introduzione

Nell’introdurre la parte dedicata alla dimensione istituzionale dell’attività del governo lombardo nell’ultimo decennio può essere utile riandare in estrema sintesi alla riflessione compiuta sullo stesso tema in una ricerca analoga predisposta dall’IReR tra il 1999 e il 2000¹. La riflessione di allora, compiuta dopo il primo quinquennio di governo, era essenzialmente imperniata sui temi relativi alla attuazione della coeva riforma costituzionale (legge cost. n. 1/1999). I due momenti di riflessione sono legati da un filo conduttore costituito dal contesto in cui si è mossa l’azione di governo della Regione: allora come oggi alle attese destate dall’emanazione della legge cost. n. 1/1999 fanno riscontro le altrettanto trepide aspettative circa l’attuazione di un aspetto cruciale per la realizzazione del federalismo, vale a dire, la messa in opera di quanto previsto dal nuovo art. 119 Cost. relativo al federalismo fiscale. In altre parole siamo ancora di fronte al rinnovamento del quadro costituzionale in cui si muovono le nostre istituzioni regionali, passando da un “federalismo promesso” ad un “federalismo attuato”. Quanto si riscontra è uno stato assai insoddisfacente dei processi di rinnovamento che fanno capo alla competenza dello Stato centrale e che certamente incidono sul cammino delle regioni. Le pagine che seguono mostrano che un cammino c’è stato, pur tra luci ed ombre, ed il contesto nazionale, con le sue problematiche, non ha paralizzato il tentativo di porre in essere processi di rinnovamento in sede locale, atti a rendere la Regione più efficiente al suo interno e più capace, nella sua azione verso l’esterno, di rispondere alle sollecitazioni emergenti dal corpo sociale. Il presente lavoro si snoda secondo lo schema classico di chi riferisce sul government e sulla governance, articolandosi in una prima parte sul contesto nazionale e sulla collocazione della Lombardia rispetto ad esso e in una seconda, imperniata invece sull’azione di governo messa in atto in sede regionale nell’ultimo decennio. La prima parte evidenzia tutti quei fattori che costituivano una sorta di guidelines per l’attuazione del federalismo in Italia ed è interessante mettere in luce fin da subito come la Regione si sia mostrata permeabile a quanto avveniva sul piano nazionale pur perseguendo una propria linea programmatica che, come tutti sanno, è fortemente orientata al principio di sussidiarietà. Mirando pertanto a descrivere il contesto, ai primi tre capitoli, dedicati alla dimensione costituzionale, seguono altri tre interventi relativi al federalismo fiscale. In proposito, già nel 1999-2000 si evidenziava la necessità di dar corpo a tale progetto secondo linee di intervento incentrate su azioni di ridefinizione dei rapporti con lo Stato per la gestione dei tributi regionali, sull’utilizzo delle agenzie fiscali come centri di servizio tributari su scala regionale e sulla messa in opera di un nuovo sistema tributario regionale con riscossione di tutti i tributi in sede locale, assicurando allo Stato la quota necessaria alle funzioni fondamentali, e alle regioni sperequate la quota di solidarietà; in particolare si riteneva che fosse necessario “lasciare” al territorio parte della ricchezza da esso prodotta (almeno nella misura del 70%) mentre si mirava a creare una rete organica di relazioni con gli enti locali volta a dare attuazione interna al federalismo fiscale. Si vedrà in seguito come, a vari livelli, lo sforzo di creare trame consolidate di relazioni istituzionali, sia con altre regioni sia con gli enti locali lombardi, siano state tra le più rilevanti realizzazioni del settore. La seconda parte del lavoro, dedicata alle azioni di governo regionale, può essere letta secondo la logica del passaggio dai progetti alle prassi. Il cammino intrapreso nel settore delle relazioni internazionali e comunitarie, di cui si aveva già traccia nella ricerca precedente, si è andato sviluppando in modo assai incidente ed ha assunto una vera e propria valenza strategica per la Regione. Tanto che la promessa allora fatta di integrare nella programmazione regionale la programmazione comunitaria, allo scopo di valorizzare al massimo i programmi comunitari, si è pienamente realizzata, così come strategici si sono rivelati i rapporti con le autonomie territoriali e sociali, avendo la Regione sviluppato una lunga serie di strumenti di governance (si veda in proposito la legislazione sulla programmazione negoziata); sempre come attinenti alla dimensione strategica sono stati analizzati i rapporti con lo Stato centrale. In proposito, va detto come nella ricerca del luglio 2000 si prefigurava come qualificante la linea politica volta all’ attuazione di un “regionalismo differenziato”: tale scelta emerge come opportuna anche nelle analisi che sono state compiute per dar corpo al presente lavoro, con l’avvertenza – tuttavia – che il regionalismo differenziato di oggi non si connota tanto come un esito degli strumenti e delle forme previste dalla Costituzione quanto come risultato della prassi della contrattazione col governo centrale. Dall’analisi degli accordi fra lo Stato e le regioni compiuta in questa sede si evince, infatti, come il regionalismo differenziato possa essere considerato una sorta di “via italiana al federalismo”, essendo l’unica in grado di rispettare le profonde diversità tra regioni proprie del nostro Paese, in cui sembrerebbe conveniente procedere a devoluzioni circostanziate solo laddove le realtà locali siano pronte a far fronte ai nuovi compiti. Dai progetti alle prassi, dunque, evidenziando naturalmente come tali prassi, dopo essere state instaurate, debbano ora maturare fino a dare appieno i loro frutti; tale considerazione, come si vedrà, è particolarmente vera per la dimensione del partenariato come metodo e strumento di governo la cui creazione prelude ad un importante rinnovamento nelle formule di amministrazione degli interessi presenti sul territorio regionale e su cui sarà importante puntare l’attenzione in futuro. Oltre alla dimensione strategica, la seconda parte analizza altri ambiti dell’azione regionale: l’attività legislativa, l’organizzazione della Regione e la tematica della sicurezza, intesa soprattutto come valore di orientamento per le scelte delle diverse politiche che attengono a tale poliedrico tema, ma anche come tema specifico relativo alla gestione delle emergenze e degli stati di necessità. Quanto alla dimensione legislativa, l’analisi qui fatta non si limitata ad indagare i nuovi ambiti dell’azione regionale (come era accaduto nel 2000) ma prende in considerazione tutto il complesso della produzione legislativa della Regione Lombardia degli ultimi dieci anni, articolata per macroaree. Rinviando alla lettura del testo per una visione complessiva di quanto è stato fatto, va qui introduttivamente ricordato che l’azione regionale non si è sviluppata solo in via legislativa ma ha avuto presente anche la necessità, ispirata al principio di sussidiarietà, di delegificare ove possibile la produzione di regole e di semplificare l’azione amministrativa. Di qui la parte dedicata alla delegificazione, su cui il governo regionale si è impegnato in passato e intende impegnarsi ulteriormente in futuro. Totalmente nuova, infine, in quanto assente nella ricerca precedente, è la questione della dimensione organizzativa della Regione, qui riportata, innanzitutto ma non esclusivamente, come frutto di un importante provvedimento regionale, l’istituzione ad opera della l.r. n. 1/2000 di un Osservatorio sulla riforma amministrativa e sul federalismo, che in questi anni ha sviluppato importanti tematiche relative al federalismo e alla sussidiarietà.

¹IReR, Rapporto IReR di legislatura 2000-2005 – Parte istituzionale, Milano 2000.