15 - le politiche per la casa

Rispetto allo scenario delineato nella prima sezione di questo rapporto, la Regione Lombardia ha ritenuto di dover avviare una significativa revisione delle politiche in atto, cercando altresì di individuare nuovi strumenti di intervento in risposta ai mutati contesti sociali e finanziari. Ciò è avvenuto cercando anche di coinvolgere i vari attori del sistema casa: le rappresentanze imprenditoriali, le forze sindacali rappresentative degli inquilini, le cooperative. Si è così stabilito un dialogo ed un confronto che ha condotto ad individuare soluzioni per larga parte condivise, soprattutto a livello di scelte operate a livello di Giunta regionale. Talvolta la contrapposizione è stata invece netta, come è avvenuto ad esempio nel caso delle politiche per l’accesso all’edilizia pubblica, rispetto alle quali il Consiglio ha promosso soluzioni tese ad una maggiore tutela dei cittadini residenti in Lombardia rispetto agli immigrati.
Se si prescinde da questa vicenda, è però indubbio che il quadro delle politiche abitative, complessivamente definito dalla Regione, risulti sostanzialmente condiviso dalle parti sociali ed economiche.
L’atto fondamentale, approvato al riguardo, è rappresentato dal Programma regionale per l’edilizia residenziale pubblica 2002 – 200¹”. Con tale documento sono state fissate le linee guida dell’azione regionale che si sono poi tradotte in una serie di azioni concrete.

• Il Fondo sostegno affitti
• Il progetto quartiere sicuro;
• Le misure per l’acquisto della prima casa e il sostegno alla famiglia;
• Il Piano operativo regionale del Programma nazionale “20.000 ABITAZIONI IN AFFITTO”;
• I contratti di quartiere;
• Gli alloggi in affitto per gli anziani;
• L’edilizia residenziale universitaria;
• I programmi comunali per l’edilizia residenziale sociale a canone sociale;
• Il Programma regionale per l’emergenza abitativa a canone sociale;
• La locazione temporanea;
• I Centri per l’inclusione sociale;    
• L’eliminazione delle barriere architettoniche nell’Edilizia residenziale pubblica;
• L’ Osservatorio sulla condizione abitativa.

A questo complesso di misure la Regione ha destinato risorse per circa 1,2 miliardi di Euro, che corrispondono a quasi lo 0,5% del Prodotto lordo della Lombardia.
In questa relazione ci concentreremo su alcune di queste azioni che per dimensione o caratteristiche ben si prestano a rappresentare l’attività della Regione e i risultati raggiunti.

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¹ DCR n. 605 del 8.10.2002.

Il Fondo per il sostegno all’accesso alle abitazioni in locazione prevede l’erogazione di un contributo al pagamento del canone di locazione, in favore delle famiglie con una condizione economica insoddisfacente e come tale non compatibile con un ragionevole principio di sopportabilità del canone stesso. La norma nazionale che regola lo strumento è rappresentata dalla legge 9 dicembre 1998, n. 431 “Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo” ed in particolare dall’art. 11, che istituisce il Fondo nazionale per il sostegno all’accesso alle abitazioni in locazione.
Il Fondo è stato attivato per la prima volta con riferimento all’anno 2000 e poi rinnovato negli anni successivi. Nel corso del 2003, quarto anno di applicazione della normativa regionale, trend positivo degli anni precedenti, in cui la politica per il sostegno dei canoni acquistava carattere ed incisività, è stato interrotto a causa della decisione dello Stato di ridurre gli stanziamenti per il fondo. A penalizzare ulteriormente la Lombardia è poi intervenuta l’adozione, da parte del Ministero competente, di criteri di riparto delle risorse tra le regioni che hanno finito per premiare le amministrazioni che avevano ritenuto di dover erogare molti contributi di importo modesto o irrilevante, senza peraltro essere tenute a fornire una adeguata documentazione sulle prestazioni erogate e i risultati conseguiti. La scelta della Giunta regionale di portare da 4,5 a 15 milioni di euro il proprio contributo al Fondo è sicuramente encomiabile, anche se non è stata purtroppo in grado di compensare adeguatamente i tagli statali.
Ciò premesso, l’analisi delle domande accolte per il quarto anno, permette di formulare considerazioni importanti, soprattutto a sostegno dell’impianto conferito all’intervento regionale:

• Le domande sono in aumento, ma sembrano tendere ad una stabilizzazione; ciò significa che dopo quattro anni si è sostanzialmente raggiunta una platea che può essere considerata fisiologica e attestata introno al 5% delle famiglie lombarde che occupano abitazioni in affitto; solo evoluzioni repentine del mercato delle locazioni o della situazione economica potrebbe far emergere un quadro molto diverso.
• La platea dei beneficiari è stabile anche per quanto concerne la composizione per tipologie di nuclei.
• Gli stranieri sono in aumento, ma sembra soprattutto a causa dell’allargamento dei criteri di accesso;
• Gli affitti sono in crescita e per certi versi stanno anche accelerando, senza risparmiare nessuna tipologia di famiglia o località;
• Le aree “periferiche” e soprattutto i comuni, con meno di 30 mila abitanti, raccolgono sempre più domande in termini relativi, a scapito delle zone urbane e di Milano in particolare; con ogni probabilità un modo efficiente per avere affitti più sopportabili è quello di prendere casa dove questa costa meno in termini relativi. Sono soprattutto le famiglie più giovani e numerose a seguire questa politica;
• La tradizionale distinzione “ministeriale” tra aree a diversa tensione abitativa continua a dimostrarsi poco fondata sulla base delle evidenze dei canoni.

L’aspetto che però più di ogni altro merita un commento ed un approfondimento è quello che concerne l’analisi dei dati longitudinali, ovvero le evidenze relative alle riconferme. Già nelle primissime edizioni di questo rapporto sul Fondo sostegno affitti, avevamo sostenuto che l’articolazione della norma difficilmente avrebbe indotto a condizioni capaci di innescare “trappole della povertà”, ovvero la tendenza a permanere nella condizione di bisogno perché si ritiene più “comodo” essere aiutati che affrancarsi dalla necessità di un aiuto pubblico.
Le informazioni relative alle riconferme dimostrano pienamente come la quota di coloro che hanno ricevuto l’intervento, a 4 anni di distanza dal primo, rappresentano solo il 29% degli iniziali beneficiari. Ciò significa che la politica regionale si associa ad un turn over particolarmente elevato. A rafforzare ancor più questa convinzione è il dato relativo alle caratteristiche dei nuclei che continuano a ricevere il contributo regionale. Sono infatti soprattutto gli anziani, come peraltro è logico attendersi, a permanere più di altri nella condizione di necessità. Per contro le altre famiglie e quelle degli stranieri in particolare “escono” dalla politica regionale più velocemente di altre.
Un secondo aspetto, estremamente rilevante, concerne la dinamica degli affitti a carico di queste famiglie che ormai da quattro anni possono contare sull’aiuto della Regione Lombardia e dei Comuni. In effetti l’analisi statistica sembra evidenziare l’assenza di una correlazione tra contributi ed affitto. In altre parole chi riceve il contributo, salvo rare eccezioni, non sembra disposto a stipulare contratti più onerosi.
Si tratta di un risultato importante che contribuisce ad attenuare il timore che l’intervento pubblico finisca per essere assorbito dalla rendita, dotata come è noto di notevole potere contrattuale, amplificato peraltro dalla particolarissima situazione dell’offerta, caratterizzata quasi esclusivamente dalla presenza di piccoli e piccolissimi proprietari.

Un secondo fronte di significativo intervento della Regione è rappresentato dalla revisione delle modalità di intervento nel campo dell’edilizia residenziale pubblica attuato attraverso il Regolamento Regionale 10 febbraio 2004 n. 1 “Criteri generali per l’assegnazione e la gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica”. Accanto al settore tradizionale e che fa capo ad Aler e comuni, la Regione ha introdotto con tale norma i principi del project financing per la realizzazione di nuove residenze da destinare all’affitto. Per sommi capi, l’intervento prevede di attivare, con i contributi della regione, progetti che si rivolgono alla fascia di famiglie la cui condizione economica si colloca su livelli intermedi tra i requisiti che offrono una ragionevole probabilità di accedere all’edilizia pubblica e quelli che consentono di “affrontare” l’offerta del mercato.
Tale fascia è identifica dai soggetti con un reddito netto equivalente ( condizione economica corretta in base alla scala di equivalenza) che si colloca tra i 14 e i 17 mila euro. Ciò significa che per una famiglia di tre componenti, la soglia di eleggibilità si aggira su un reddito netto annuo di circa 27-28 mila euro.
Per tali soggetti il progetto regionale è in grado di mettere a disposizione alloggi ad un costo – o canone moderato - che si aggira sui 60 euro a metro quadro per anno nel Comune di Milano e sui 54-56 euro per gli altri comuni. Il canone così definito verrà rivalutato annualmente in base alla crescita del PIL nominale, ovvero di un valore che, in base al nomale sviluppo dei redditi da lavoro, dovrebbe condurre ad una costanza del rapporto tra canone stesso e condizione economica della famiglia, anche sul piano dinamico.
Attraverso il canone così raccolto verranno coperti gli oneri di realizzazione o recupero e i costi di gestione comprensivi della manutenzione straordinaria. Per contro attraverso il cofinanziamento regionale verranno coperti i costi relativi all’acquisto dell’area e/o dell’immobile da ristrutturare, le spese tecniche, le eventuali opere di urbanizzazione primaria strettamente necessarie alle opere di edilizia residenziale in progetto e agli allacciamenti.
Il cofinanziamento regionale è messo a disposizione del Comune richiedente per un periodo di venti o di trenta anni, a far tempo dalla data contemplata per la realizzazione delle opere.
Alla scadenza del suddetto periodo, le risorse regionali erogate dovranno essere restituite dal Comune in un’unica rata senza interessi, qualora gli immobili che hanno beneficiato del cofinanziamento regionale non entrino a far parte definitivamente nel patrimonio di edilizia residenziale pubblica.

Unica tra le regioni italiane, la Lombardia con DGR 23/11/2001 n. 7061 ha dato attuazione all’art. 11 comma 3 della legge n. 431/1998 (locazione temporanea). Con tale misura si prevede di reperire alloggi da destinare ad una occupazione per periodi limitati. I soggetti beneficiari dell’intervento sono i lavoratori temporanei, coloro che sono in condizioni di emergenza abitativa, gli studenti (non universitari) o coloro che hanno necessità legate a problemi di cura e assistenza. In questo senso la specifica politica regionale si inserisce in una logica che vuole favorire quella mobilità territoriale, che l’evoluzione della realtà, economica e sociale, rendono ormai irrinunciabile e tanto importante quanto lo può essere ogni tradizionale emergenza.
Nel corso del 2003, primo anno di applicazione dell’intervento regionale in materia di locazione temporanea, la procedura amministrativa ha raccolto le richieste avanzate da 1258 soggetti. Rispetto a costoro il numero di effettivi beneficiari è pari a quasi un sesto e una quota ancora più bassa ha iniziato ad occupare effettivamente un alloggio in locazione temporanea.
A livello di motivazioni addotte, per accedere al servizio abitativo, ragioni di studio e finalità sociali rappresentano quasi i due terzi. Non si vuole con ciò affermare che tali esiti contraddicono le finalità che avevano ispirato sia la norma nazionale che la sua traduzione regionale. Appare forse doveroso riconoscere che le problematiche maggiori, soprattutto in contesti dove la mobilità per lavoro è ancora scarsa, sono da collegare alle realtà di disagio personale e in seconda battuta alle esigenze riconducibili alla posizione di studio.

Le legge regionale 6 dicembre 1999, n. 23 “Politiche regionali per la famiglia”, prevede l’erogazione di finanziamenti per l'abbattimento del tasso di interesse nella misura massima del 2% sui mutui contratti dai beneficiari. Le agevolazioni vengono concesse in via prioritaria alle giovani coppie, alle gestanti sole, al genitore solo con figli minori a carico, ai nuclei familiari con almeno tre figli, con i seguenti requisiti indispensabili:

• Non aver percepito un reddito imponibile Irpef superiore a 41.317,00 euro;
• Non essere proprietario di un altro alloggio adeguato;
• Non aver usufruito di altre agevolazioni per le medesime finalità;
• Acquistare un alloggio non di lusso e con una superficie inferiore a mq.95 calpestabili;
• Contrarre matrimonio entro un anno o lo abbiano contratto da non più di un anno dalla data del provvedimento di indizione del bando. (le giovani coppie non devono superare entrambi l'età di 35 anni.

Nel corso dell’anno 2003 si è approvata la graduatoria complessiva delle 19.000 domande pervenute nell’anno 2002 a fronte delle 5/6.000 domande attese. Si è inoltre provveduto a reperire le risorse necessarie per le prime 12.000 domande mediante la messa a disposizione dei 72. milioni di € previsti per soddisfare le domande del triennio.
La maggior parte dei beneficiari di questo intervento si concentra nella categoria delle giovani coppie, che da sola raccoglie oltre i due terzi delle domande complessive. La generica categoria delle “altre famiglie” assorbe il 27%. I genitori soli con minori a carico rappresentano il 5%. Infine i nuclei con almeno tre figli non vanno oltre il 4%. Le gestanti sole sono infine in numero sostanzialmente irrilevante ai fini di una valutazione relativa del fenomeno.
La condizione economica di questi soggetti appare sostanzialmente buona, con un valore medio pari a circa 24 mila Euro. A livello di distribuzione si evidenzia come oltre il 50% dei beneficiari abbia un reddito superiore a 30 mila Euro, un importo questo abbastanza elevato e che può essere compreso alla luce del particolare contesto in cui si colloca la politica in questione: facilitare l’acquisto di una residenza da parte di soggetti la cui condizione è tale da consentire questo tipo di decisione.

La Regione eredita dal governo centrale una gestione delle politiche abitative fortemente incentrata sulla promozione della proprietà e sulla marginalizzazione dell’affitto e dell’edilizia sociale. Un approccio poco compatibile con gli scenari economici e sociali della Lombardia, sia presenti che prospettici.
Non senza difficoltà la Regione ha cercato di definire un quadro coerente di interventi, il cui intento, come si evince dai documenti programmatici, è quello di realizzare un sistema abitativo più capace di tutelare la parte debole della comunità, di rispondere alle esigenze dei giovani, di far fronte alla fragilità delle famiglie e alla precarietà dei redditi.
In tale disegno l’edilizia sociale, costituita dall’attuale patrimonio Aler e dei comuni, dovrebbe rappresentare lo strumento di intervento nei confronti delle condizioni di maggiore difficoltà, da caratterizzare però secondo principi che, superando assurdi privilegi, sappiano conferire maggiore flessibilità all’uso di alloggi pubblici e maggiore equità relativa ai canoni corrisposti dai beneficiari.
Il progetto “canone moderato” è la modalità nuova di rispondere alle esigenze abitative di una fascia crescente di popolazione che, non eleggibile per l’edilizia sociale tradizionale, non è però nemmeno in grado di affrontare serenamente il mercato sia dell’affitto che dell’acquisto. La Regione intende realizzare questo progetto secondo logiche moderne, che prevedono anche il coinvolgimento del privato, ovvero facendo ricorso alla finanza di progetto.
Il Fondo sostegno affitti ha rappresentato uno strumento nuovo di tutela delle famiglie, raggiungendo risultati importanti sul piano della diffusione, ma soprattutto dimostrando la rispondenza allo scopo e la capacità di evitare situazioni diffuse di dipendenza. E’ una misura che riguarda ormai quasi 50 mila famiglie. Un numero grande in assoluto ma anche molto piccolo se raffrontato alla dimensione demografica della Lombardia. Una dimostrazione indiretta del fatto che il sistema economico-sociale della Lombardia appare adeguatamente in grado di contenere i fenomeni di povertà.
Queste misure sono poi state accompagnante da altre, tese a rafforzare politiche tradizionali o a realizzarne di nuove.
In ogni caso sono stati raggiunti risultati importanti, anche rispetto al panorama offerto dalle altre regioni italiane.
La legislatura si chiude però con un disegno che appare ancora delineato per punti, solo parzialmente realizzato od avviato, comunque ancora lontano da una traccia chiara e condivisa, basata su principi di giustizia distributiva ed efficienza delle gestioni e destinata a condizionare lo sviluppo futuro delle politiche abitative, un settore chiaramente strategico per la comunità. Sembra, in particolare, che sia mancata alla Regione la capacità politica di comprendere che la società si è evoluta e ancora più si evolverà secondo linee molto lontane da quelle del passato, non solo per l’arrivo degli immigrati o per l’emergere del problema studenti, troppo a lungo ignorato, ma anche per il progressivo ridimensionamento dei ceti medi e le crescenti difficoltà che incontrano le giovani generazioni sul mercato del lavoro.
Rispetto ad un tale scenario il legislatore è parso ritenere che il mercato potesse provvedere con efficienza, efficacia e tempestività, assimilando così il settore delle abitazioni a quello di un qualsiasi bene di consumo. Il mercato della casa è invece e per sua natura molto complesso. Per questa ragione è ovunque regolamentato ed oggetto di significativi interventi diretti da parte pubblica.
In un contesto delicato e importante come quello lombardo, le inadeguatezze strutturali del mercato abitativo e l’assenza di significativi interventi correttivi pubblici contribuiscono non solo a peggiorare la condizione di fasce già vulnerabili della popolazione – giovani coppie, anziani, studenti, lavoratori temporanei ed immigrati – ma anche ad ostacolare i meccanismi di mobilità associati ad un contesto economico e sociale di competizione accentuata e di crescente instabilità.