismi di apprendimento graduale nella gestione partenariale e di consolidamento dei sistemi relazionali complessi  e dunque occorrono orizzonti temporali significativi affinché il metodo produca i risultati attesi; in secondo luogo, il problema dell’integrazione interfunzionale-territoriale rimane un momento critico nel progettare lo sviluppo territoriale. In particolare il rapporto tra articolazione territoriale e funzionale dell’ente regionale costituisce una criticità organizzativa, così come anche il rapporto tra funzioni centrali diverse. Questi temi hanno un impatto anche in termini di sistematicità della produzione legislativa, nella quale la attribuzione, non sempre agevole, dei diversi provvedimenti a competenze funzionali della Regione tende a produrre effetti di frizione tra competenze concorrenti o complementari.
2. Gli strumenti di programmazione negoziata sono passati dalla logica dell’intervento speciale a metodo generale di lavoro e progettazione condivisa dello sviluppo locale. Se relativamente al primo passaggio si è aperta la tornata dei 9 PISL approvati con Accordo di programma quadro di  sviluppo locale  e dei 30 PISL nell’ambito dei fondi europei per le aree in obiettivo 2, sul secondo fronte si stanno avviando alcuni Accordi quadro di sviluppo territoriale approvati o in corso di definizione (in tutto 4), mentre risultano sottoscritti 18 accordi di programma quadro. Al momento risulta possibile solo trarre alcuni spunti dall’esperienza dei PISL , che ha fatto emergere una graduale crescita di attenzione e consapevolezza intorno ai meccanismi di programmazione negoziata, alla costruzione e gestione di partenariati locali ed allo sviluppo di metodiche di consensus building e di progettazione strategica condivisa dello sviluppo locale. D’altro lato sono emerse alcune criticità: in particolare – accanto all’emergere del citato snodo critico del livello provinciale nell’ambito del disegno di sussidiarietà verticale - la sussidiarietà orizzontale e in special modo il coinvolgimento degli attori privati (imprese, banche, realtà non profit) risulta ancora debole, e le progettualità espresse non sempre risultano allineate rispetto allo schema di raccordo tra sviluppo locale innovativo e competitività internazionale rappresentato in precedenza. Se dunque la cornice metodologica  risulta in buona misura realizzata, ora occorre riempirla in misura crescente di strumenti operativi di costruzione partenariale pubblico-privata e di contenuti coerenti con il disegno di governance regionale. Il rapporto pubblico-privato costituisce un perno centrale intorno al quale diviene possibile realizzare una mobilitazione di risorse umane e finanziarie per lo sviluppo del territorio, integrando fonti finanziarie pubbliche diverse e private. Alla ridisegnata architettura strategica ed organizzativa di governance regionale, deve sempre di più corrispondere una architettura finanziaria dove la co-progettazione dello sviluppo locale si riflette in un co-finanziamento dalle diversi fonti. La definizione di strumenti di creazione, gestione e controllo di partenariato pubblico-privato (PPP) costituisce uno dei punti nodali sui quali la prossima legislatura dovrà portare a compimento il disegno della sussidiarietà nel territorio lombardo.