conclusioni

Non è certo stato difficile, in questi mesi di lavoro, a fronte del lungo periodo considerato, della profonda conoscenza dei temi propria degli autori delle singole parti, della molteplicità degli aspetti presi in considerazione e delle diverse prospettive che sono state adottate, trovare materia  per questo documento. La sfida era avvincente, elevata la qualità dei partecipanti, certamente appassionato il pubblico degli addetti ai lavori che ha contribuito a tenere alte le aspettative circa l’esito finale della ricerca.
Ora, il tempo si è fatto breve e non è più consentito indugiare, rimandando le conclusioni da consegnare non soltanto alla committenza formale, ma, in primo luogo e soprattutto, alla vera committenza, che è per tutti noi  chiunque voglia “farsi un’idea” su ciò che ha principalmente caratterizzato gli ultimi dieci anni di vita di questa Regione. A costoro, che stanno da protagonisti sullo sfondo, vengono dedicate analisi e sintesi, poiché sono stati essi i primi e veri interlocutori e poiché il lavoro non è stato né pensato né realizzato avendo come esclusivi destinatari ora la politica, ora l’economia, ora le istituzioni, secondo una logica di convenienza dettata dalla materia considerata, ma ha voluto e vuole essere un contributo per tutti, una res publica, il punto sorgivo della democrazia, quell’io originario che il principio di sussidiarietà ricorda all’ordinamento e allo Stato essere il primo e più importante soggetto della sovranità.
La presente sintesi muove da una considerazione tanto ovvia da apparire, per molti versi, scontata: il decennio considerato è l’insieme variegato  di una pluralità di  linee spartiacque, come raramente accade nella storia di un popolo, un decennio che non a caso si pone a cavallo del millennio, cosa che – anch’essa -  non è frequente. Ad altri e per i settori di loro competenza il compito di evidenziare le cesure, i cambiamenti e gli esisti di tale caratteristica.  
    Sul piano delle istituzioni, guardare oggi  al 1995 dà la medesima sensazione che riceve chi fissa lo sguardo nel fondo di un pozzo: si intravede, al fondo, un movimento di acqua, ma l’immagine che viene restituita resta sfuocata, estranea al quadro dell’attualità e in parte nascosta. Sembra, infatti, di approcciare un tempo lontano, dimenticato, che poco ha a che vedere col presente.
Non senza un certo sforzo, mobilitando tutte le risorse della memoria, ci si ricorda di dibattiti su una riforma costituzionale ritenuta di assai improbabile realizzazione dai più, secondo l’icastico “paradosso delle riforme” (detto anche “paradosso di Zagrebelsky”), a mente del quale la prova di maggior efficienza richiesta ad un sistema istituzionale è la riforma di se stesso ma un sistema che necessita di essere riformato così radicalmente è per definizione un sistema divenuto inefficiente. Ci si ricorda poi di una riforma del sistema politico e del suo più importante punto di snodo, il sistema elettorale, concretizzatosi nel 1994 a livello statale e nel 1995  a quello regionale. Si può, ancora, fissare momentaneamente l’attenzione su un’altra linea spartiacque che si profilava: le riforme dell’era Bassanini realizzate a partire dalla l. n. 59/1997, il terzo decentramento, ma anche la semplificazione, la riforma dell’amministrazione centrale e altro ancora. E, infine, ricordare come la legge delega al Governo Amato del 1992 cominciava in quegli anni a dare i suoi frutti nei decreti legislativi di attuazione della delega stessa, allora conferita allo scopo di riformare sanità, istruzione, pubblico impiego e local government nell’intento di salvare il Paese dalla bancarotta e di pilotarlo verso il porto sicuro dell’Europa.
    Considerando questo lungo (e necessariamente incompleto) elenco di provvedimenti si sarebbe già tentati di considerarli come sufficienti a rimettere in moto una macchina che sembrava essersi fermata al capolinea di Tangentopoli e di una serie assai nutrita di inefficienze e di dati di contesto obsoleti. Redatti a livello statale, essi erano poi rifluiti nella dimensione regionale per incidere profondamente sulla stessa: non a caso, già il primo quinquennio del periodo analizzato lascia intravvedere a livello regionale importanti tratti di cambiamento la cui portata innovativa tuttavia impallidisce se messa a confronto con  la nuova e ben più radicale ondata di riforme che investirà il Paese (e ovviamente con esso le regioni) a partire dalla legge cost. n. 1/1999, introduttiva – per tacer d’altro - della elezione diretta del Presidente della Giunta regionale
Non stupisce quindi che il quadro che emerge dal presente lavoro sia per larga parte dominato dalla problematiche che si sono prodotte a partire da questa riforma che, a guisa di valanga, ha poi cominciato a rotolare progressivamente ingrandendosi, con la successiva legge cost. n. 3/2001 e che ora rischia di travolgere l’intero edificio fin qui costruito con la prospettiva della cd. riforma della riforma, cioè la modifica costituzionale attualmente in discussione in Parlamento.
    Non è certo il caso in questa sede di ripercorrere il dibattito sulle riforme costituzionali innescato dalla riforma, pur a puntate, del Titolo V della parte seconda della nostra Costituzione. Ben lo fanno, del resto, nel contesto del presente lavoro i  primi tre contributi della prima parte redatti da Giorgio Pastori, Franco Pizzetti e Giandomenico Falcon. Di questi  - e delle principali tesi in essi esposte - si vuole qui, come semplice invito alla lettura, dare risalto ad una sorta di implicita coerenza che si rileva mettendoli a raffronto con la dimensione strategica dell’azione di governo regionale (cui sono dedicati i primi contributi della seconda parte redatti da Lorenzo Ornaghi, Beniamino Caravita di Toritto e Fabio Roversi Monaco), in cui si tratteggiano le linee portanti delle scelte della Regione, soprattutto nel secondo quinquennio.
Procedendo con ordine, va detto in primo luogo che l’anno 2000 non è stato solo il capodanno di un millennio ma anche l’inizio della presa di coscienza sul piano regionale di quanto rilevanti fossero stati i cambiamenti impressi al nostro sistema di governo decentrato dalla riforma; questo è già stato messo in parte in luce nell’introduzione nel paragonare il documento di sintesi della scorsa legislatura con il presente lavoro. Ma non si tratta soltanto di questo: il senso di novità che pervade questo periodo si riscontra in diversi documenti regionali, dalla l.r. n. 1/2000 attuativa in Lombardia del terzo decentramento ex riforma Bassanini al coevo Programma regionale di sviluppo (PRS), che detta le linee di azione del neoeletto  governo regionale. Sono tutti provvedimenti che avevano insita una fortissima carica propulsiva, una percepibile tendenza verso il futuro; rileggendoli oggi, appare con singolare evidenza come le intuizioni di allora siano state, pur con le luci e le ombre proprie dell’umano agire, rispettate.

In primo luogo va ricordato come, in coerenza con la fase di rinnovamento delle istituzioni innescata dalla riforma costituzionale  il governo regionale ha fatto in questi anni scelte di rilievo, mettendo al centro il principio di sussidiarietà e cercando di attuarlo in tutte le sue dimensioni, da quella orizzontale – più radicale ma anche più facilmente perseguibile – a quella verticale.
    Ad un nuovo modello nazionale, che è  passato da un regionalismo debole, ad una sorta di pur graduale “consustanzialità” delle regioni con il medesimo a norma della criticatissima ma suggestiva formula dell’art. 114 Cost., nuova versione, fa riscontro il delinearsi di un nuovo modello di governo regionale,  prefigurato nel primo quinquennio ma poi pienamente delineato nel secondo. Sono in molti a leggere entrambi questi modelli di governo alla luce del principio cardine che sembra averlo ispirato, ossia al principio di sussidiarietà, il che getta luce sul ruolo che in questo mutamento di prospettiva ha giocato la Lombardia; la Regione, infatti, ha giocato tutta la sua immagine su questo principio e sullo stesso ha costruito poi gran parte delle sue scelte politiche, legislative ed amministrative. Essa costituisce dunque una sorta di experimentum naturae per una attuazione coerente di tale principio.
    Con l’avvertenza, tuttavia, che, sempre per quanto riguarda il livello regionale, lo sforzo compiuto di porsi come primi attori di un processo di rinnovamento di fondamentale rilievo è stato tale che non può certo considerarsi concluso e che pertanto ad inattuazioni nazionali – di cui si dirà a breve - fanno riscontro inattuazioni regionali, o meglio, punti di lavoro su cui continuare ad interrogarsi e ad agire, come accade oggi, nello scorcio della legislatura, con il tentativo in atto di incrementare semplificazione e decentramento ponendo mano alla emanazione di una legge regionale sulla sussidiarietà.
    Se, pertanto, il principio di sussidiarietà non deve restare un semplice slogan ma deve porsi come suggestivo di epocali processi di cambiamento, è naturale che il prenderlo sul serio comporti un cammino di rinnovamento non esauribile nel breve periodo;  inattuazioni – in sede statale – e prospettive non esaurite – in sede regionale – sono quanto definisce oggi, secondo una visione realistica, lo stato dell’arte in materia.
    Va, infatti, ricordato che la sede costituzionale di enunciazione del principio di sussidiarietà (l’art. 118) resta a tutt’oggi sostanzialmente inattuata perché avrebbe dovuto implicare «non tanto e non solo una devoluzione di funzioni dal centro ma soprattutto una individuazione di centri unitari di responsabilità per compiti e risultati determinati tra loro correlati dalle istituzioni di base a quelle di livello superiore» (Pastori). Anzi, a ben vedere, è stato proprio l’art. 118 ad offrire alla Corte costituzionale il destro per una lettura della sussidiarietà volta a riposizionare al centro competenze devolute ai livelli inferiori e quindi a porre le basi per un  rivolgimento dei processi di attuazione della sussidiarietà.
    Sull’inattuazione dell’art. 118 ha poi influito anche l’emanazione della “legge La Loggia” (l. n. 131/2003) che ha “temporaneamente” rinviato il conferimento delle funzioni amministrative di nuova attribuzione a regioni ed enti locali da posporre alla ricognizione ad opera del Governo nazionale dell’assetto attuale delle  funzioni amministrative; ed è per questo che la tensione presente già ora in sede regionale a dare attuazione “materiale” e non “valoriale” al principio di sussidiarietà non potrà che scontrarsi con queste inattuazioni nazionali, in grado di   bloccare ogni velleità di riforma del sistema che abbia come punto genetico la volontà regionale.
    Instaurato questo primo parallelo tra attuazione/inattuazione del processo di rinnovamento costituzionale compiuto a livello nazionale/regionale, resta da considerare quella che è forse la più scottante questione aperta relativamente alla lettura del processo stesso. Nel presente lavoro si afferma che,  a riforma entrata in vigore, due visioni di come la riforma avrebbe dovuto essere attuata si sono fronteggiate, quella che tende a riportare al centro la funzione di garanzia dell’unità dell’ordinamento  e quella che invece privilegia la contrapposizione centro – periferia, puntando da parte delle regioni, ad una sottolineatura di una esclusività nell’esercizio delle competenze; sempre nel lavoro si sostiene essere stata la via intermedia a prevalere, soprattutto ad opera della Corte costituzionale e della sua posizione definita “equidistante” dalle due posizioni estreme¹. Tale visione trova riscontro in molte delle sentenze emanate dal 2002 in poi, da quando cioè la Corte ha posto mano all’interpretazione del nuovo assetto costituzionale; basti pensare alla riprecisazione dei significati di alcune materie di cui all’art. 117 quali, per esempio, la materia “ambiente” letta dalla Corte come competenza trasversale e non esclusiva dello Stato ad onta della lettera della norma costituzionale (sent. n. 402/2002 pronunciata su ricorso della Regione Lombardia), oppure alla sentenza sul condono o a quella sulla regolamentazione dei servizi pubblici a rilevanza non economica (n. 272/2004). E quando la Corte ha fatto oscillare il proprio pendolo a favore dello Stato (es. sentenza sull’IRAP, n. 296/2003) ci ha pensato il legislatore a ridefinire in senso favorevole alle regioni la relativa competenza. Certo, un colpo apparentemente decisivo all’equidistanza è stato dato dalla sent. n. 303/2003 sulla cd. legge obiettivo, con la nota lettura della sussidiarietà come possibile strumento di definizione pressoché unilaterale delle competenze legislative; va detto, peraltro, che la bilancia è stata poi in parte riequilibrata sia in forza dell’enfasi sulla dimensione degli accordi, che dovrebbero favorire una gestione cooperativa delle competenze, sia poi in concreto, essendo stato  dichiarato incostituzionale in sede di conflitto di attribuzioni, un esercizio statale di competenze amministrative non corredato dall’accordo con la regione interessata (sent. n. 233/2004 sul caso della metropolitana di Bologna). Analogamente, la Corte si è schierata a favore di una tutela dell’autonomia finanziaria degli enti locali dichiarando illegittimi finanziamenti diretti dello Stato agli enti locali (sent. n. 40/2004 relativa al Fondo nazionale per il sostengo alla progettazione di opere pubbliche, commentata da Falcon nel suo contributo).
    Resta dunque aperta ogni valutazione definitiva sulla posizione della Corte costituzionale, se essa sia effettivamente equidistante dalla posizioni estreme sopra delineate (unitarietà dell’ordinamento affidata allo Stato o libertà delle regioni da vincoli di unitarietà ed esercizio da parte delle stesse di poteri tendenzialmente esclusivi) o se invece si sia mossa essenzialmente a difesa delle competenza statali. Certo, in quest’ottica, una integrazione della Corte con giudici di provenienza regionale sarebbe opportuna; ma di questo si parlerà certamente nel prossimo futuro.
    Solo una postilla di diritto comparato, a futura memoria: la tutela di interessi unitari non comporta, in un Paese federale, lo spostamento al centro delle rispettive competenze; essa può essere anche affidata a forme differenziate di cooperazione interregionale, con o senza la partecipazione del governo nazionale, come ben testimonia l’ordinamento tedesco. Scelta questa che, pur adombrata nella nostra Carta costituzionale, resta per ora nel limbo delle intenzioni, salvo qualche sporadico tentativo cui si fa cenno nel presente rapporto (si veda la parte sulle relazioni del governo lombardo).

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¹ Può essere utile riportare in questa sede la conclusione dell’intervento di Giorgio Pastori, secondo il quale l’equidistanza della Corte  emerge dall’enfasi che essa usa nel ribadire la necessità degli accordi tra i diversi livelli di governo e di un assetto di competenze flessibile in forza del principio di sussidiarietà, letta anche come clausola di supremazia. Si legge, infatti, nel suo contributo: «Le esigenze unitarie e quelle autonomistiche si compongono nella valorizzazione del principio di sussidiarietà come principio che regge l’intero assetto del sistema e nella contestuale valorizzazione del principio di compartecipazione decisionale o di leale collaborazione tra Stato e regioni»; tale visione è poi estesa dall’autore con riguardo al regime dei poteri sostitutivi delle regioni sugli enti locali secondo le sentenze  43 e 70 del 2004. Come conseguenza, occorre allora costruire “governance”, i.e. «strutture e modalità di governo che siano espressione del carattere federale del sistema ed assicurino quindi il concreto ed effettivo inserimento delle regioni nelle sedi decisionali nazionali e, corrispondentemente degli enti locali nelle sede decisionali regionali». Ma su questo punto si tornerà nel paragrafo che segue delle presenti conclusioni.

Vista, a grandi linee, la prospettiva generale in cui si è collocata l’azione del governo lombardo in questo decennio, avendo per i motivi detti puntato l’attenzione soprattutto sulla seconda metà dello stesso, conviene ora addentrarsi nella trama di relazioni che tale governo ha alimentato tramite i propri interventi e le proprie scelte.
Tre sono gli aspetti che emergono:

• il primo consiste nel dare conto delle relazioni internazionali e comunitarie della Regione;
• il secondo di quanto avvenuto nei confronti del governo nazionale;
• il terzo, di natura infraregionale, di come è stato impostato in Lombardia il rapporto con gli enti locali.

Con riferimento al primo tema, il presente lavoro mette in luce nella parte relativa al ruolo europeo ed internazionale della Regione  l’importanza che tale attività di governo ha svolto nel decennio, coerentemente alle tendenze di fondo proprie delle strutture di governance che si prospettano come cruciali per gli anni a venire, in cui verrà applicato al nostro continente quel concetto di “Europa multilivello e policentrica” che  è stato fin qui elaborato, benché – come è noto – esso abbia trovato uno scarso riscontro nel disegno istituzionale presente nel Trattato costituzionale sottoscritto e attualmente sottoposto a ratifica da parte degli Stati membri. Del resto, poiché è ben noto che la crescita del “mesolivello subnazionale” è stata più un portato dei fatti che una conseguenza di assetti costituzionali e istituzionali, non stupisce che il fenomeno continui secondo tale metodo, spesso ignorato dagli architetti dei sistemi di governo da incardinare nelle fonti scritte del diritto pubblico, costituzionale od europeo. È pur vero, come afferma nel rapporto Lorenzo Ornaghi, che «se il livello nazionale rimane centrale nella definizione delle principali linee politiche dell’Unione, l’individuazione dei dettagli attuativi di quelle decisioni spetta alle istituzioni comunitarie, che sono in grado di coinvolgere nelle procedure di realizzazione anche i governi locali e regionali. In questo senso, l’assetto della governance multilivello e soprattutto gli effettivi margini di azione a disposizione delle regioni non sono stabiliti in modo univoco, ma risulterebbero costantemente ridefiniti per ogni singola area di policy e per ogni contesto nazionale all’interno di un processo in  cui l’integrazione non provocherebbe linearmente un incremento dell’omogeneità tra i vari sistemi, né, necessariamente, un aumento della dipendenza della periferia dal centro».
    Tale intuizione trova un preciso riscontro nell’analisi compiuta sul ruolo internazionale delle regioni italiane nel contributo di Giandomenico Falcon, da cui emerge come,  a differenza di quanto è stato stabilito nel documento costituzionale europeo a cui si è fatto sopra riferimento, sul piano nazionale sia le norme della nostra riformata Costituzione sia la lettura che di esse è stata fatta dalla Corte costituzionale ribadiscano quel ruolo di consustanzialità del livello regionale di governo alla definizione degli assetti globali della politica nazionale cui si è già fatto cenno in precedenza. Si asserisce, infatti, che «se ciascuna regione è “Repubblica”, questo significa che nella sua azione ogni Regione e ogni ente territoriale si presenta come parte dell’unità complessiva, in un certo senso come un “rappresentante” dell’unità complessiva».
Vi è dunque una precisa valorizzazione del ruolo delle regioni secondo tutta l’ampiezza della loro posizione costituzionale, regioni che escono così dall’ambiguità di essere soltanto enti esponenziali di interessi locali per entrare a pieno titolo tanto sulla scena nazionale quanto su quella internazionale. Ed è per questo che  il ruolo internazionale delle regioni, neppure accennato nel precedente testo costituzionale (ma comunque cautamente riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale) risulta ora normato sia dalla previsione della potestà legislativa concorrente in materia di "rapporti internazionali e con l'Unione europea" (art. 117 co. 3 Cost.); sia dai commi quinto e nono dello stesso art. 117, secondo il primo dei quali (tra l'altro) le regioni «provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali» (sia pure «nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza»), mentre ai sensi del secondo «nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato».
    Tali disposizioni sono state attuate dall'art. 6 della l. n. 131/2003, che è stato recentemente oggetto della sentenza della Corte costituzionale n. 238/2004, secondo cui, pur rimanendo intatta la riserva di competenza dello Stato per la politica estera, «la novità che discende dal mutato quadro normativo è essenzialmente il riconoscimento a livello costituzionale di un “potere estero” delle regioni, cioè della potestà, nell’ambito delle proprie competenze, di stipulare, oltre ad intese con enti omologhi di altri Stati, anche veri e propri accordi con altri Stati, sia pure nei casi e nelle forme determinati da leggi statali (art. 117 co. 9)».  È importante ricordare come la medesima Corte ha riconosciuto come le regioni, nell’esercizio della potestà loro riconosciuta, non operano come «delegate dello Stato, bensì per alcuni profili come soggetti autonomi che interloquiscono direttamente con gli Stati esteri»; di qui l’impossibilità per lo Stato stesso di entrare in merito ai singoli accordi e alle singole intese regionali, che vanno considerate solo dal punto di vista della  compatibilità con la politica estera nazionale. Nella stessa prospettiva, la Corte sottolinea che la concessione dei "pieni poteri" per la sottoscrizione dell'accordo è un atto dovuto da parte dello Stato, «una volta che sia attuato il procedimento di verifica preventiva circa il rispetto dei limiti e delle procedure prescritte».
    In tema di rapporti internazionali e con l’Unione europea, dunque, sia l’analisi di contesto che l’analisi della attività di governo (cui si rimanda per una puntuale ricostruzione delle numerosissime concrete iniziative assunte in questi anni in sede lombarda) sono unanimi nel caratterizzarli non solo come un fattore che ha profondamente riqualificato il ruolo complessivo delle regioni ma anche un elemento guida da sviluppare in futuro, uno “spazio genuinamente politico” in cui la Lombardia ha avuto modo di esprimersi in passato e su cui ci si aspettano importanti passi avanti nell’immediato futuro. Essi costituiscono, infatti, come si legge a chiusura del contributo di Lorenzo Ornaghi,  “oltre che l’essenziale sostegno alle potenzialità innovative del sistema economico, la possibilità di costruire nuove e più efficaci corrispondenze – sul terreno del welfare, in primo luogo – tra istituzioni e società, tra autorità e affidabilità di chi governa e consenso non instabile e frammentato di chi con fiducia chiede di essere governato».

Quanto ai rapporti con il centro, il “combinato disposto” della parte di contesto, redatta da Franco Pizzetti, e da quella di analisi dell’attività di governo, redatta da Beniamino Caravita di Toritto, restituisce una immagine su cui sarà opportuno riflettere nell’immediato futuro. I due scritti possono essere letti come le due facce di una medesima medaglia, quella che si definisce all’insegna del regionalismo differenziato, caratterizzato da crescenti rapporti di cooperazione, da rafforzare non tanto sul piano della (ricchissima) prassi, quanto su quello istituzionale.
    La sintesi di quanto si è  detto è reperibile nella opportuna affermazione di Pizzetti, secondo cui lo Stato, «pur svolgendo un ruolo parificato agli altri livelli di governo, quale elemento che concorre a costituire la Repubblica, è pur sempre – anche in virtù del fatto di essere la sola istituzione esponenziale dell’intera comunità nazionale - il soggetto che esprime la sovranità internazionale del Paese e il tutore necessario dell’unità nazionale». Ma, se questo è vero, è pur vero che il contesto è caratterizzato da un «fortissimo policentrismo, articolato non solo su una molteplicità di livelli territoriali ma anche sull’intrecciarsi di una serie di rapporti tra i diversi livelli. Rapporti, questi, ispirati non già alla linearità del rapporto gerarchico e di supremazia dell’uno sull’altro ma piuttosto dall’intrecciarsi di modalità e momenti differenti di contiguità e di interconnessione».
    In tale contesto, risulta evidente che i rapporti tra il livello regionale e quello statale debbono essere improntati alla valorizzazione degli strumenti e istituzioni di raccordo, i primi certamente esistenti ed ampiamente praticati (si veda in proposito la parte relativa agli accordi con lo Stato stipulati in sede regionale, ed in particolare il capitolo 10 sul partenariato e il dialogo sociale), i secondi tutti da costruire, essendo evidente come il sistema delle conferenze risulti almeno in parte inadeguato a fare da perno di un sistema profondamente modificato rispetto al momento in cui esso era stato pensato. Il riferimento alla  riforma costituzionale in corso di approvazione e al progetto di “Senato delle regioni” ivi delineato, pur con tutte le critiche che il meglio (noto nemico del bene) potrebbe suggerire, risulta così ampiamente evidente.
    Dal canto suo, la parte relativa ai rapporti con il centro intrattenuti nel decennio dalla Lombardia, mette in luce come le diverse iniziative in cui tali rapporti si sono concretizzati abbiano contribuito a far evolvere il sistema in senso federalista. Il giudizio potrebbe apparire carico di una eccessiva enfasi ma non va dimenticato, almeno per quanto riguarda la prima parte del decennio, che in effetti le iniziative lombarde (ivi comprese quelle relative all’attuazione ante litteram di un “federalismo sostenibile” tramite i referendum del 1996) hanno contribuito a mettere sul tappeto problemi e richieste che poi il livello nazionale è stato costretto in qualche modo ad affrontare. Altrettanto importanti sono state le iniziative di contestazione costituzionale relative all’attuazione della riforma Bassanini, le quali hanno in parte avuto successo e in parte dato spunto per interpretazioni costituzionali favorevoli all’autonomia regionale. Così come importante è stata l’accanita difesa del modello lombardo relativo all’organizzazione dei servizi sanitari, conclusosi positivamente. Innegabile dunque che tali forme di “rapporto con il centro” abbiano contribuito ad avviare il Paese su quella via federale che poi sarà codificata dalla riforma costituzionale. Innegabile altresì – e la vicenda della riforma sanitaria sopra ricordata nonché quella dei buoni scuola, anch’essa oggetto di ricostruzione in questa sede – che  una relazione anche conflittuale con il governo nazionale sia stata l’occasione perché venisse fatta chiarezza sul “modello lombardo” di welfare di cui la Regione va fiera, essendo la logica conseguenza di quel modello di governo sussidiario che sta alla base di molte scelte di politica regionale fin qui messe in opera.
    Attuato in sede costituzionale il federalismo (e modificatasi anche – questo va detto – la maggioranza al Governo con le elezioni del 2001), l’atteggiamento della Lombardia si è mostrato meno combattivo verso l’esterno (ma  su questo occorrerebbe forse una riflessione ulteriore, visti anche recenti conflitti che hanno opposto il Governo alle regioni quali per esempio la vicenda del prelievo fiscale aggiuntivo minacciato per far fronte al problema nazionale del trasporto pubblico locale) e più impegnato verso il proprio territorio, preferendosi verso l’esterno un atteggiamento volto ad anteporre modalità concordate a modalità conflittuali, certamente meno costose e portatrici di migliori risultati.
    Se si torna dunque ai due modelli di attuazione del federalismo, quello che vede una prevalenza dello Stato nella tutela degli interessi unitari e quella che invece fa leva su una esasperazione delle diversità tra regioni, appare evidente da quanto detto fin qui che la Lombardia non ha certo privilegiato il modello della contrapposizione con il centro, come hanno fatto invece molte altre regioni impegnate ad impugnare in continuazione le scelte del Governo, ma ha cercato vie di accordo, di collaborazione e di conciliazione che molti possono leggere in chiave di opportunità e di omogeneità politica ma che può anche essere letta come frutto di una precisa scelta di realismo, di pragmatismo e di favor per il  bene comune, propria di chi persegue la sua linea politica senza perdersi in spesso inutili contrapposizioni².

Quanto ai rapporti con gli enti locali territoriali (ma anche con  gli altri enti, spesso espressione di partecipazione, presenti nella ricca trama della società civile lombarda), va rilevato che riemerge nuovamente quella forte esigenza di cooperazione, di interscambio e di governance già messa in evidenza per quanto riguarda i rapporti con il centro. Al tema sono dedicati più di uno dei capitoli del presente lavoro, da quelli già citati di Pizzetti e Falcon, a  quelli di Roversi Monaco, Bonomi e Violini contenuti nella seconda parte.
    Va evidenziato da subito che una visione sintetica dei rapporti infraregionali è pienamente conforme al principio di sussidiarietà, che accomuna gli enti territoriali agli enti rappresentativi della società civile, essendo indifferente che “l’ente più vicino ai cittadini” sia ora l’uno o ora l’altro.
    Per una visione sintetica del tema si può fare riferimento al giudizio di Franco Pizzetti, secondo cui le regioni in generale e la Lombardia in particolare «si sono mosse in modo apprezzabile ma non del tutto pienamente soddisfacente» poiché «manca una ricostruzione organica e sistematica e il più possibile tesa a disegnare un’architettura completa di un sistema di raccordi che dia piena funzionalità ed effettività alla governance». Pur criticandola come non pienamente attuata, egli tuttavia valorizza l’esperienza lombarda dei “Tavoli territoriali” e degli “Accordi interistituzionali”, in cui sono presenti le autonomie funzionali e anche le associazioni, ritenendo assai interessante quel sistema integrato delle autonomie che occorre  far evolvere e soprattutto  articolare meglio secondo un “modello generale”, creando  una sede di confronto a tutto tondo per superare le asimmetrie; si legge, infatti, nel capitolo di Pizzetti che  «la previsione di strumenti di raccordo e collaborazione e dunque l’effettiva ed efficace partecipazione dei vari livelli istituzionali appare infatti tanto significativa a livello di attuazione e implementazione delle politiche pubbliche regionali quanto invece diventa meno rilevante se considerata dal punto di vista della elaborazione e disciplina legislativa di tali politiche».
    L’analisi è interessante e merita una attenta riflessione. Con l’avvertenza tuttavia che l’esortazione a istituzionalizzare i modelli di governance potrebbe anche snaturare la stessa, che è essenzialmente dialogo informale, coordinamento aperto, confronto scevro da preoccupazioni di esito: insomma, un rapporto libero tra soggetti “politici” (in quanto portatori dei diversi interessi presenti nella polis), che potrebbe soffrire molto a seguito di una compressione in istituzioni rappresentative che spesso non rappresentano altro che se stesse. E, nondimeno, la provocazione va raccolta, forse leggendola più come esigenza di accostare istituzioni di government a strutture di governance, creando raccordi tra i due momenti con una creatività in cui si confermi la capacità innovativa che la Regione ha mostrato in tanti altri settori (compreso quello di cui si sta parlando, cosa che certo non le viene misconosciuta).
    E, invero, lo sforzo di questi anni è stato quello di costruire e rafforzare a livello regionale sia le relazioni con gli enti locali (basti per tutti il riferimento alla legge sulla programmazione negoziata), sia quelle che favoriscono il dialogo sociale e il partenariato. L’Intesa istituzionale da un lato e il Patto per lo sviluppo dall’altro sono i due poli che, facendo capo alla Regione, costituiscono l’asse portante della trama dei rapporti interistituzionali su cui la Regione ha in atto una importante riflessione, volta a razionalizzare e a rendere più efficiente la struttura.
    Che tutto questo possa, presto o tardi, trovare un suo riscontro in quella fase di ripensamento e di riprogettazione delle istituzioni regionali che è costituita dalla imminente stagione statutaria è indubbiamente auspicabile.
    Oltre a questa ricca trama di rapporti di governance, la Lombardia ha  posto in essere molte ristrutturazioni della sua struttura di governo (intesa nel senso di government), di cui si è dato conto con particolare riguardo all’attuazione del terzo decentramento. In estrema sintesi, tale attuazione si  presenta in alcuni casi come una vera e propria ristrutturazione della distribuzione delle volta a dare concreta attuazione al principio di sussidiarietà (si pensi a mero titolo di esempio alla legge sulle fiere, o a quella sui servizi pubblici locali). In molti altri casi (e segnatamente a quelli che fanno capo all’attuazione del d.lgs. n. 112/1998 tramite la l.r. n. 1/2000) l’impianto resta segnato da logiche di decentramento, su cui è importante tornare in via di ristrutturazione del sistema di governo della Regione, superando quella logica di tipo “discendente” che tende a distribuire le funzioni secondo logiche di opportunità piuttosto che logiche autenticamente sussidiarie; in tal senso una critica che può essere mossa allo schema lombardo di decentramento è quella di aver posto l’accento sulle province anziché sui comuni (si veda il capitolo 9 sul decentramento, redatto da Fabio Roversi Monaco), metodo certamente più agevole ma che resta forse ancora lontano da una vera logica di rinnovamento del governo regionale in nome del federalismo e della sussidiarietà.
    Non va dimenticato, infatti – e questo è detto con chiarezza da Falcon – che anche una adeguata ripartizione di competenze contribuisce a definire il quadro di federalismo dentro cui si muovono le regioni, poiché se – come recita l’art. 118 - «le competenze amministrative vanno assegnate dai legislatori secondo il principio di sussidiarietà, questo implica che ogni ente che rappresenti il livello più adatto per l’esercizio di quella funzione è chiamato ad esercitarla non in vista del suo specifico interesse ma nell’interesse generale o, se si vuole, nell’interesse della Repubblica». E, ancora, che «se il baricentro dell’attività regionale consiste nella disciplina e nella guida delle politiche pubbliche, è chiaro che tale disciplina e guida difficilmente potrebbe realizzarsi senza un significativo potere di influenza sugli attori “interni” i quali, per lo stesso principio di sussidiarietà stabilito dall'art. 118, hanno un ruolo fondamentale in tali politiche; oggi esiste -  o almeno deve esistere - un sistema locale integrato, che (per le materie non statali) ha il suo perno nelle regioni. Detto in altro modo, le regioni sono “costituzionalmente” oggi il perno dell’organizzazione amministrativa nazionale. Il che non esclude, ovviamente, né i diritti costituzionali di partecipazione degli enti locali alle decisioni di livello regionale, né l'autonomia degli stessi enti locali in quanto non richieda unitarietà al livello (nazionale e) regionale (art. 118)»³, tesi questa in parte condivisa da Roversi Monaco che sottolinea in modo più marcato il carattere originario delle autonomie municipali e che definisce la Regione quale perno dell’attuazione della sussidiarietà.

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² Una interessante visione sintetica dei ricorrenti e degli esiti dei giudizi in via principale degli anni 2002-2004 è contenuta nel contributo di Cocozza V., I profili processuali, in «Le Regioni», 2004, 2/3,  pp. 479-534.
³ Oltre alla sentenza sul Fondo nazionale sulla riqualificazione urbana (sent. n. 16/2004) tale idea di “sistema integrato locale che fa leva sulla Regione” e che promette quindi che si realizzi una saldatura tra gli interessi delle regioni e quelli degli enti locali emerge nella sent. n. 49/2004 sul Fondo nazionale per opere pubbliche e sul Fondo nazionale per la realizzazione di infrastruttura di interesse locale, nella sent. n. 43/2004 sui poteri sostitutivi regionali, nella sent. n. 233/2004 che annulla la deliberazione CIPE sulla metropolitana bolognese  asserendo che «il dissenso della Regione non può essere superato e che dunque l’approvazione del progetto preliminare ne richiede il consenso» e, infine, nella sent. n. 196//2004, secondo cui  le regioni possono anche rappresentare in Corte interessi locali e il Consiglio delle autonomie locali può proporre alla Giunta regionale di ricorrere contro leggi dello Stato.

Si entra qui nella parte più critica del contesto costituzionale entro cui si è mossa la Regione Lombardia in questi anni, in particolare nella seconda delle legislature considerate.
Il primo dei tre contributi (Giarda, Caravita di Toritto, Antonini) di cui si compone tale seconda sezione (virtuale) della parte di contesto mette in luce come i primi passi per un rinnovamento della finanza regionale siano da ricondursi alle scelte compiute negli anni che vanno dal 1997 al 2000, anni in cui – a seguito della riforma Bassanini – si era proceduto con il d. lgs. n. 56/2000 a modificare le regole di finanziamento di alcuni importanti programmi di attività regionale e, in primis, della sanità. Tale innovazione troverà poi riscontro nelle leggi finanziarie che si susseguiranno, le quali peraltro, intrecciandosi con la riforma costituzionale che prometteva un passo avanti nella realizzazione del federalismo, «non portano avanti una linea coerente di gestione programmatica diretta a familiarizzare il Ministero dell’economia e la Conferenza Stato-regioni con le peculiarità della nuova formula di finanziamento dell’attività regionale» (Giarda).
A sua volta, la riforma costituzionale  - pur delineando nuovi strumenti di intervento per il finanziamento degli enti decentrati - rimanda alla legge sia l’assegnazione alle regioni di fonti di entrata propria, sia la definizione degli spazi della loro autonomia tributaria, così come non definisce le regole della perequazione, ivi compresi i relativi parametri quantitativi. «In tal modo – è sempre il contributo di Giarda che così si esprime - la riforma del Titolo V entra a definire, sul piano della politica regionale, tutto quanto concerne il lato della spesa mentre non tocca, se non marginalmente, la ben più spinosa questione della ripartizione delle risorse, che invece andrebbe adattata all’incremento delle attività regionali conseguente alla riforma costituzionale».
La critica si appunta pertanto su uno dei “peccati originali” propri del federalismo all’italiana, quello cioé di definire l’autonomia degli enti territoriali sulla base del loro raggio di azione, definito dalle norme sostanziali che integrano il riparto delle competenze legislative ed amministrative e non sulla base dell’effettiva disponibilità delle risorse finanziarie atte a rendere concretamente esercitabili le competenze sostanziali. Emblematico da questo punto di vista è quanto è successo nel settore della sanità, settore in cui la definizione da parte dello Stato dei livelli essenziali delle prestazioni che devono essere fornite in modo uniforme su  tutto il territorio nazionale ha preceduto e non seguito l’accordo relativo al riparto delle risorse da destinare al comparto.
In forza di quanto detto sopra, non è insensato asserire, secondo l’espressione di Luca Antonini, che il tema del federalismo fiscale rappresenta, in gran parte, «una pagina ancora tutta da scrivere della nostra storia repubblicana», dovendo la legge attuativa dell’art. 119 Cost. definire una serie rilevantissima di questioni ulteriori che vengono messe in luce sia da Antonini che da Giarda e a cui si rimanda per i dettagli ricordando solo quanto afferma Giarda in chiusura del suo contributo e cioè che «si tratta di una lista lunga e densa di questioni politiche di fondo che dovrebbero essere analizzate e studiate anche prima di pensare al trasferimento di funzioni dallo Stato alle regioni o agli enti locali. Le regioni, in particolare, dovrebbero preoccuparsi di svolgere una azione politica comune perché tali quesiti siano affrontati e in qualche modo risolti. Si tratterà di un percorso molto difficile perché la Costituzione non indica la misura della equalizzazione interregionale delle risorse. Si tratta di un vero e grande paradosso che la riforma costituzionale - ivi incluse le modifiche che sono attualmente in corso di discussione in Parlamento - non ha nemmeno iniziato ad affrontare. Si può intravedere una situazione futura molto incerta dove il decentramento delle funzioni legislative e amministrative finirà per essere gestito sulla base di un criterio prevalente di uniformità formale di trattamento in tutte o quasi le materie assegnate alla competenza regionale».
    In questo senso, il presente lavoro può costituire un importante punto di analisi per il futuro, indicando la via maestra lungo cui dovrà muoversi l’azione regionale nei confronti dello Stato, Stato inerte – non va dimenticato  - che preferisce prorogare (nel caso di specie i lavori dell’Alta Commissione per il federalismo fiscale) piuttosto che indicare linee di lavoro lungo cui attuare l’art. 119 (cosa che invece le regioni hanno fatto da tempo, come testimonia il relativo documento elaborato in sede di Conferenza Stato-regioni).
In materia, non vi è solo l’inerzia statale da mettere in evidenza. Uno sguardo alla politica fiscale regionale così come emerge dalla seconda parte, consente di ricordare come, pur nei margini assai ristretti delle proprie competenze in materia, la Regione Lombardia ha proceduto sia all’emanazione di un Codice regionale dei tributi (sulla scorta dello “Statuto del contribuente” posto in essere dallo Stato) sia a esentare, in nome del principio di sussidiarietà, le ONLUS dal pagamento dell’IRAP, norma che è stata censurata dalla Corte costituzionale ma prontamente reinserita da parte del Governo nella legge finanziaria per il 2004 e i cui risultati sono interessanti se è vero quello che emerge dal rapporto 2003 dell’Osservatorio sulla riforma amministrativa e sul federalismo.

Possiamo ora chiederci, giunti alla conclusione di questa prima carrellata di questioni poste in sede strategica e di analisi del contesto, quali siano i punti che consentono di parlare del governo regionale di questi anni come di un “governo regionale sussidiario”.
Indubbiamente, alcune di queste caratteristiche sono state sopra messe in luce: si tratta di un governo capace di essere presente nei diversi livelli in cui si articola la politica nazionale, europea e internazionale secondo una propria specificità, che deriva essenzialmente dalla necessità di porsi come sostegno alle proprie realtà economiche, sociali e territoriali, rappresentandone gli interessi ma ponendosi anche come fattore di catalizzazione degli interessi stessi e come fattore trainante per la realizzazione del nuovo disegno costituzionale di federalismo. Ma, per far questo, occorre altresì che tale governo regionale sussidiario sia attrezzato sul fronte interno, e questo abbiamo visto essere il caso lombardo con la sua (pur da razionalizzare) struttura di governance.
È bene pertanto procedere ad elencare gli ulteriori fattori che entrano a comporre il quadro per la definizione completa dello strumentario e delle azioni poste in essere dalla Regione Lombardia in questi anni e, in particolare, di quanto è accaduto sia dal punto di vista della legislazione sia sul piano organizzativo. Anche per questi settori risulta fondamentale una lettura del testo, non essendo possibile dare conto di tutto quanto è stato preso in considerazione, letto e analizzato al fine di pervenire alla redazione della seconda parte del documento, di cui peraltro verranno tracciate in queste sede le linee fondamentali.

Sul piano  organizzativo, un elemento caratterizzante l’evoluzione della Regione Lombardia nell’ultimo decennio è rappresentato dal rilievo attribuito al tema della «modernizzazione della macchina amministrativa» (Valotti). A partire dall’approvazione della l.r. n. 16/1996 (Ordinamento della struttura organizzativa e della dirigenza della giunta regionale) è stato infatti attivato un significativo percorso di trasformazione del modello organizzativo regionale. Come sottolinea Valotti «la Regione di oggi si presenta con una organizzazione più moderna e al passo con i tempi, senza per questo che manchino rischi di eccessivo appesantimento procedurale e  lentezza decisionale, tutti aspetti che spesso configurano ostacoli significativi ad un ulteriore accelerazione del processo di trasformazione intrapreso».
Soprattutto - e questo riguarda in particolare l’ultima fase di evoluzione dell’ente «all’enfasi progressivamente attribuita ad una rilettura del ruolo regionale nella prospettiva della governance corrisponde, sul piano organizzativo, l’esigenza di integrare i tradizionali processi di razionalizzazione interna con il tema del gestione delle relazioni con i principali interlocutori rilevanti. Ciò anche al fine di garantire alla Regione un ruolo efficace di “governo” delle dinamiche evolutive del sistema socio-economico-territoriale». Conseguentemente per il futuro appare fondamentale l’affermazione di nuove logiche e modelli organizzativi in grado di garantire: flessibilità nell’impiego delle risorse; efficienza decisionale e adattabilità al cambiamento; alta specializzazione e competenza; capacità di operare in raccordo con altre organizzazioni.
Significativamente Giovanni Valotti conclude ricordando come l’evoluzione verso modelli di “organizzazione professionale”, l’enfasi crescente posta sulla responsabilizzazione per processi e progetti (rispetto alle più tradizionali funzioni), lo sviluppo ulteriore di logiche di networking «rappresentano sicuramente aree di investimento sulle quali la Regione sta operando e che la vedranno impegnata per il prossimo futuro».

Sul piano della legislazione, il rapporto registra una sostanziale continuità tra le due legislature. Questa osservazione è assai interessante per evidenziare come la centralità della sussidiarietà, posta all’inizio del decennio, è poi stata sostenuta senza soluzione di continuità se non, forse, con maggiore intensità nella seconda parte del periodo considerato. Intensità che, come rileva Nicolò Zanon nella sua introduzione alla parte relativa all’attività normativa regionale, non corrisponde necessariamente ad un incremento del numero delle leggi, essendo erroneo pensare che ad un aumento delle competenze legislative regionali ad opera della riforma costituzionale sia corrisposto un parallelo incremento della produzione legislativa. Anzi, va rilevata la linea di tendenza del governo lombardo in questi dieci anni, volta a semplificare e a delegificare.
È noto, infatti, come anche tale sforzo sia proprio di un governo che si ponga come autenticamente sussidiario (e la documentazione di tali sforzi di semplificazione potrà essere reperita nei suoi dettagli in particolare nel contributo di Carlo Emanuele Gallo).
Sul piano della produzione legislativa, scarsamente presidiate risultano essere le aree relative al sistema economico, se si eccettua la legge sulla programmazione negoziata, che costituisce più che un intervento in campo economico, una sorta di “leva istituzionale” per impostare correttamente i rapporti con gli enti locali, con le imprese e col mercato dei servizi, come mette bene in luce il contributo di Antonella Zucchella. Secondo tale autrice, esistono peraltro nella legislazione di settore alcuni punti di criticità: «accanto all’emergere del citato snodo critico del livello provinciale nell’ambito del disegno di sussidiarietà verticale - la sussidiarietà orizzontale e in special modo il coinvolgimento degli attori privati (imprese, banche, realtà non profit) risulta ancora debole, e le progettualità espresse non sempre risultano allineate rispetto allo schema di raccordo tra sviluppo locale innovativo e competitività internazionale rappresentato in precedenza. Se dunque la cornice metodologica  risulta in buona misura realizzata, ora occorre riempirla in misura crescente di strumenti operativi di costruzione partenariale pubblico-privata e di contenuti coerenti con il disegno di governance regionale. Alla ridisegnata architettura strategica ed organizzativa di governance regionale, deve sempre di più corrispondere una architettura finanziaria dove la co-progettazione dello sviluppo locale si riflette in un co-finanziamento dalle diversi fonti. La definizione di strumenti di creazione, gestione e controllo di PPP (partenariato pubblico-privato) costituisce uno dei punti nodali sui quali la prossima legislatura dovrà portare a compimento il disegno della sussidiarietà nel territorio lombardo».
Oltre alla legislazione economica, assai importante per un governo regionale sussidiario risulta l’attività normativa (e anche di tipo attuativo – si pensi ai piani di zona attuativi della l. n. 328/2000 sui servizi sociali) nel settore dei servizi alla persona. Di essa danno conto, non senza un certo tasso di criticità, i contributi di Renato Balduzzi e Paolo De Carli, cui si rimanda, essendo aree ampiamente riprese e presidiate nella parte della presente ricerca relativa ai servizi alla persona.
    Menzione a parte merita infine la legislazione regionale relativa all’urbanistica: il contributo di Guido Bardelli mette in luce lo sviluppo della legislazione lombarda, tutta volta a valorizzare le risorse dei privati (si pensi alla legge sui sottotetti e al valore ampiamente sussidiario che essa ha rivestito) ma anche a creare un sistema semplificato e concordato di relazioni pubblico-privato di stampo sussidiario; fondamentale sarà in materia la definitiva approvazione della legge regionale di riforma del comparto.
In conclusione, riprendendo le affermazioni di Nicolò Zanon (e aprendo con queste una questione su cui meriterà fare in seguito più ampie riflessioni), «se esiste uno “Statuto”, cioè una certa tipica impronta della legislazione lombarda di questi dieci anni (fatta di attenzione alla sussidiarietà, alla semplificazione, alla creazione di un sistema-Regione, di attenzione alle nuove dinamiche sociali, alla tutela delle libere scelte individuali e delle famiglie), va riconosciuto con rimpianto come questa impronta non abbia saputo tradursi nella coerente progettazione di un nuovo Statuto regionale (in senso formale-giuridico), il quale potesse porsi come riassunto e cardine delle scelte legislative primarie.  Se è vero, perciò, che l’approvazione di un nuovo Statuto avrebbe consentito al dinamismo del legislatore lombardo di lasciare un segno ancor più duraturo, è anche vero che il bilancio che qui si presenta, per qualità e contenuti, non sfigura affatto».

Per finire, un cenno al problema della sicurezza, anch’esso ampiamente affrontato nel presente lavoro. In sintesi, fatta eccezione per le violenze sessuali, le evidenze empiriche a disposizione, di cui non vanno certo dimenticati limiti e problematicità (numero oscuro, propensione alla denuncia da parte dei cittadini, relazione controversa tra attività delle forze di polizia e andamento dei delitti denunciati, etc.) «mostrano una situazione relativamente confortante sul piano dell’evoluzione dei fenomeni criminali, che contrasta fortemente sia con il sentimento di crescente insicurezza diffuso tra i cittadini sia con l’enfasi che alla diffusione della criminalità hanno dato i mezzi di comunicazione e il sistema politico» (Stefanizzi). Il dibattito sulla sicurezza, nell’ultima decade – come ha chiaramente illustrato Sonia Stefanizzi nel suo contributo  - «si è dunque sviluppato secondo logiche interne al quadro politico e al rapporto con i mass-media, indipendentemente, almeno in parte, dall’evoluzione della situazione oggettiva della criminalità nella nostra Regione (le stesse considerazioni potrebbero essere fatte rispetto ad altre aree del Paese). Tale dibattito, inoltre, si è finora contraddistinto per un aspetto saliente, ovvero, la riduzione del complesso universo semantico connesso alla sicurezza ad un'unica chiave di lettura: la recrudescenza della criminalità». Sul tema, peraltro, saranno fondamentali le scelte che verranno attuate in sede di riforma costituzionale in merito alla devoluzione di nuove competenze alle regioni in materia di sicurezza.

Come prima e perfettibile guida alla riflessione, si può formulare il seguente pensiero: gli ultimi dieci anni di azione di governo regionale sono stati, almeno sul piano istituzionale, come un grande cantiere, tutto volto a creare strumenti nuovi di governance (sussidiarietà, partenariato, nuove prospettive per la realizzazione di un vero welfare regionale). In molti settori tali strumenti sono stati applicati con successo. Alle soglie del primo secolo del nuovo millennio la Regione si presenta dunque ben attrezzata per affrontare le nuove e più brucianti sfide che la globalizzazione lancia non solo ai governi nazionali ma anche a quelli regionali.
Aperta resta, come è ovvio, la questione di come evolverà lo scenario nazionale in tema di federalismo così come aperta è la vicenda della forma di governo regionale da incorporare nello Statuto. Nel rapporto vi è un breve accenno, critico, cui si può far fronte ricordando come anche le regioni che hanno dato attuazione alla normativa costituzionale non hanno poi visto entrare in funzione significativi cambiamenti della loro azione di governo; in fondo, la costruzione di uno Statuto può ben seguire (e non solo necessariamente precedere, come è accaduto in passato) la costruzione del sostrato materiale dello stesso nelle forme e nei modi sopra evidenziati. È discutibile infatti che la “costituzione formale” debba essere poi integrata dalla “costituzione materiale” di un territorio, essendo ben possibile che quest’ultima preceda – con un paziente lavoro di costruzione di fondamenta e di impalcature – la sua formalizzazione in uno specifico documento costituzionale. A ben vedere, è questa una delle lezioni che si possono trarre dal lento ma inarrestabile processo di integrazione europea, solo ora giunto alle soglie della sua costituzionalizzazione (e non senza oppositori alla stessa, ritenuta da molti più una ingabbiatura che un sostegno all’evolversi concreto del processo).
Di nuovo in estrema sintesi, va sottolineata anche nel settore delle azioni di governo la capacità della Regione di aver delineato un percorso (sussidiarietà, governance, Lombardia “plurale”), di aver fatto molti esempi di che cosa “ far scorrere” sui binari che segnano questo  percorso (sanità, formazione e lavoro, semplificazione, programmazione negoziata etc.) e di aver dimostrato quindi vitalità e capacità progettuale che va ora ulteriormente sviluppata.
È una sfida che è già stata ampiamente raccolta: non resta che far tesoro delle esperienze fatte (per esempio affinando gli strumenti sia di governance che di valutazione delle politiche) e qui riportate allo scopo di  aprire la seconda parte del lavoro, la più impegnativa ma anche la più stimolante, quella cioè da dedicarsi alla discussione, alla integrazione e alla critica di quanto fin qui è stato messo in luce.