14 - l’associazionismo: il modello lombardo di sussidiarietà

In Lombardia le politiche di welfare e di benessere della popolazione, nonché le scelte operative in logica di sussidiarietà, si sono progettate, programmate e concretizzate tramite una rete (a volte in modo integrato ed a volte in modo separato) di attori istituzionali pubblici (sussidiarietà verticale) e privati (sussidiarietà orizzontale). Gli attori privati sono i “costituenti” della società civile, il terzo settore, il privato sociale e sono individuabili analiticamente come aziende “not for profit”-“non profit”-“imprese sociali non profit” ed anche imprese “for profit”¹. Esse hanno creato un modello di welfare plurale e trasversale definibile come “modello di Welfare Lombardo”(d’ora in avanti WL) in cui il terzo settore ha un ruolo rilevante non tanto e non solo in termini di “morfologia istituzionale” (decentramento sociale, sussidiarietà, piani di zona, federalismo, devolution ecc.), ma in termini di “funzionalità operativa”². Il WL è nato e si è sviluppato per rispondere in modo “efficiente ed efficace”(ed in logica economico-aziendale anche con “economicità” e con una opzione di “partecipazione”) ai bisogni della popolazione lombarda ed è stato assunto in termini di indicazioni programmatorie e strategiche dai “Documenti programmatici della Regione Lombardia degli anni 1995 e 2000”. Nello specifico si è sottolineato il ruolo del terzo settore affidando ad esso attività funzionali e qualificanti il WL³.
Nel modello di WL si individua un processo di percezione dei bisogni che hanno un loro dinamismo tale da strutturare una pluralità di domande di servizi e da esigere una risposta interconnessa, ampia, universale e non una risposta solo per categorie (anziani, bambini, disabili, tossicodipendenti…). Quindi da un “welfare categoriale” ad un “welfare universalistico e per sua natura integrato ed olistico”.
Il concetto di WL, definito anche “leggero” per il ruolo “sussidiario” del privato e per il ridimensionamento del ruolo “quasi esclusivo”del pubblico tipico del “welfare state” (che ha mostrato limiti di sostenibilità finanziaria basata sul prelievo fiscale e limiti di produzione di servizi alla popolazione percepiti come qualitativamente non equilibrati rispetto al prelievo fiscale stesso), sta allargando il proprio significato concettuale, ma anche la sua incidenza operativa.
Infatti il WL non è solo l’insieme di elaborazioni concettuali e di implementazioni operative che attengono all’area delle politiche previdenziali, dei nuovi diritti, dell’assistenza e lotta alle povertà, dei diritti dell’infanzia, delle politiche della salute, del terzo settore e dell’economia civile, dell’impresa come luogo dello sviluppo sociale, dello sport e del tempo libero, della cultura ecc., con una focalizzazione spesso rivolta solo alle tradizionali fasce deboli della società che hanno anche ovvia priorità d’intervento, ma è anche, e sempre più, un concetto che si declina in un insieme di attività che presidiano non solo le aree deboli precedentemente citate. Infatti è anche lo sviluppo di azioni innovative in modo sincrono con il cambiamento della società in un’ottica di welfare simmetrico al contesto dinamico della domanda sempre più ampia, variegata, composita e trasversale.
Quindi una previdenza garantista e articolata in forme di flessibilità collegata alla distribuzione reddituale ed alla redistribuzione del reddito, un’assunzione di garanzia rispetto a nuovi diritti sempre in evoluzione, il riconoscimento di tutele delle nuove povertà, un intervento sulla salute non in senso solo diagnostico-curativo-riabilitativo ma fortemente “preveniente” e di comprensione dei bisogni futuri, il riconoscimento e la promozione dell’”impresa sociale”⁴, come partner degli attori economici dello sviluppo economico finanziario del paese (insieme di “territori”), un’incentivazione nei confronti delle imprese “for profit” che assumono la responsabilità sociale come scelta strategica di lungo periodo (Corporate Social Responsibility e Social Commitment), una decodifica dell’”entertainment” come elemento strutturale per un assetto di welfare dinamico e così via. Il WL incrocia una domanda evoluta che ricompone il proprio frazionamento nell’esigenza di una risposta simmetricamente trasversale, integrata e unificata.

Le risposte del WL sono da articolarsi nei confronti della persona e delle famiglie per il tramite dell’”offerta sussidiaria verticale ed orizzontale” ed esse hanno esigenze di integrazione, di sincronismo, di globalità⁵.  
Una concezione di risposta “a rete” non solo in termini di integrazione organizzativa e funzionale, ma anche in una visione integrata del mantenimento e dello sviluppo delle persone e delle famiglie della Regione Lombardia per rispondere ad una domanda plurima da ricomporre in unitarietà rispetto al bisogno di welfare (inteso come insieme di bisogni diversi e variegati). Quindi ciò esige una risposta ad unitarietà di risultato e che “ricompone” la domanda⁶.
Oltre al protagonismo strutturale, valoriale e funzionale delle famiglie, la regione Lombardia deve:

• svolgere un’azione di riferimento operativo e di gestione delle risorse e delle opportunità (materiali ed immateriali) a disposizione;
• indicare e cogliere gli investimenti necessari per consolidare il tessuto famigliare della Regione ;
• essere percettore delle opportunità delle politiche di redistribuzione del reddito poste in essere dallo stato (per il tramite della Regione) e dalla Regione stessa⁷.

Le politiche di sostegno al ruolo della famiglia (composto da persone in relazione fra loro a vario titolo) e di risposta ai bisogni espressi (“necessità di”) potrebbero utilizzare ulteriori ampliamenti di intervento delle funzioni istituzionali proprie delle Regioni e, con un approccio specifico e caratterizzante, proprio della Regione Lombardia con una sua identità di servizi di utilità pubblica posti in essere in una logica di integrazione fra pubblico “regolatore e di governance” e privato “operatore con delega di governance e government”.

Da recenti ricerche e analisi il WL è definito “efficiente” unitamente a quello del Piemonte , del Veneto, Friuli-Venezia Giulia ed Emilia Romagna⁸ ed è caratterizzato da un’efficace allocazione delle risorse pubbliche e private per risultati (outcome) accreditati e di qualità.
Questa efficienza ed efficacia deriva anche dal ruolo del terzo settore, inteso come insieme di imprese sociali che sono naturali strutture operative (“aziende non profit”) che erogano servizi di welfare in una logica di sussidiarietà orizzontale.

Il terzo settore, nella logica di WL, si basa su alcune caratteristiche di mission e “aziendali” gestite dalle organizzazioni che lo compongono e sono riassumibili in questa tassonomia:

- intensità della personalizzazione;
- empatia;
- funzione anticipatrice e contestualizzazione;
- simmetria informativa;
- orientamento funzionale alla sussidiarietà;
- integrazione fra privato for profit e privato non profit;
- creatività;
- micronizzazione;
- autonomia;
- dimensione flessibile;
- localismo di servizio;
- bilancio sociale;
- economicità;
- appropriatezza di servizio.

L’azienda non profit trasmette ai cittadini, che devono essere soddisfatti nella loro dimensione di cittadinanza, il senso della comunità aziendale che si struttura tramite la condivisione di principi di cultura aziendale comune correlata alla propensione unificante della condivisione dei valori. Esso è un portato che va dalle persone all’organizzazione e non viceversa. Si crea quindi una simmetria fra il WL, a forte impronta di terzo settore sussidiario che offre servizi integrati, e la domanda ricomposta nel passaggio da un welfare categoriale ad un welfare universalistico.

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¹ Riguardo alla definizione di “azienda non profit” si rimanda al § 1.2 di questo contributo.
² Comunque, il nucleo portante, interattivo e di strutturazione di base, è rappresentato dal ruolo delle persone e delle famiglie, definito come “guscio di solidarietà” nel “Documento programmatico per l’elezione del presidente della giunta e della giunta regionale ai sensi dell’art. 23 dello Statuto-BUR Lombardia n. 30 - 28 Luglio 1995”(pag. 20) .
³ Si veda il “Documento programmatico per l’elezione del presidente della giunta e della giunta regionale ai sensi dell’art. 23 dello Statuto- BUR Lombardia n. 30 - 28 Luglio 1995”.
⁴ Intesa come insieme di organizzazioni che seguendo le tendenze aggregative a livello UE comprende associazioni di I, II e III livello, cooperative, cooperative sociali, fondazioni, organizzazioni non governative, pro-loco, ipab, comitati, patronati ecc.
⁵ Il concetto di integrazione fra i vari attori operativi dell’offerta di servizi di welfare incrementa il valore del risultato incidente sulla realtà (efficacia ed outcome), il sincronismo consiste nella simmetria temporale fra la domanda di servizi di welfare e la risposta organizzata; la globalità è intesa come capacità di risposta esaustiva rispetto alla domanda in una logica di allargamento funzionale dell’offerta di servizi di welfare.
⁶ Si veda il “Documento programmatico per l’elezione del presidente della giunta e della giunta regionale ai sensi dell’art. 23 dello Statuto - BUR Lombardia n. 30 - 28 Luglio 1995”.
⁷ Uno snodo utile e propositivo per questa reciprocità e relazionalità fra la Regione Lombardia e le famiglie è rappresentato dai piani di zona (legge n. 328/ 2000) nei quali si dovrebbe sviluppare un sistema comunicativo puntuale e di territorio che presidia risposte adhocratiche.
⁸ C. Caltabiano - Il prisma del welfare – IREF - Roma gen 2004 - ricerca interna

In questa visione di WL è funzionale il ruolo del terzo settore o (in forma prospettica auspicabile) il “sistema delle imprese sociali” che, nell’ambito delle politiche sociali e, quindi, delle politiche della famiglia e della solidarietà sociale e, in logica “top-down”/“bottom-up”, dell’attuazione operativa della sussidiarietà orizzontale, dovrebbero costituire una condizione indispensabile non solo per la tendenza all’esternalizzazione-regolata dello/dallo Stato (della Regione, dei Comuni, delle Aziende sanitarie locali - Asl e così via), ma per una maggiore capacità di strutturare “outcome” efficaci rispetto alla domanda di servizi di welfare e per attivare un processo di condivisione partecipata fra lo Stato e la società civile.
In Lombardia l’importanza del terzo settore e del “sistema delle imprese sociali” si concretizza in un ruolo di coprogettazione che non si limita al livello di “government”, ma si allarga alla “governance”⁹.
Il terzo settore è l’insieme degli enti/istituti/aziende private non profit che svolgono una collaborazione operativa con l’assetto istituzionale-regolatore pubblico al fine di raggiungere, in logica di concorrenza collaborativa, il bene comune. In una visione universalista del welfare le organizzazioni non profit sono impegnate in vari settori che comunque partecipano ai risultati di outcome universale¹⁰.
Le istituzioni senza fine di lucro (definite, in logica economico aziendale, come aziende senza fine di lucro o “aziende non profit”) sono intese come l’ordine economico degli istituti economici -organizzazioni senza fine di lucro e come sistema di operazioni guidate da criteri economici.
Criteri da considerare strumentali, quindi subordinati rispetto ai fini istituzionali^{11 12}.   
L’azienda non profit e’ lo strumento che esprime e supporta l’imprenditorialità sociale; essa persegue la “sacralità” e la “purezza” dei fini di welfare e sociali tramite una gestione coordinata, integrata e improntata alla economicità per mantenere livelli di efficacia accettabili e per avere un ciclo di vita duraturo.
L’azienda non profit è strumento operativo dell’istituto economico-organizzazione senza scopo di lucro in una dimensione di “impresa sociale virtuale” (“che tende alla massimizzazione del profitto economico e metaeconomico virtuale visto in chiave di “profitto solidale”; esso viene distribuito come ritorno virtuale degli investimenti effettuati senza corrispondenza biunivoca e reciproca con l’investitore solidale.”).

E peraltro assumo anche le caratteristiche “classiche” di “non profit”:

• formalmente costituita;
• privata;
• non distribuisca profitti;
• autogovernata;
• volontaria, cioè non presupponga alcun meccanismo di iscrizione obbligatoria.
  

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⁹ A questo proposito si ricorda la programmazione negoziata come modello di governance del territorio in una logica “bottom-up” di progettazione e concertazione tra attori pubblici e privati. Quindi sviluppo del territorio tramite coordinamento e dialogo fra i vari “livelli di governo” non solo istituzionali ma anche funzionali (pubblico – privato). Gli strumenti quali gli “accordi di programma” e “programmi integrati di sviluppo locale” hanno un contesto normativo specifico nella l. r. n. 2/2003.
¹⁰ I settori secondo la classificazione sintetica della ICNPO (International Classification Non profit Organizations) e base per la ricerca comparata del non profit della Jonhs Hopkins University, sono: cultura e ricreazione, istruzione e ricerca, sanità, servizi sociali, ambientalismo, comunità locale, diritti civili, intermediari filantropici, attività internazionale, organizzazioni professionali e sindacali. Si veda G.P. Barbetta (a cura di)-Senza fine di lucro - Il Mulino - Bo (1996) Questa ampia sistematica avvalorava la tesi che il non profit è pervasivo nel contesto socio-economico e quindi non residuale rispetto al sistema globale.
¹¹ L'azienda è l'ordine economico (ossia il sistema degli accadimenti economici) di tutti gli istituti nei quali si svolge l'attività economica ed è l'oggetto dell'economia aziendale.
¹² Quindi le aziende non profit agiscono come attività economica organizzata privata ed hanno in sé gli strumenti operativi per raggiungere i fini sociali, ideali, del bene comune e collettivo in assenza di fini di lucro. Le aziende non profit pongono in essere e concretizzano, come aziende di produzione, di consumo, di erogazione o miste, le scelte strategiche e tattiche effettuate a monte in logica di “mission aziendale” o contingenti in logica di risultati di gestione operativa.

Il processo di sviluppo/mantenimento del terzo settore lombardo si è collegato alle opportunità del quadro normativo regionale rappresentato dalle leggi regionali. Attività intensa e orientata ad un ruolo attivo e fondamentale del terzo settore. Questa produzione normativa (ma anche di proposte di legge regionali) non ha solo creato la cornice indispensabile per il ruolo delle imprese sociali, ma ha voluto stabilizzare un contesto favorevole all’implementazione di servizi sociali e di utilità pubblica con una finalizzazione a risultati di welfare¹³.
L’assetto normativo sul terzo settore e sulla cooperazione evidenzia la formula di collaborazione fra pubblico e privato sociale/cooperazione (associazioni, “imprese sociali” ecc.). Ciò si è ulteriormente concretizzato in una esternalizzazione dei servizi intesa non solo come trend di sistema operativo, ma come elemento costituente della “governance” e del “goverment” dei “sistemi territorio” e istituzionalmente dei Comuni, delle Aziende Sanitarie Locali (ASL) ecc.
Accanto al quadro normativo, con riferimenti ad intensità variabile per il terzo settore,vi sono alcuni richiami ai finanziamenti di settori/servizi/progetti, alle quantità di persone assistite o utenti dell’offerta di servizi sociali, alla scelta di avere un assetto giuridico non profit, all’intuitivo ruolo determinante o comunque rilevante del terzo settore.
Alcuni esempi sono:

• Sviluppo delle cure domiciliari tramite il voucher ove (giugno 2004) su un totale di 174 soggetti accreditati a gestire l’offerta di servizi la parte più rilevante (128 unità) è rappresentata da organizzazioni non profit e circa 5.000 persone sono assistite con questa formula di sussidiarietà orizzontale;
• Le politiche regionali per la famiglia (l. r. n. 23/1999) si sono concretizzate in un crescendo di progetti (442 nel 2000; 621 nel 2001; 803 nel 2002; 792 nel 2003 per un totale di 2.658 progetti) che sono stati finanziati a organizzazioni non profit (348 nel 2000; 440 nel 2001; 511 nel 2002, 474 nel 2003). Il finanziamento totale dal 2000 al 2003 è stato di 50.644.997,92 euro. Le organizzazioni non profit che hanno fruito di queste opportunità sono declinabili in:associazioni di solidarietà familiare, organizzazioni di volontariato, associazioni, cooperative sociali, enti ecclesiastici, associazioni femminili ecc.;
• La riforma delle IPAB (l. r. n. 1/2003 in attuazione della Legge nazionale 328/00 ed a fronte della riforma del titolo V della Costituzione) è la traduzione operativa della competenza esclusiva regionale in materia di servizi sociali. Si è data la possibilità alle IPAB di scegliere fra la forma organizzativa di natura giuridica pubblica denominata Azienda di Servizi Pubblici (ASP) o enti di diritto privato quali Fondazioni e/o Associazioni.

Il processo di trasformazione si è avviato nel 2003 e si è concluso nel 1° semestre 2004 con le seguenti evidenze quantitative:



Questa azione regionale evidenzia il ruolo del terzo settore che assume una dimensione importante e strategicamente funzionale al sistema pubblico tramite una opzione netta di sussidiarietà orizzontale. Su 495 IPAB hanno scelto di diventare impresa sociale-fondazione il rilevante numero di 388 unità e ciò comporterà un assetto di privato sociale lombardo che svolgerà con autonomia, rapidità ed efficienza/efficacia operativa il proprio ruolo di servizio sociale. Questa opzione istituzionale implica scelte di economicità negli acquisti, nelle politiche retributive, nel controllo di gestione, nella gestione patrimoniale al fine di avere risultati di servizio qualitativamente sempre più apprezzabili in una logica di equilibrio economico finanziario.
Al di là dell’evidenza quantitativa possiamo enucleare un contesto di aree/servizi/ azioni ove il terzo settore è utile e importante attore:

• il Servizio Civile è presidiato nella sua fase iniziale dalla creazione della sede regionale dell’Ufficio per il Servizio Civile, lo sviluppo di punti d’informazione e promozione ed un progetto di legge “ad hoc”;
• il contrasto all’esclusione sociale ove all’interno della legge n. 48/98 si affronta il tema dell’immigrazione tramite il cofinanziamento gestito da terzo settore ed enti locali con gli obiettivi dell’integrazione dei singoli e dei nuclei familiari, la mediazione interculturale, la facilitazione ai servizi come conseguenza operativa. La quantità di progetti finanziati è di 900 unità ed il cofinnaziamento regionale è stato di 6,26 milioni di euro su un totale complessivo di 36,50 milioni di euro del Fondo Nazionale nell’arco temporale 1998-2003;
• la partnership di sviluppo gestita dall’iniziativa comunitaria Equal-Programma europeo per la lotta alla discriminazione nel lavoro e all’esclusione sociale ove con un cospicuo incremento di progetti (18 nel 2001; 28 nel 2004) e di risorse disponibili (31.343.366,00 euro nel 2001; 33.179.007,30 euro nel 2004). In questi progetti Equal il ruolo del terzo settore è tradizionalmente rilevante non solo per lo sviluppo occupazionale nei territori di riferimento, ma anche per l’incremento di “capitale sociale” dei territori che è condizione indispensabile per aumentare la valenza competitiva dell’assetto socio-economico;
• l’area di azione nelle carceri ove il ruolo delle cooperative sociali di tipo B è rilevante nonché la funzionalità del volontariato per interventi socio-sanitari, socio-lavorativi ecc.
• “Housing sociale” come progetti di attenzione a fasce deboli e dove le imprese sociali hanno un ruolo di sperimentazione gestionale, organizzativa e di implementazione di servizi relazionali indispensabili per la concretizzazione di tali progetti (per es. per le persone detenute sono stati stanziati 613.733,57 euro nel 2004) ;
• il progetto “custode sociosanitario” ove ha giocato un ruolo importante la fondazione Don Gnocchi per la gestione dei servizi di intercettazione e sviluppo della capacità di anticipare i bisogni della popolazione anziana nelle aree urbane disagiate di Milano.

In termini istituzionali e di negoziazione partecipata il “Tavolo permanente del terzo settore” ha utilizzato le riunioni per disegnare e condividere alcune priorità di intervento nonché per sottolineare l’importanza di alcune aree operative ove il terzo settore è condizione indispensabile per un assetto socio-economico sostenibile.

Nel panorama delle regioni italiane, se si analizzano gli indici di correlazione fra “l’incidenza del terzo settore e offerta di servizi e spese pubbliche”, si evidenzia la seguente quantificazione: ricettività delle strutture residenziali per anziani (0,61); numero di strutture non residenziali per anziani (0,81); spesa sociale pro capite dei comuni (0,58); spesa sociale pro capite delle regioni (0,71) (con una significatività superiore al 95%)¹⁴.
Inoltre in Lombardia alcuni dati posizionano la Regione in modo variegato, ma prevalentemente in posizione “efficiente”:

• la Regione Lombardia riguardo al numero delle istituzioni non profit operanti nel settore dell’assistenza sociale, ogni 10.000 abitanti, si esprime con le cifre di 3,7 a fronte della media nazionale di 3,8; è in linea con il Veneto, l’Emilia Romagna, la Toscana, l’Umbria, le Marche ed è invece inferiore al Trentino Alto Adige (10,4), la Valle d’Aosta (5,2), il Friuli, la Liguria ecc.(Fonte ISTAT 2001);
• la spesa sociale pro capite dei 1546 comuni lombardi è di 97 ,4 euro, leggermente superiore alla media nazionale di 88,2 euro pro capite; inferiore rispetto alla Valle d’Aosta, al Trentino Alto Adige, Veneto, Friuli V.G., Liguria, Emilia Romagna, Sardegna, ma superiore a tutte le altre regioni (Fonte Ministero dell’interno-2000);
• il numero di posti letto (pubblici e privati) nelle strutture residenziali per anziani ogni 100 ultrasettantenni è di 4,3% inferiore al numero indice medio delle regioni munifiche (Trentino Alto Adige e Valle d’Aosta) che è di 5,6%;è invece superiore alla media nazionale che è di 2,9(Fonte Ministero dell’interno-anno 2000);
• l’incidenza percentuale della spesa sociale della Regione Lombardia sul totale delle dei bilanci comunali è del 6,7% ; essa si posiziona nella parte alta delle regioni che hanno una percentuale consistente ed è superiore al 6,2% come media nazionale(Fonte Ministero dell’interno-2000);
• un’incidenza della spesa sociale regionale lombarda sul totale delle spese della regione dell’1,9% tale da porsi in una posizione intermedia rispetto alle altre regioni (Fonte osservatorio finanziario regionale -2000);
• un’incidenza percentuale dei posti nido disponibili sulla popolazione 0-2 anni del 9,7% che posiziona la regione Lombardia sempre nella parte alta delle regioni e superiore alla media nazionale del 7,8%(Fonte-Istituto degli innocenti 2000).

Dopo questi dati sintetici (per un’analisi più puntuale si rimanda alla tab. 2) si sottolinea che in termini operativi il WL aumenta la sua efficacia integrando l’attività dei vari assessorati (che rappresentano risposte di funzione ai bisogni/”domanda” della popolazione) in una logica, nel contempo, concentrica e centripeta ove al presidio “categoriale” delle aree minori, disabili, anziani, giovani coppie ecc. si aggiunge il presidio di settori quali l’abitazione, la formazione, lo sport, la cultura, le politiche giovanili, i trasporti, la comunicazione ecc. in una dimensione che collega le varie relazioni fra offerta e domanda categoriale in un approccio “universale” e ad integrazione unitaria. Quindi una concezione trasversale del WL.

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¹³ Leggi e progetti di legge della Regione Lombardia sono: l. r. n. 16/1993 sulla cooperazione sociale, l. r. n. 22/1993 sul volontariato, l. r. n. 28/1996 sulle Associazioni senza scopo di lucro, l.r. n. 31/97 inerente il riordino del settore socio-assistenziale con un cospicuo numero di indicazioni sul ruolo del terzo settore, l. r. n. 23/1999 sulle Associazioni di solidarietà familiare, l. r. n. 1/2000 sul riordino del sistema delle autonomie in Lombardia e l’indirizzo verso la sussidiarietà, l. r. n. 22/2001 sugli oratori, l. r. n. 1/2003 sulle IPAB, l. r. n. 21/2003 sulle norme per la cooperazione in Lombardia inerente le cooperative e le cooperative sociali. Sono “in itinere” i PDL sui minori e sul servizio civile volontario lombardo.
¹⁴ Caltabiano C., Il prisma del welfare, IREF, Roma gen 2004-ricerca interna

In Lombardia i risultati di welfare non possono prescindere dall’implementazione del principio di sussidiarietà distinguendo fra quella orizzontale e verticale. La sussidiarietà orizzontale consiste nel fatto che il potere politico non deve intervenire in modo cogente, ma eventualmente in termini di regolazione, nella misura in cui la società, la famiglia, le città e gruppi sociali sono riusciti a soddisfare i loro bisogni. L’importante perciò risulta il rapporto tra individuo e società e tra società e istituzioni ancora prima della definizione della ripartizione delle competenze tra vertice e base nella scala delle istituzioni. La sussidiarietà infatti si basa sul principio della persona come centro nel senso di “sé” in rapporto con gli “altri”.
Inoltre, si può definire, la sussidiarietà orizzontale come quella specifica del rapporto tra società civile e politica in cui viene preferita un’organizzazione con un’alta partecipazione dei cittadini per svolgere un certo servizio; quella verticale, esplicitata nel trattato di Maastricht, come il diritto dei cittadini a partecipare alla cosa pubblica, rendendo possibile un’amministrazione nello stesso tempo efficiente e vicina ai cittadini; questo ultimo principio è perciò strettamente legato alla decentralizzazione secondo cui lo stato centrale attribuisce determinate competenze proprie in maniera discendente alle comunità locali che sono più vicine al cittadino e abbiano le competenze per svolgere il servizio.
Sulle basi concettuali sopradescritte la sussidiarietà viene analizzata con un approccio economico aziendale. Infatti si vuole dimostrare che la sussidiarietà come insieme di principi e di intenti diventa operativa se assume caratteristiche organizzate, strutturate, coordinate, integrate e quindi aziendali tali da configurare una “sussidiarietà aziendale” come strumento di attuazione del principio di sussidiarietà verticale, orizzontale, positiva, negativa e così via.
Il principio della sussidiarietà rischia di essere un mero principio inapplicato e non incidente sull’assetto socio economico qualora non si attivi una” sussidiarietà aziendale” fra gli attori che devono porre in essere operativamente la sussidiarietà. Infatti a fronte dell'aziendalizzazione della pubblica amministrazione si prospetta un’integrazione di tipo aziendale con il privato non-profi/profit. Esso è inteso come insieme continuo di aziende che strutturano una "partnership" con le aziende pubbliche sui risultati aziendali finalizzati al bene comune (outcome) per il tramite della produzione/erogazione di beni e servizi di utilità pubblica (output).
Anche in Lombardia si può osservare che la sussidiarietà si è implementata non solo fra aziende pubbliche e private,ma anche fra aziende private che hanno una funzione di finanziamento e assunzione di progetti/programmi di utilità pubblica; per esempio fra aziende di fondazione di origine bancaria e aziende private non profit oppure aziende pubbliche). In relazione al concetto di sussidiarietà fra fondazione di origine bancaria e privato non profit alcune declaratorie di mission delle fondazioni di origine bancaria lo esplicitano¹⁵.

Ciò ha come presupposto una sussidiarietà strategica di istituti economico-sociali che “si sussidiano” su obiettivi finalizzati al bene comune del sistema (finalità di utilità sociale) in logica di solidarietà.
Riprendendo anche il “Documento politico programmatico della VII^ legislatura”-BUR Lombardia del 29 Giugno 2000-supplemento al n. 26 - e specificatamente il richiamo ad un” welfare più leggero e dinamico”, si ricorda la considerazione che “rispetto alla contrapposizione tra un sistema pubblico indipendente dall’economia, e uno privato orientato al profitto, dovrà rafforzarsi la realtà dei quasi mercati”. E di essi in Lombardia il terzo settore è il protagonista funzionale ed aziendale-istituzionale.
La loro finalità di “interesse pubblico” non può di per sé giustificare solo uno stretto e organico legame con le amministrazioni pubbliche e la dipendenza dal finanziamento pubblico o comunque di concessione di privilegi alle aziende non-profit; va quindi reciso il “cordone ombelicale” che spesso ha legato in passato le anp alle amministrazioni pubbliche e tuttavia l’affermazione che esse devono essere in grado di raggiungere le proprie finalità con piena autonomia e indipendenza, non esclude o vieta che esse possano ottenere contributi pubblici o “trattamenti, specie fiscali, particolari” se e in quanto la loro azione risponde a esigenze e a bisogni di “interesse pubblico” contribuendo a ridurre i costi dell’intervento dello stato e degli enti locali.
Quindi la sussidiarietà aziendale è lo strumento operativo globale del principio di sussidiarietà e integra le attività delle aziende che ad esso partecipano ponendosi in filiera/e sussidiaria/e¹⁶.
La filiera sussidiaria è un processo di integrazione aziendale (e quindi di integrazione di attività) continuo, progressivo e cooperante composto da aziende pubbliche e aziende non profit /profit in combinazioni diverse e tali da convergere verso risultati (outcome) di produzione di utilità pubblica correlata allo sviluppo economico, finanziario, all’ erogazione di beni e servizi adeguati alla domanda (espressione del bisogno) della comunità come insieme di soggetti singoli (uomini, persone, cittadini con cittadinanza) o soggetti istituzionali (aziende pubbliche o private).
Anche in Lombardia una delle premesse concettuali del rapporto fra aziende pubbliche e aziende private non profit/profit è stato il paradigma della "concorrenza collaborativa" fra i due attori e ciò è avvenuto a fronte del contesto di sussidiarietà orizzontale che rappresenta uno dei pilastri del sistema.
Le aziende pubbliche e private non profit/ for profit, in una realtà multistakeholders, di manifestazione di interessi di contesto con variabili di diversa natura e complessità, si inseriscono in una funzione spesso unitaria in termini di risultati non solo riguardo al welfare, ma anche rispetto al contesto di mantenimento e sviluppo economico e occupazionale delle varie “aree-sistema territorio” che compongono il “sistema paese”.
Per gestire la "concorrenza collaborativa "le aziende pubbliche e le aziende private non profit/ for profit assumono modelli valoriali e culturali omologhi, ma non omologati; hanno relazioni partecipate vicendevolmente che tendono a conseguire risultati a somma maggiore di zero e negoziano le "sussidiarietà" reciproche, si strutturano in termini economico finanziari con modalità simmetriche sia riguardo alle forme di rilevazione sia riguardo alle forme di controllo di gestione e accountability e le modalità di negoziazione contrattuale e così via.

Inoltre le aziende non profi/ for profit hanno una vocazione spesso e prevalentemente collegata al localismo e agli interventi dello Stato nella gestione delle “funzioni potestative e proprie”, diventando anche preventiva e riparativa rispetto a eventuali patologie sociali, ritardi e sospensioni congiunturali di tipo economico .
La funzione è sussidiaria, anticipatoria e innovativa, integrante e integrata, sostitutiva e sperimentale in termini gestionali, di ciclo di produzione fisico-tecnica e di efficacia operativa rispetto alla risposta istituzionale dello stato e nei confronti della domanda espressione dei bisogni.
La "concorrenza collaborativa" si inserisce nel processo di tendenza alla privatizzazione che si sta realizzando con un possibile arretramento dello Stato a vantaggio di diversi operatori privati¹⁷.
Le aziende non profit/profit possono giocare un ruolo rilevante nel processo di privatizzazione della pubblica amministrazione perché riescono a calmierare eventuali punte di privatizzazione che potrebbero ispirarsi ad un privato “economicista” tale da far perdere il senso della finalità di utilità pubblica per il conseguimento del bene comune.
Tali privatizzazioni non riguardano solo le grandi aziende pubbliche (come banche, autostrade, telecomunicazioni, aziende di "utilities" ecc.), ma interessano anche i settori dei servizi di pubblica utilità collegati al "territorio", come linea di prodotti da consolidare o da sviluppare sul mercato o quasi mercato del bene comune-bene collettivo.

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¹⁵ La dichiarazione di missione della Fondazione Cariplo
Ispirandosi alle originarie finalità, la Fondazione si prefigge, senza scopo di lucro, di amministrare, conservare e accrescere il proprio patrimonio, costituito grazie alla laboriosità e all’operosità delle comunità lombarde e delle generazioni di uomini e donne che hanno lavorato in Cariplo, e di sostenere, con i proventi che da tale patrimonio derivano, iniziative volte alla promozione del tessuto sociale, culturale ed economico del Paese, con particolare riguardo per la comunità lombarda e le zone del territorio tradizionalmente collegate.
La Fondazione, in particolare, persegue e promuove le proprie finalità nei settori della ricerca scientifica, dell'istruzione, dell'arte, della conservazione e valorizzazione dei beni e delle attività culturali e dei beni ambientali, della sanità e dell'assistenza alle categorie sociali deboli.
¹⁶ Il concetto di integrazione aziendale e di accordo è trattato ampiamente in G. Lorenzoni (a cura di)-Accordi,reti e vantaggio competitivo-Etas Libri-Mi-1992
¹⁷ Per approfondimenti sull’argomento si veda: “Le privatizzazioni dei sistemi di welfare, cause, problemi, modalità” in “Non-profit e sistemi di welfare” a cura di C. Borzaga, G. Fiorentini, A. Matacena, NIS, 1996, pag. 47 e segg.

Nella filigrana , seppur a trama larga,di ciò che è stato scritto in questo contributo si possono riconoscere sia le positività che le negatività inerenti il ruolo del terzo settore nell’applicazione della sussidiarietà orizzontale. Concetto di recente implementazione ma presupposto dichiarato ed ineludibile della governance della Regione Lombardia.
Le sfide future per il terzo settore e per la Regione Lombardia (in un partenariato indispensabile) sono riassumibili in:

• consolidare il ruolo costituente e necessario del terzo settore nel sistema di sussidiarietà orizzontale tramite anche la rilevazione quantitativa della propria azione (“indicatori di sussidiarietà orizzontale”). Una misurazione del “public value”con una focalizzazione inerente il “valore (aggiunto) sussidiario”. Il terzo settore dovrà far percepire il proprio “valore” non solo in termini di “ex ante” indispensabile per il sistema socio economico e già condiviso ed accettato in generale,ma anche in termini di valore quantificabile indispensabile per lo sviluppo del “capitale sociale” dei territori della Regione Lombardia. Il ruolo istituzionale della Regione Lombardia dovrà creare i presupposti di contesto per favorire questa valutazione in parte sviluppando ulteriormente il coinvolgimento necessario del terzo settore ed in parte creando un partenariato con il terzo settore per esplorare, fare sperimentazioni,consolidare il ruolo in nuove o gestite in modo non coordinato aree di attività (sport, ”entertainment”, educazione, cultura, tutela dei diritti dei cittadini ecc.);
• valorizzare ulteriormente il terzo settore in termini di programmazione e organizzazione dei servizi socio sanitari e socioassistenziali in una logica di “filiera di governance e goverment sussidiaria”. Peraltro la sostenibilità economica del sistema d’offerta dei servizi sociosanitari, socioassistenziali e di welfare in generale non potrà prescindere, funzionalmente, dall’attività delle “aziende” del terzo settore che dovranno stabilizzare il proprio ruolo tramite autofinanziamenti, ma dovranno anche avere un partenariato con la Regione Lombardia rispettoso degli equilibri economico-finanziari che stanno alla base della sussistenza sussidiaria reciproca;
• creare un contesto di quadri direzionali che sappiano gestire il terzo settore come partner funzionale, utile e valutabile per il bene comune/bene collettivo della Regione Lombardia;
• sperimentare nuovi assetti giuridici del terzo settore(per esempio fondazioni di partecipazione)ove l’integrazione fra pubblico e privato possa essere presidiata in modo coordinato e costante assumendo un ruolo costante e organico per il sistema sociale e socio economico;
• favorire l’incontro fra la Regione Lombardia ed il terzo settore creditizio (fondazioni di origine bancaria,fondazioni d’impresa, credito cooperativo, ecc.) al fine di creare una integrazione equilibrata fra la “governance regionale” e la “governance implicita delle fondazioni e del sistema creditizio cooperativo;
• costituire, in Regione Lombardia, un riferimento organizzativo per la sussidiarietà al fine di monitorare la “filiera sussidiaria” nella sua dimensione di “catena del valore sussidiario” e di integrare i “valori” della sussidiarietà con il “valore” raggiunto in termini di sistema integrato “pubblico-privato”;
• favorire una produzione normativa regionale che dia al terzo settore la legittimazione anche istituzionale del ruolo che già svolge sui “territori” della Regione Lombardia.

In sintesi una sussidiarietà orizzontale ove il terzo settore esprime il suo ruolo attivo ed in partnership con la Regione Lombardia stabilizzando una operatività ormai indispensabile per il sistema regionale.